国土空间规划与生态文明 ——9 月29 日“全国国土空间规划修编工作视频会议”有感

本文为《城乡规划》2020年期刊以飨读者的第 58 篇论文

作者

陈秉钊  同济大学建筑与城市规划学院教授，《城乡规划》杂志主编

编者按

9 月29 日，自然资源部组织召开市级国土空间规划编制工作视频会议，时任自然资源部总规划师的庄少勤副部长出席并发表讲话，《城乡规划》杂志社负责同志应邀出席了主会场。会后，本刊主编陈秉钊即时完成《国土空间规划与生态文明》一文，作为对此次会议的响应。

空间规划的根本目的是贯彻党中央“节约优先、保护优先、自然恢复为主”的方针，由此开启了生态文明建设的新时代。国土空间规划应以人民为中心，让人民有获得感、幸福感、安全感和归属感，并且要“优先大众，兼顾小众”；推进区域统筹、协同发展，构建强大的城市群，注重精明增长与精明收缩并行；创新是城市发展的根本动力，城市是创新的主要载体，建设创新型城市是规划的新使命，城市的品质将成为创新型城市建设成败的关键；规划要能用、管用、好用，必须研究相关政策与措施，规划要从编制向管理延伸，实现规划实施全生命周期的管控；建立科学、民主、谋断分离的决策机制。

庄少勤副部长阅读此文后，回复了几点感想，我们心感宽慰。中国的国土空间规划，将探索出一条新的发展路径——以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路，将促进中华民族永续发展，也为全人类共同体发展作出贡献。

我刊将设专栏，为《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的实施经验提供交流平台并对其展开进一步解读与研究。

摘要

空间规划始于“一五”有计划地建设社会主义，由于当时仅关注城市的空间规划，在土地财政的驱动下，耕地被大量占用。为了保护耕地，我国开始编制土地利用规划，随后伴随国家战略部署出台了主体功能区规划，于是出现了多类空间规划并存、互不一致的局面。

经过多年的“多规合一”试点，中央决定组建自然资源部，统抓空间规划，并形成“五级三类”的国土空间规划体系。

生态文明建设新时代的国土空间规划面临着五大问题和十个方面的挑战。国土空间规划首先应以人民为中心。人是有感知的，要让人民有获得感、幸福感、安全感、归属感；人的诉求是多样的，因此规划要“优先大众，兼顾小众”。

中国城镇化存在两极化发展的特征，即特大城市与小县城会持续增长，而中国人口总量将持续下降。因此，中国城镇精明增长与精明收缩将并存，两者都将以质量为考量。

当前，经济发展的根本动力是科技创新，城市是科技创新的主要载体，建设创新型城市是规划的新使命，而创新的根本在于人才，人才的竞争说到底是城市品质的竞争。

要使规划能用、管用、好用，必须研究相关政策与措施，例如禁“本”不禁“标”、人地挂钩、保证资源增值、同步增加耕地等。规划要从编制向管理延伸，实现规划实施全生命周期的管控，同时注意谋断分离，建立科学、民主的决策机制。

9 月 29 日，自然资源部举行全国国土空间规划修编工作视频会议，中国的国土空间规划、中国的城市规划，在理念与技术手段上都将达到世界一流水平，也将为全人类的绿色发展作出重大贡献，同时彰显中国作为世界大国的担当。

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国土空间规划的演进与形成

中华人民共和国成立后，经过三年的经济恢复期，我国开始有计划地进行社会主义建设，1953 年起开始实施第一个五年计划，其中包括了由苏联援建的 156 项重点工程。为了配合156 重点建设项目，我国着手编制了八大城市（太原、包头、兰州、西安、武汉、大同、成都、洛阳）的城市总体规划，以及近期工业区的修建性详细规划。

