聚焦“整体保护”，促进“积极保护”——新时期上海历史风貌保护规划体系的创新实践和探索

2021

NO.1/2 合刊

新

刊

本文为《城乡规划》2021年

期刊以飨读者的第 3 篇论文

摘 要

Abstract

上海已经进入了存量更新的城市发展新阶段，历史风貌保护工作也需要从遵循“最严格的保护”，逐步向“更整体保护、更积极保护”的理念引导。结合新理念，在落实国土空间规划体系更注重多层次协同合作要求的基础上，本文对上海保护规划进行了重新审视和思考，认为需要从保护理念创新、对象体系拓展、规划体系优化、规划方法创新、规划政策供给等方面提出“更系统、更精细”的优化策略。本文的研究成果通过本市保护立法修订实现锚固，成为本市风貌保护工作的重要行动纲领和指南。

作 者

Writer

潘勋  上海市城市规划设计研究院工程师

陈鹏  上海市城市规划设计研究院高级工程师

奚文沁  上海市城市规划设计研究院教授级高级工程师

01

研究背景

1.1 历史文化资源的重要程度日益提升

历史风貌是城市的灵魂，它展现了城市的魅力，诉说着城市每一个阶段的故事。近年来，历史风貌保护已经成为城市工作的新重点，国家和上海市主要领导都多次提出要加强对城市历史风貌的保护力度。

“历史文化遗产是不可再生、不可替代的宝贵资源，要始终把保护放在第一位”，“要妥善处理好保护和发展的关系，注重延续城市历史文脉，像对待‘老人’一样尊重和善待城市中的老建筑，保留城市历史文化记忆，让人们记得住历史、记得住乡愁，坚定文化自信，增强家国情怀”，“要把老城区改造提升同保护历史遗迹、保存历史文脉统一起来，既要改善人居环境，又要保护历史文化底蕴，让历史文化和现代生活融为一体”，“城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。

要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种‘绣花’功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁”。

历史文化资源是城市发展重要的、不可再生的战略资源，对提升城市文化软实力有着重要的作用和意义。面对新形势、新要求，应当结合历史文化资源的保护和利用，树立城市文化品牌形象，培育创意产业发展，带动休闲、娱乐、旅游等功能发展，塑造文化竞争力；延续城市物质空间特色，传承文化内涵和生活情态，展现城市魅力；综合考虑空间活力、公共空间功能、慢行系统、公共服务设施、市政安全等要素，形成可持续的发展力。

1.2 上海进入存量更新为主的城市发展新阶段

上海进入了“城市更新，存量为主”的发展新阶段，“上海2035”总体规划明确提出，上海作为超大城市，已经逐步进入以城市更新为主要发展模式，强调空间品质发展、集约化发展的城市发展新阶段。

上海市委、市政府也提出调整城市更新建设导向的要求，从过去的“拆、改、留”转变为“留、改、拆”，从过去的“大拆大建”转变为“以保护、保留为主，以保护为原则，拆除为例外”，加强历史风貌保护和城市更新的有机结合。

1.3 城市更新阶段需要以新视角来重新审视历史保护规划体系

在城市更新的新阶段，需要以新视角来重新审视历史风貌保护规划体系，提出优化提升的方向：

一是《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》（以下简称“《保护条例》”）的修正，标志着上海进入了历史风貌保护的新阶段，在过去“最严格保护体系”的基础上，更整体地保护、更积极地活化利用，协调保护和发展的关系。《保护条例》修正对保护规划体系和规划方法提出了新的要求。

二是在国土空间规划视角下，规划更关注体系构建和多层级的协同合作，关注从顶层设计到实施落实的闭环管理，对历史保护提出了更高的要求。

一方面，国土空间规划建构“顶层设计、多方协同”的规划体系，在总体规划的基础上，通过专项规划进行指导和约束，并通过详细规划进行分解，进一步通过行动计划进行落实。这就要求历史风貌保护进行全方面的对接，保护理念要契合宏观发展规划和远景目标，保护方法要能精准地落到实处。

