沈振江：国土空间用途管制的国际比较

近期，复旦大学空间规划研究中心、上海空间规划设计研究院、《城乡规划》杂志社联合举办了题为《从“蓝图”到实践——新时期国土空间规划与治理创新升级》的线上研讨活动（笔谈），通过分析国土空间规划、智慧城市建设、可持续生态发展的优秀案例，探讨国土空间规划与治理的思路和方法。

本次线上学术交流活动得到了来自全国7大区域、14家省市规划院的积极参与。特此感谢！

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 以下为该系列第1篇文章 

国土空间用途管制的国际比较

沈振江

日本工程院外籍院士

金泽大学教授、复旦大学讲座教授

国土空间用途管制的国际比较是一个比较规划学的课题。中国目前面临国土空间规划的起步阶段，如何建设用途管制行政管理，进行国际比较是有参考意义的，也是必要和及时的。

中国的城市开发建设走在前头，对国土空间进行整体的规划支撑还刚起步。日本的国土利用规划1950年起步，虽然中国的微观的城市设计，景观走在日本前面，但中国的国土空间规划还在如何分区的阶段，还没有对用途分区之后的各种用途进行规划，双评估双评价的技术评价并不是规划本身，只是分区的手段，三线三区还仅仅是资源本底的管控，对国土空间进行规划还在初级阶段。

如何进行用途管制的国际比较，首先要对用途管制的定义和比较范围进行适当界定。用途管制在中国的国土空间规划的行政管理工作中最早体现的是2016年4月14日公布的《国土资源“十三五”规划纲要》，这个纲要要求对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等进行统一确权登记，建立权责明确的自然资源产权体系，将用途管制扩大到所有自然生态空间。

2017年4月20日由国土资源部公布的《自然生态空间用途管制办法（试行）》，管制办法重点明确生态、农业与城镇空间的转用管理和生态空间内部用途转化规则与要求，严格控制生态空间转为农业、城镇空间，确保依法保护的生态空间面积不减少、功能不降低、服务保障能力逐渐提高。自然资源部成立后，2020年11月17日自然资源部办公厅印发了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》的通知。

不同国家有着多样的国土空间治理理念，不同的治理规则。但不管怎样，都必须国土空间规划部门完成国土空间的用途分区的规划后，由相关行政管理主体按规划和政策需要，进行用途分区的用途管制。行政部门实行用途空间的管制，在实际管理事务上，有不同的管理手法与导则。

国际上形成不同的用途管制的原因，也是多样的，我们根据自己的认识和经验，认为以下的视点是有参考意义的。

1.自然生态与人类活动空间

各国不同点中最为有特点的是生态空间的定义与适用范围，是否将人类生存活动与自然生态进行区分，还是将自然生态做为人类生活活动空间延伸一部分。特别是对农业生产用地是否应该与自然空间进行区分的看法不同。

在中国，很多学者认为对生态有贡献的土地就属于生态空间。强调通过空间布局落实生态空间保护目标，国家通过调查、划定生态保护红线、制定用途管制规则，确保需要重点保护的生态空间，通过编制市县级空间规划，确定用途管制平台，强化生态保护红线的落地管理。

日本，韩国等东亚国家根据法规对自然公园，自然保护地区等进行严格的空间边界界定，保护动植物的生息环境，实施严格的用途管制。在欧洲，荷兰将河川等自然生态空间和农业生产空间结合，作为环境愿景综合规划。新加坡这样的城市国家，则把生态空间作为城市的一个部分，发展花园城市。美国国土广大，提出智慧城市智慧成长，追求自然与人类的生存空间的有机结合，也对自然保护地区进行严格保护。

2.城乡一体化与城乡边界

人类活动的用途空间，也可以分为城市积聚区的人类居住，工业生产空间，农业生产的用途空间。是否将城市与农村作为一体化进行用途管制是一个分歧点。

欧洲的农庄景观是城市外延，也是乡村居住环境的一部分，欧洲注重城乡一体化，追求与自然结合的人类居住环境，更注重土地利用的公共性。英国的城乡规划，荷兰的环境愿景，美国的智慧成长都是将城市与乡村作为整体，把人的活动做为一体化空间进行规划管制。

日本与韩国等东亚地区的国家土地资源稀少，自然环境相对恶劣，更注重农地的生产性，农村集落内部形成互助文化，城市居住环境也更密集，城乡存在差别规划上进行边界区分。

3.法规边界与政策边界

政策是依据时代要求变化的，不同的政府根据社会经济的需求制定政策。而法规是通过立法制定的，是稳定的逐步改善的，两者都是用途管制执行的基础。其次，国土空间规划的用途划分也是用途管制的基础，大致可认为有依据法规划分，还有就是依据政策划分。

在日本，韩国用途的划分是依据相关法律进行区分，所以有边界内的严格管理规定，同时也可以通过社会经济发展需求进行的相应政策区域划分。在没有东亚国家那样严格进行城乡边界划分的国家，如英国，荷兰等，城乡一体化所需要的用途区分管理，则必须更强调运用规划，政策与行政管理的方法进行用途管制。

4.开发许可

许可制是国土空间规划与开发的审批手续的一环。除了规划与开发本身的政策与技术问题，用途管制可以通过许可制度控制土地利用的合理性。

各国建立开发许可制度是国土空间形态形成的保障，控制生态空间，农业、城镇空间之间的合理转换，形成可持续发展的国土空间形态。开发许可也针对农地的流转，因为城市与农村用途的差异，保护农田确保粮食安全，也保证城市集聚的商业价值节省公共财政，通常土地用途的变更有严格的限制。同时相同用途分区的国土空间内部，用途转换的许可规则也是很重要的。

规划开发过程中，可以有规划阶段的许可，也可以用开发阶段的许可。各国对规划阶段与开发阶段的许可处理不同，日本，韩国等东亚地区的国家有严格的用途分区管理，因而可以在建筑与规划的阶段给一定的自由度，规划阶段只是依据进行法规内容确认，所以是在开发阶段才考虑开发对土地利用的影响，利用开发许可制度进行用途的管控。

而在英国因为城乡一体化的法规体系，规划与相关行政必须要起到管控作用，如强调土地利用要符合公共利益，借助规划力量以对公共利益可能带来的影响对规划进行许可，控制土地利用。简而言之，英国城乡一体化，所以政策与规划作用大，执行规划许可。日本法规的边界管理作用大，规划与政策影响更小，因而进行开发许可。

5.国土空间用途管制国际比较研究

国土空间的形成，源于人类为了生存对自然资源的需求，人类社会对土地的占有。国土空间用途管制面临的是，各种经济活动带来的与自然生态空间的矛盾，不同经济活动带来的不同用途空间需求之间的矛盾，其中也有公共财政的需求带来的矛盾。

通过用途管制实现智慧可持续发展的国土空间形态，是通过公共政策的手段，即法规，规划与政策进行的。关注发达国家的用途管制经验可以从用途分区的规划编制，以及用途分区的法规与政策管理，执行方法来分析。用途管制的对象是各种用途分区，国际比较需要比较用途分区是如何界定，如何进行管制的。因而可以从规划编制，管理导则，和开发许可法规的角度来进行比较。

用途管制是一个依法，依据规划进行的制度化的行政管理工作，同时又是一个需要行政管理专业队伍实施空间政策的管控。用途管控需要各种国土空间内部用途转换的规则，与各种国土空间之间转换的管控规则。

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