例如为了保障包头钢铁厂的建设，编制了包头新市区规划（图1），工厂、灰碴场等设在外围，生活区建在中间，这实质上就是空间规划。

图1 包头市新市区规划图

在这些规划实践的基础上，1956年 8 月，国家建设委员会颁发了《城市规划编制暂行办法》，空间规划有了最早的由政府颁布的法规文件。

在计划经济年代，城市规划是国民经济计划的延续和具体化。城市发展的目标、投资建设的项目，都是根据国民经济计划来确定，无须城市规划编制者操心。

 1978 年，中共十一届三中全会开启了改革开放的步伐，有三个方面的变化对地方政府产生了较大的影响：一是市场化改革；二是分权化改革，“下放权力” ；三是“市管县”，大大加强了中心城市发挥的经济带动作用。

尤其是到了 20 世纪 90 年代中期，全方位的经济改革和对外开放、实行中央与地方分税制改革等举措，更加调动了地方政府的积极性，进一步提升了地方政府的能力和地位，于是城市间开始了竞争的新态势。

地方政府为了谋划发展，纷纷开展“战略规划”的编制工作。2000 年，广州首开“战略规划”编制，定位为 “国际化区域中心城市”，对城市的空间发展提出了“北抑、南拓、西调、东移”的方略。此后，各地纷纷效仿，战略规划的编制理念、技术方法不断创新，并最终成为编制城市总体规划的重要前置环节（图 2）。

图2 广州市城市空间结构

1990 年，中国人大常委会颁布《中华人民共和国城市规划法》，城市规划成为唯一法定的空间规划。但它偏重于建设空间的规划，只覆盖局部的国土空间，导致弊端不断。又因为“战略规划”多着眼于提升城市的经济竞争力，并以大规模的空间拓展为主要手段，于是各个城市竞相扩大规模，增辟开发区、高新区，不断圈地、征地。在“土地财政”的刺激下，各地的耕地面积锐减，几乎每年减少数百万亩，2006 年，全国耕地面积仅剩 18.27 亿亩，逼近 18 亿亩的底线。

在此背景下，中央提出建立“最严格的耕地保护制度”，1998 年，修订了《土地管理法》，由国土资源部着手编制《土地利用规划》并建立“土地用途管制制度”，空间规划不能只管城市里的空间，还应“管住”城外的空间。

国土空间的规划应有全国的战略部署，并防止城市间的恶性竞争，2007 年国务院发布《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》，由国家发改委着手编制《全国主体功能区规划》，2011 年正式公布。同时要求各省 ( 区、市 ) 人民政府组建本地区主体功能区规划编制工作领导小组，落实地区性规划。

至此，空间规划从最早的住房和城乡建设部主管的“城乡规划”，到由国土资源部主管的“土地利用规划”，再到由国家发展与改革委员会主管的“主体功能区规划”，形成了多类空间规划并存的格局。由于“政出多门”及部门间“争夺话语权”，规划主体、规划期限、技术标准没有形成统一的规定，导致行政效率降低，甚至出现规划打架。

于是，2013 年中央城镇化工作会议提出“建立统一的空间规划体系”“一张蓝图干到底”的要求。

2014 年 8 月，由国家发改委、国土资源部、环境保护部及住房和城乡建设部联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，确定了全国 284 个试点市县，形成了“一个市县一本规划、一张蓝图”。

经过几年“多规合一”的试点工作，现已取得了一些成功的经验。如厦门市通过“多规合一”解决了三大问题：

一是解决了空间规划相互冲突的问题。厦门通过“多规合一”工作，发现城市规划与土地利用总体规划之间有 12.4 万块差异图斑，导致约 55平方千米的土地指标无法得到有效使用，在城市生态控制区内，有 40 平方千米的建设用地。

二是解决了城乡区域不能全覆盖的问题。城市规划部门重点关注城市建设用地，国土、海洋、林业部门规划重点关注农田、林地等非建设用地，这导致规划及管理相互交叉却不同圈，特别是出现乡村地区空间管理缺失。

三是解决了审批效率低下的问题。由于各相关行政部门审批依据、管理系统等的不一致，各部门审批互为前置，程序繁琐，相互扯皮。如一条由政府财政投资的道路工程，采用“串联”审批，完成审批手续用了 275 个工作日，共涉及 7个部门的 9 个环节。