另一方面，基于顶层设计和全局思考的国土空间规划，通过分类分级，绘制出一副远景蓝图，这张蓝图要求我们对规划要素，既要包得全，又要用得准，还要想得远。要从空间和时间维度考虑，因地制宜地明确保护要素，制定保护方法。

1.4 研究框架

本次研究以“整体保护、精细保护、积极保护”为核心理念，在全面进入存量更新发展新阶段的时代背景下，结合“上海2035”国土空间规划的新要求，对原有保护体系进行全面思考和统筹谋划，从更创新的保护理念、更全面的对象体系、更精细的保护方法和更积极的政策供给、构架全生命周期的顶层设计框架等方面，开展历史风貌保护规划体系的创新和实践，促进风貌保护、地区发展、民生改善的全面协调发展。

02

上海的保护规划体系现状和趋势

2.1 保护对象的体系

1986 年，上海被列为第二批国家历史文化名城。经过三十多年的不懈努力，上海形成了“点—线—面”要素全覆盖、最严格的保护体系，其中，“面”包括44 片历史文化风貌区和250 处风貌保护街坊，“线”包括风貌保护道路（街巷）、风貌保护河道等要素，“点”包括五批共1 058处优秀历史建筑、文物建筑等。

作为国家历史文化名城，上海还构建了“城—镇—村”的空间要素层级体系，包括11 个历史文化名镇、2 个历史文化名村、10 个风貌特色镇、40 个风貌特色村。同时，上海还有约五批共十大类非物质文化遗产，其中，国家级非物质文化遗产代表性项目有55 个，上海市非物质文化遗产代表性项目有220 个。

“上海2035”规划在国家历史文化名城保护章节中，第一次提出“历史城区”的概念，要求“综合考虑上海城市建成区的历史演变以及空间形态特征，在中心城划定上海的历史城区范围，总面积为47 平方千米。整合各类历史文化要素，严格保护各类历史文化遗产及其周边环境，保护和延续整体空间格局、历史风貌和空间尺度”（图1）。

图1 上海市历史城区范围

2.2 保护规划的编制情况

从空间要素层次来看，保护规划已经覆盖了“城—镇—村”的层次体系，历史文化名镇、名村相关专项规划已经编制完成，历史文化名城的保护规划正在编制中。这两项规划的管控内容和相关要求，目前都已经纳入城市总体规划中，且已获得批复。

从要素类型体系来看，只有历史文化风貌区保护规划、优秀历史建筑保护技术规定，以及部分风貌保护道路的保护规划已经完成，250 处风貌保护街坊的保护规划正处在评估阶段；保护规划还未落实的，涉及到历史文化风貌区的风貌保护道路（街巷）和风貌保护河道，则在历史文化风貌区保护规划中进行初步明确，但具体的保护内容及保护要求仍须专项规划进行控制引导。

与总体规划的体系对接仍需进一步明确。历史文化风貌区保护规划作为地区的控制性详细规划，由于编制的时间较早，与地区功能和发展需求的冲突较多，需要进行重新评估并完成规划修编。风貌保护街坊的保护要求和历史文化风貌区的保护要求类似，均以成片地保护为主，应纳入控制性详细规划层级，但目前已经编制了控制性详细规划，因此其保护控制要求与现有控规的关系仍须研究协调（表1）。

表1 保护规划编制情况表

2.2.1 历史文化风貌区的保护规划

2003 年11 月，上海市人民政府批准《上海市中心城历史文化风貌区范围》，确定了中心城12 个历史文化风貌区。保护规划由市规划局会同区政府于2004 年组织编制完成，并于2004 年、2005 年获得市政府批复。

风貌区保护规划最初是作为所在地区的控制性详细规划。2007 年，上海开展了控制性详细规划编制的全覆盖，在纳入了风貌区保护要求的同时，在社区范围内对公共服务设施和绿化用地进行统筹布局研究。至今，上海只有江湾五角场历史文化风貌区开展过保护规划修编，其他风貌区的局部调整主要是通过特别论证程序（在2008 年内部分工调整之前）、控规调整程序（2008 年）、建管层面论证等措施，由区规划管理部门组织上报而市规划管理部门进行审批的形式开展。