厦门的“多规合一”推动了审批制度改革，审批流程再造、推行“一表式”受理审批，一个窗口统一收件，各审批部门网上“并联”、协同审批，实现审批信息实时共享，从项目立项申请到用地规划许可证核发，审批时间累计从 53 个工作日压缩到 10 个工作日。从项目建议书到施工许可证核发，审批时间从 122 个工作日缩减至49 个工作日。

但是，厦门“多规合一”最重要的成功经验是“实行党政一把手亲自抓，上下联动”。仅靠“一把手”亲自抓，而没有制度、体制的保障是难以彻底解决问题的。笔者是厦门市城市规划委员会的专家委员，自从王蒙徽书记调离厦门后，规委会就不再开会了。

所以，2018 年3月，全国人大通过了《关于国务院机构改革方案》，确定组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，实现山、水、林、田、湖、草整体保护，系统修复，综合治理。

至此，凡涉及到空间的规划，统一由自然资源部一个部门来管理。“多规合一”也能够得到更加深入的整合，初步形成了“五级三类”的国土空间规划体系。

开启生态文明新时代

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2018 年 3 月，中央决定组建自然资源部，将原国土资源部的职责，国家发改委的组织编制主体功能区规划职责、住建部的城乡规划管理职责，以及水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局、国家测绘地理信息局的相关职责，一律归入新组建的自然资源部。统筹山、水、林、田、湖、草系统治理，多年困扰着我们的“多规合一”终于有了定论，即编制国土空间规划。

新组建的自然资源部，在体制上解决了“多规合一”的困境，但国土空间规划的根本是要解决“推动生态文明、国家治理体系和治理能力现代化建设”的核心问题。住建部偏重于建设，国土资源部则偏重保护，而新组建的自然资源部，显然是以原国土资源部为基础组建的，隐含着同样的价值取向—以“节约优先、保护优先、自然恢复为主”。这意味着我国进入生态文明建设的新时代。

早在 20 年前，当全国各地都在拼GDP、各省领导还在为 GDP 的增速揪心的时候，时任福建省省长的习近平，就已经在抓“福建生态省”的建设。如上杭县成功治理了水土流失，在福建全省推广沼气池建设等。

笔者是福建省政府顾问，省政府组织生态省建设考察，在向习近平省长汇报时曾举例，建阳县建一口沼气池要花一千元，政府补贴每户一百元，只要三口人，再养三头猪，三年沼气就可以达到稳产，至此村民就可以不再上山砍柴火。福建省森林覆盖率跃居全国第一，给福建留下了“清新福建”的美名。

习近平同志到浙江出任省委书记，提出了“绿水青山就是金山银山” 的理念，“美丽乡村”的建设在浙江大地蓬勃发展。清新空气、清洁水源、美丽山川、肥沃土地、生物多样性是人类生存必需的生态环境。

习近平同志出任国家主席后，多次指示长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”。2019 年，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团的审议时，要求内蒙古“构筑我国北方重要生态安全屏障，把北疆这道景观线建设的更加亮丽”“不能因为经济发展遇到一点困难，开始铺摊子上项目，以牺牲环境换取经济增长的念头，甚至想方设法突破生态红线”。

同时，他还指出：“党的十八大以来，我们关于生态文明建设的思想不断丰富与完善，在五位一体的布局中，生态文明是其中一位；在新时代坚持发展中国特色社会主义基本方略中，坚持人和自然和谐共生是其中一个基本方略；在新发展理念中，绿色是其中一大理念；在三大攻坚战中，污染防治是其中一大攻坚战。这体现了我们党对生态文明建设规律的把握，体现了生态文明建设在新时代党和国家事业发展中的地位，体现了党对文明建设的部署和要求。”   

生态文明新时代，显然在发展观念上将发生重大转变，坚持生态优先、绿色发展，通过资源、环境条件的前置，引导并约束空间规划的编制与实施，以空间规划“倒逼”发展转型，实现人与自然的和谐发展，促进现代化建设新格局的形成。