历史文化风貌区的保护规划，以保护历史遗存的真实性、保护传统风貌的完整性和保持街区生活功能的延续性为基本原则。在规划编制过程中，重点关注构成历史风貌特征的建筑、空间、肌理、环境及其他保护对象。

2.2.2 风貌保护街坊的保护规划

随着保护理念和视野的不断拓展，上海逐步开展了多次保护对象的拓展研究工作，其中，2013 年开展了对历史文化风貌区范围外成片历史文化资源的整体普查，2015 年底对全市范围内50 年以上历史建筑开展了全面普查，抢救性地提出了两批共250 处风貌保护街坊的名单（图2）。

图2 上海市风貌保护街坊分布图

风貌保护街坊是对上海历史风貌保护格局在空间组成上的重要补充，也是对原有保护对象在类型、规模和内涵上的拓展，但也存在着对象拓展后新增的保护要求与原控详指标相冲突的矛盾，尤其是涉及民生保障的公益性服务设施、开放空间等指标与旧改地块之间的矛盾，更需要解决规划间协调的问题。

2.3 存在的问题

2.3.1 对象体系拓展对保护规划体系提出新的导向

从保护优秀的近代建筑开始，上海的保护对象早期也是聚焦于价值最为突出、最具有代表的建筑单体和区域，在保护规划管理上参照的也是当时文物的管理方式，采用了较为严格的控制和划区的管理方式。优秀历史建筑的保护技术规定和历史文化风貌区的保护规划，实现了对历史文化资源的严格保护。

但是随着整体保护、积极保护理念的深入实践，保护对象的内涵不断拓展，凸显的价值更为普适，且量大面广，涉及要素更多，与城市发展、社区生活结合更为紧密。拓展后的对象体系，为保护规划的优化提升提供了新的导向。

虽然《保护条例（修正）》已经明确了历史风貌区保护规划的法定地位，但是仍然需要结合项目实施推进的具体经验，来完善规划内容和控制管理要求。

2.3.2 城市更新阶段对保护规划方法提出新的要求

在城市更新阶段，结合保护对象拓展，需要对原有保护规划的内容和方法进行再思考。原有的保护规划采用划定风貌区的核心保护范围、建设控制范围的方式进行分级管理，对各类建筑依据价值划分为保护建筑、保留历史建筑、一般历史建筑、其他建筑和应当拆除建筑等类型，在具体的管理图则中，除常规控制性详细规划的内容外，增加了建议公共通道、建议开放空间、建议绿化种植的范围、需要整体规划的范围等城市设计内容。

在对风貌区建设项目的控制管理上，保护规划重点对高度和容积率进行了控制，其中，建筑高度又分为沿街建筑高度和地块建筑高度两个指标，依据周边建筑相邻关系、视线遮挡问题等的分析，提出规划引导要求；在容积率控制上，主要是依据不超过现状已有建设容量的原则提出控制要求。

这些底线型的控制方法起到了严格保护的作用，但是面对历史城区、风貌保护街坊这类需要更整体、更灵活多样的保护形式以及更积极的保护应对要求的片区，需要重新审视和优化原有的规划方法。

同时，现有的保护规划也存在指标过于刚性、缺乏弹性幅度的问题，需要在严格管控的基础上，扶持一些抢救性、功能提升性、改善性、公益性建设活动，加强风貌区的复兴和环境提升。对保护建筑也缺乏针对性的保护以及更新利用的要求和指导，尤其是对保留历史建筑和一般历史建筑的保护存在“一刀切”的要求。

历史建筑因为性质无法改变，往往会演变为消极的“因保而保”，从而未能更有效地服务于地区的功能完善和环境品质提升；部分建设指标也难以适应现在“留、改、拆”的新要求，对风貌区内新建活动的协调创新形成束缚。