2010 年，奥巴马在访问澳大利亚前，在白宫接受澳大利亚电视采访时，针对中国的迅速发展，向全世界明确宣布：如果十多亿中国人口也过上与美国和澳大利亚同样的生活，那将是人类的悲剧和灾难，地球根本承受不了，全世界将陷入非常悲惨的境地。美国并不想限制中国的发展，但中国在发展的时候要承担起国际上的责任。中国人要富裕起来可以，但中国领导人应该想出一个新模式，不要让地球无法承担。美国每年消耗9.42 亿吨石油，约占全球总消费量的25%，但美国人口仅占全世界总人口的 4.2%。如此赤裸裸地“美国优先”思想，美国享有特权却不负国际责任。但中国是负责任的大国，中国要对全人类的发展有所贡献与担当。

正如印度圣雄甘地所说：“地球能足够提供以满足每个人的需要，但不能满足每个人的贪婪。”中国必须继续发展，发展依旧是中国的第一要务，但中国必须走绿色发展之路，开启生态文明新时代。

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生态文明时代的国土空间规划

3.1  面临的问题与挑战

3.1.1 城镇化进程中的五大问题

随着中国城镇化进程的不断推进，国土空间面临五大问题：

• 一是两亿多进城农民工和其他常住人口还没有完全融入城市；

• 二是一些地方城镇建设规模扩张过快，盲目“摊大饼”，问题突出；

• 三是刚刚步入城镇化中期阶段，水土资源和能源不足、环境污染等问题突出；

• 四是相当一部分城市建设规模和速度超出财力，城市政府债务负担过重，财政的金融风险不断积累；

• 五是城市社会治理体制和水平滞后，社会稳定面临一些挑战。

3.1.2 城市发展面临十大挑战

同时城市发展也面临十大挑战：

01

在规划建设指导思想上重外沿、轻内涵，发展方式粗放，盲目追求规模扩张，新城区层出不穷，大拆大建常年不断；

02

城市规划前瞻性、严肃性、强制性、公开性不够，一些领导干部习惯于用行政命令代替法制，甚至出现“一位书记一座城，一任市长一新区”的现象；

03

城市越建越大，越建越漂亮，但居民上学、看病、养老越来越难，群众生活越来越不方便；

04

城市空气污染、交通拥堵、出行难、停车难、垃圾围城等“城市病”突出，且蔓延加剧；

05

绝大多数城市没有完整、准确的地下管线数据，许多城市平时缺水，但每当大雨时又会形成“城中看海”；

06

一些城市里出现一边是高楼大厦，一边是棚户区的现象；

07

一些城市的建筑贪大、媚洋、求怪，乱象丛生，成为外国设计师奇思妙想的“实验场”；

08

时有火灾、爆炸、垮塌等安全事故发生，老百姓生活不踏实；

09

大量进城农民工难以融入城市生活，长期处于不稳定状态；

10

有的城市管理人员不依法办事，选择性执法、粗暴执法等。

3.2  以人民为中心的规划

“好山好水好清静，好杂好乱好热闹”，人对环境是有感知的。城市的规划与建设归根到底是为了人民，让人民群众有获得感、幸福感、安全感、归属感。

广东省佛山市顺德区的德胜广场，设计、用材、施工都很到位（图 3），但巨大的投入之后，经营 10 年依旧冷冷清清。于是邀请四家境内外联合设计团队提供改进方案。四个方案几乎不约而同地提出了一个共同的问题—空间尺度过大。

图3 广东省佛山市顺德区中心广场德胜广场现状景观

其中 1 号方案很直白地用两张比例尺完全相同的广场平面图作对比（图 4），一目了然地指出问题所在：欧洲著名广场面积都在 1 公顷左右，而德胜广场面积达 22 公顷（图 5）。

图4 欧洲著名广场区位示意图

图5 广东佛山顺德区德胜广场区位示意图

3 号方案用文字表达问题症结：自上而下严格规划的行政中心区，形成壮观的城市新形象，有序庞大，人们却期待衣食住行的小尺度慢生活；自下而上产生的自由发展，形成了密集的城市空间，无序但充满烟火气。

河南省开封市是我国著名的古都，拥有丰富的历史文化。为了吸引更多的游客，建造了许多大型地标建筑、仿古建筑，然而却留不住游客（图6、图 7），近年转向对古街巷的改造修缮（图 8、图 9）。

图6 开封大环岛的大型地标建筑

图7 开封仿古建筑宝津楼和水星殿

图8 开封勃鸽市街巷改造与修缮项目图

图9 小街巷整治后的现状景观

因此，我们要大力推进区域统筹、协同发展，构建强大的城市群。其效果正如一副对联所描述的—上联：宽马路、大环岛、高城标、金碧辉煌宫阙，帝都之气令人震撼之后，无所事事驱我离去；下联：窄街巷、小店面、低建筑、鳞次栉比空间，平民之息让人不惊之余，悠闲漫步乐此不疲；横批：以人为本。

“宽路无旺铺”，这是商家的经验之谈。城市建设也有着同样的道理，如今口袋公园、袖珍广场己成为“新宠”。城市的主体是人，正如《美国大城市的死与生》的作者简·雅各布斯所言：“当我们想到城市的时候，首先出现在脑海的是街道和广场。街道有生气，城市也有生气；街道沉闷，城市也沉闷。”

人气要诀八个字：适宜尺度，一混两密。“一混”即土地要混合使用。“两密”一指保持一定的人口密度，可用住宅套数来加以保障；二指路网密度，尤其是 15~24米宽的支路网密度。

城市的规划与建设应为人们创造温馨、亲切、充满人性化的多样生活空间，抛弃那些追求宏大、气派、华丽而不实的城市空间。规划师、城市建设者应当多观察生活、体察民心，抛弃形式主义，从孤芳自赏的象牙塔里走出来，回到普通百姓中去，给百姓以实实在在的东西。

河南省西平县结合河流治理，挖土垒山，建设洪河滨河公园，公园内有运动场、滨水步道。河水清洁，在6 月的清晨，不到 7 点就已有市民下河游泳（图 10、图 11）。

图10 河南省西平县洪河滨河公园

图11 清晨7 点市民在洪河滨河公园游泳

笔者在河南省规划委员会成立大会上，作为省外委员代表发言时举了这个例子。时任河南省长陈润儿在总结发言时说：市县委书记应带头下河游泳。有人认为国民经济社会发展规划是一维的，土地利用规划是二维的，城市规划是三维的（限高、容积率），城乡规划是四维的（时序），而国土空间规划是五维的（人的感知）。这只是个比喻，但点中了要害。

总之，规划要理解人、尊重人，这是城市规划者的职业操守。

3.3  优先大众，兼顾小众

物以类聚，人以群分，人的文化背景、民族、年龄、性别、职业、经济条件、健康状况千差万别。因此，城市空间必须多元化，以满足不同人的需求。规划师要做到摆脱“小我” 的局限，认知“大我”，但这需要长期自觉的“修炼”才能修成正果。

城市品质的好坏，是可感知、可体验的。人的感知是多元化、多层次的，不同阶层的人群有不同的愿望和诉求。因此，“因人而异”具有相当的主观性和个人色彩，我们需要有人情味、有温度的规划，“优先大众，兼顾小众”。

例如深圳近年做了两件事：

一是持续推进“趣城”行动计划，即通过微设计、微改造等行动，动员基层和民间力量，把原来一些无人关注、乏味的消极空间，变得有活力、有趣味；

另一个是 “城中村”综合整治计划，即停止原特区内 75% 以上“城中村”的拆除重建改造，在保留现状的基础上提升空间品质。

其目的是为城市的可持续发展尽可能多地保留低成本的就业、创业和居住空间。通过政府与企业的合作，在“城中村”里创造出一些档次、标准不是很高但具有特色的空间，给那些怀揣梦想、暂时买不起商品房又享受不到人才房的年轻人一个“落脚” 的生活场所，使他们也能分享到相对经济、公共服务丰富的城市生活。希望这段时期城市带给他们的不是痛苦、辛酸的回忆，而是一段个人成长、奋斗的珍贵记忆。

3.4  精明增长与精明收缩并存

2019 年，中国的城镇化率达到60.60%，户籍人口城镇化率为 44.38%，这说明中国已进入城镇化中期阶段。

因为中国 66% 的耕地位于山地、丘陵地区，农村必须保留较多的劳动力经营这些耕地，所以中国城镇化就算达到成熟期，城镇化率也可能仅为75%~80%。即使如此，中国未来还将有两到三亿农村人口进入城市。

中国城镇化呈现出两极化发展的特征：

一极是县城。它一方面吸纳农村的人口；另一方面吸引外出打工、回乡养老或回乡创业的人口。

另一极，超大城市、特大城市的人口持续发展，这些城市吸引了大、中、小城镇的人口。

城镇化就像人口的“抽水机”，将人口从一方向另一方逐级抽引。而农村人口的减少则有利于农业规模化和现代化，从而提高农村人口的人均收入水平，逐步实现城乡人口人均收入的平衡。

特大城市、超大城市的人口将持续发展，这是世界普遍的规律。日本从 20 世纪 60 年代起，每隔十年编制一次全国综合开发规划，目前共编制了六次，企图解决国土空间发展不平衡中的“过密过疏”问题。其中第三次规划期间经历了 1977 年因新干线、高速公路网建设形成“一日经济圈”，出现产业向地方分散、人口向地方回流的现象。可是好景不长，第四次规划发现，由于技术不断进步，加上信息化与产业结构变化，人口向东京集中的趋势不断强化，日本试图解决人口过密过疏问题，却以失败告终 。

同样，欧盟在 2006 年发布了《欧洲空间发展规划》，尽管“欧盟在合作项目中投入了大量资金，历史形成的不平衡发展状况却难以改变”；美国加州城市化率高达 85%，但洛杉矶中心城市的人口依旧在增加，这些人口主要来自中小城镇。

对于中国的特大城市而言，相较于世界主要发达国家，仍有很大的发展空间。中国最大的城市群—长三角城市群，与发达国家的城市群相比，显然处于“幼年期”（图 12）。

图12 世界六大城市群比较

另外，由于中国人口的高峰将在2030 年出现，峰值约为 14.6 亿人，然后人口总量将回落。事实也表明，中国放开二孩生育后，2017 年新生人口达 1 730 万人，其中二孩人口占了51%。2018 年新生人口仅有 1 520 万人，主要原因：一是生育、抚养负担重，生育意愿低；二是育龄妇女因计划生育政策的“后波”效应，20~29岁育龄高峰段人口减少了 600 万人。

总之，正如国家相关指示所指出的，领导干部想问题、作决策，要有战略眼光，对国之大者要心中有数。中国人口总量将下降，城市人口又将呈现两极化：

• 一方面特大城市、超大城市人口还将持续增长，但要精明增长；

• 另一方面，部分城市将进入人口收缩期。

收缩型城市出现也是世界的普遍现象。美国的底特律、日本的北海道等都是如此，中国广东揭阳市近五年人口净减少 100 万（流入广州、深圳）。收缩并非贬义，而是进入新的发展阶段，扩张型城市更宜业，收缩型城市更宜居，因此要精明收缩。

“花香何需多，室雅何需大”，尊重规律，实事求是，不刻意追求，转变观念，从数量型转向质量型。如瑞士的达沃斯小镇具有国际影响力，每年举行“世界经济论坛”。

2017 年 1 月17 日，国家主席习近平在瑞士达沃斯 “世界经济论坛”上发表讲话，强调了世界经济全球化。而达沃斯只是一个仅有 1.5 万人口的小镇（图 13、图 14）。

图13 达沃斯“世界经济论坛”会

图14 达沃斯镇主要道路

3.5  建设创新城市是新使命

中国的经济发展经历了从要素驱动到投资驱动再到创新驱动的三个发展阶段。2018 年中兴“芯片”事件，让我们体味到不掌握核心技术之痛。核心技术是买不来的，科技创新、各领域的创新，己成为城市核心竞争力的主力之一，建设创新型城市是城市规划与建设的新使命。

改革开放以后，各城市争相建设经济开发区、高新技术产业区，竭尽全力招商引资，但基本都是以制造环节为主。GDP 是上去了，但仅是为他人“打工”而已。

比如中国制造生产一台 DVD，出口市场价为 32 美元，其中成本为 13 美元，技术转让费为18 美元，厂家利润仅有 1 美元。

为了科教兴国，大学城的建设也曾风靡一时。上海市杨浦区集中了复旦大学、同济大学等 17 所高校，杨浦区曾规划建设杨浦大学城。笔者参与研究，提出了“杨浦知识创新区”的理念，核心是产业园区、高校校区、生活社区“三区”联动。如今上海市杨浦区的创智坊、大学路已成为著名的网红打卡地（图 15）。

图15 上海市杨浦区知识创新区空间示意图

杨浦区大学路东西长约 700 米，东端是“创智天地”科技园区，西端是复旦大学、上海财经大学，中间是创智 SOHO，有各类写字楼、公寓、小广场、小游园等。大学路两侧集中了各类文化、娱乐、休憩、餐饮的空间及海外人才创业大厦等，形成了丰富多样的非正式交流空间。

这些空间让周边的科技人员、高校师生，以及不同专业、职业的人员流动起来，他们来到大学路，又停了下来，在偶遇中结识朋友，在不经意的交谈中，不同学科的知识相互碰撞，产生“化学反应”，激发灵感。

正如唐宋八大家之一的欧阳修对好诗词灵感来源的回答——“三上”：一是马上。毛泽东许多诗词就是在行军骑马的途中酝酿出来的。二是枕上。即躺在床上的时候。三是厕上。我们有句话叫“占着茅坑不拉屎吗？” 

创新型的城市要为人们提供各种宽松的环境。美国硅谷每年有大批专利产生，正是源于一种“硅谷文化”。所谓硅谷文化，简单地表述，即上班时彼此是竞争对手，下班后彼此是朋友。上班时解决不了的问题，下班在洒吧里得到启发，人们称硅谷 IT 产业发祥地是“马车轮酒吧间”。

近年来，美国和英国都出现了“从硅谷走向硅巷”的现象。纽约是金融城，现在也是科技城，华尔街北侧的苏荷区现在成了硅巷（Silicon Alley）。这里入驻的公司大多是从硅谷搬来的，因为这里靠近华尔街，能够融到资金，更重要的是年轻科学家不同以前，而是“白天搞情怀，晚上讲情调”。在硅巷，金融、时尚、媒体、出版、广告都在创新，已成为仅次于硅谷的科技集群，成为全美科技增长最快的城市之一。

硅巷现象给我们的旧城更新、存量规划提供了新的思路和出路。

深圳华强北地区能孕育出大批中小型高科技企业，是较为成熟的创新社区，其经验是：金融服务、法律咨询等专业化服务机构密度为每平方千米范围内不低于四家；1 000 米内至少有一家 24 小时便利店；500 米内至少有两家咖啡馆、餐厅等休闲交流空间；3 000 米内至少有一个社区体育公园（包括小型足球场、篮球场、网球场、健身馆等设施）。

今天规划好一座城市，需要观念的转变，其中还面临着城市发展驱动力的转变。产业的转型与升级，更依赖于创新，而创新首先是依靠人才。因此，城市间的竞争正从吸引“资本” 转向吸引并留住“人才”。企业也从原来寻找低成本的洼地，转向“企业跟着人才走”。

总之，当今城市间的竞争将是人才的竟争，说到底也是城市品质的竞争，城市生活质量将成为决定创新型城市建设成败的关键，唯此，才能完成创新城市建设的使命。

3.6  规划必须研究政策与措施，做到能用、管用、好用

国土空间规划、城市总体规划、城市总体设计、城市控制性详细规划以及各种专项规划，都涉及到政策与措施的研究，只有做好基础研究，规划才不会沦为“墙上挂挂”，这包含很多方面，涉及许多以往未遇到的新领域，这里举几个小案例来加以说明。

3.6.1  规划+标准，禁“本”不禁“标”

云南的泸沽湖是著名的女儿国景区，对泸沽湖的生态保护无疑至关重要。规划要求离湖岸 50 米范围内的一切建筑必须拆除，这个规划执行起来阻力极大，连续换了三位管委会主任。有一处民宿在小半岛上，伸入湖区，旅游旺季一间客房 1 500 元 / 晚，拆除受到了很大的阻力（图 16）。

图16 云南泸沽湖岛上的民宿

禁止湖边建筑，根本目的是防止对湖生态的破坏，这是“本”。如果湖边建筑能够做到对湖生态不造成破坏，那又何必禁？这是“标”。

民宿业主经济收益是巨大的，在当今科技迅速发展的时代，也许经营者愿意投入资金购买新技术、新设备，做到对湖生态不破坏，岂不两全其美？

规划要制定技术标准，满足对环境的要求，把决策权交给百姓，既让经营者理解政府的苦心，又能促进科学技术的进步。禁“本”不禁“标”，这就要求规划进行制度的研究与科学的设计，让规划能用、管用、好用。

3.6.2  规划+制度：城市建设用地增量，建构资源增值与增加耕地挂钩制度

不仅是扩张型的城市规划，就是调整重构型的城市规划，也难免会增加对用地资源的要求。增加资源的使用，要求资源使用必须有效益，要求资源能增值，这是天经地义的。尤其是对于经济发达地区的一些大城市、特大城而言更是如此。

但在这些经济发展潜力大的城市，增加建设用地难免要占用耕地。既然有效益，就有责任拿出部分收益“购买”耕地，偿还耕地减少的损失。如果连这点补偿都不愿意付出，很可能是增值不够，那又何必做低效的建设？用制度来把控增地的惯性。将发达地区的经济发展与经济欠发达地区“捆绑”起来，做到高效建设。

3.6.3  规划 + 政策：存量与税收，促使资源高效使用

《十四五规划纲要》指出：“‘十四五’时期经济社会发展的主要目标是生态文明建设实现新进步，国土空间开发保护格局得到优化，生产、生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高。” 其中包括“促进住房消费健康发展”，中央已坚定“住房只住不炒”的方针，这将管住了增量，但不能不管存量。

中国住房总量已达到人均约 35平方米，与欧洲发达国家持平。为什么还存在大量的刚需问题呢？为了解决刚需问题，单纯靠增量，增加住房供给，对于“人多地少”的中国而言是错误的。

解决问题的根本在于提倡理性消费和绿色生活方式，减少资源的错配。我国己实行阶梯水价、阶梯电价、阶梯燃气价……水、电、气等资源尚且如此，不可再生的土地资源不更应该实行阶梯收费？

对拥有数套、数十套住房的人，以及一套住房数百、数千平方米的豪宅征收高消费税。正如《十四五规划纲要》指出的：“完善再分配机制，加大税收、社保、转移支付等调节力度和精准性，合理调节过高收入，取缔非法收入。”

3.6.4  规划+管理：从编制向管理延伸

真正赋予规划以权威地位的，不是围绕着法定体系的“规划编制”，而是围绕审批体系的“两证一书”。过去，各种“规划”最有权威的是城市规划，不是因其科学，而是在于其许可的“连续性”，即贯穿于项目全生命周期的行政许可。从“选址意见书”起就介入发改委的“立项”，到“建设用地许可”“建设工程许可”，再到规划参与工程验收，是唯一做到“一张图管到底”的。

因此，国土空间规划要从传统的编制向管理延伸，尤其是进入存量规划时期，越来越多的存量资产由于规划管理的缺位，出现大量违反规划的建设。例如工程验收后的乱搭乱建，如果能借助房地产登记、交易等环节，将规划项目的建设周期延伸到项目的全生命周期，规划的实施就会得到有力的保证。

3.6.5  规划 + 机制：建立科学与民主的谋断分离决策机制

一个城市真正的“总规划师”是市委书记和市长，但绝大部分书记和市长没有城市规划的专业背景。外行不可怕，可怕的是不善于“兼听则明”。事实上，由于规划涉及领域极广，即使是城市规划专业出身，其知识储备量依旧“捉襟见肘”，必须依靠集体的智慧，即建立科学和民主的决策机制。“谋者”是多路行家，共谋共议，把问题说透，但难免意见相佐。有时真理不在多数人手中，因此，“断者”要综合各方意见作决策，做到谋断分离。

深信中国的国土空间规划、中国的城市规划，在理念与技术手段上已达到世界一流水平，因为它给全人类的绿色发展作出了贡献，并彰显了大国的担当。

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