2.3.3 更新实施困局对配套政策支撑提出新的挑战

在上海历史文化风貌区范围内，有外滩源这样成片区的整体更新，有衡山路沿线的综合整治，也有武康庭这样以地块为单位的更新提升项目。除了这些有影响力的项目外，风貌区内大部分更新项目还存在着更新推进缓慢、影响力较低、施工和实施质量参差不齐等问题。

许多更新试点项目，虽然经过对部分历史建筑进行修缮利用，实现了功能活化和地区环境品质的提升，但也暴露出功能导向和模式较为单一，以商办、文化等公共功能为主；项目缺乏对周边地区的反哺和带动作用，没有实现地区整体复兴；保护规划过于刚性的指标导致新建、改建等活动难以推进落实；缺乏整体策划和运营，项目雷同和重复情况较多；而缺乏资金等配套政策的支撑，导致项目原生动力弱，市场参与积极性较差等问题。

实施更新的问题不仅仅是来源于保护规划，更是涉及后期实施、运营、监管等项目的全生命周期和各环节，但是在“整体保护、积极保护”的理念引导下，我们需要拓展保护规划的视野，在水平方向上，加强与各专项规划的衔接；在垂直方向上，采用更为弹性、精准的控制要求，加强规划与实施的衔接，有效地促进更新项目的推进和实施。

03

保护规划体系的创新实践

3.1 更系统的整体谋划思考

为更好地落实最新保护理念，发挥城市遗产的资源作用，助力上海国际文化大都市的建设，我们需要着眼于顶层设计，开展保护规划体系的系统优化提升，其中包括了保护理念创新、保护对象拓展、规划体系完善、规划方法优化、配套政策支撑等方面，最终可以《保护条例》为核心，多样政策、标准文件协同，锚固研究成果，建立完善的历史风貌保护顶层管理构架（图3）。

图3 上海市历史风貌保护顶层设计流程示意图

3.2 以更创新的保护理念为引领

以更创新的保护理念引领历史风貌保护体系工作的全面提升，在过去强调严格保护的基础上提出更整体化的保护，落实“成片保护、积极保护”的要求。

落实“整体保护”的理念。2005 年提出的“历史性城市景观”的概念，是契合现在国际上提倡的整体保护理念的，它提出应“在更广阔的城市背景下，以景观方法去识别、保护和管理历史地区，充分考虑其物质形态、空间布局、相关联的自然特征和自然背景，以及社会、文化和经济价值等方面的相互关系”，强调从整体格局的视角提出景观管控的策略，突出城市历史文脉的延续性和特色。历史性城市景观理念也强调对更新等新建活动的统筹协调，展现城市各个时期发展的脉络轨迹。

落实“积极保护”的理念。加强对风貌保护资源的积极保护，丰富功能引入的多样性，聚焦历史建筑的“适用性”，优先引入可以提升地区竞争力和文化软实力的创意、文化、金融等核心功能，结合历史风貌特色，形成一批具有影响力和带动作用的“触媒”项目；通过多样的措施供给和平台构建，提升各方参与风貌保护工作的积极性。

新理念拓展了上海历史风貌保护工作的思路，明确了对象体系构建、保护规划方法优化等工作的具体导向。

3.3 更全面的对象体系覆盖

为了更好地加强保护，实现“应保尽保”，上海首先开展了覆盖全市域空间维度和延展时间维度（50 年以上为基准线）的历史建筑全面普查评估工作，摸清了本市历史风貌保护资源的“家底”（图4）。

图4 上海市50 年以上历史建筑分布图

在普查工作中，着重凸显了内涵拓展，强调从过去的精英价值向普适价值拓展，将展示历史脉络、展现城市特色、锚固城市底色的石库门里弄、工业遗产、工人新村、历史园林、大学校园、近现代公共建筑等类型，纳入保护对象体系。

在管控的对象类型上，强调从单体拓展到地块、街坊的转变，从更为整体、宏观的视角提出保护要求，加强对空间肌理、历史发展脉络的整体保护和传承。

普查最终形成了上海市第五批优秀历史建筑、两批风貌保护街坊、新增风貌保护道路等对象清单，并通过《保护条例（修正）》实现了立法锚固。同时，普查也形成了一份超过1 400 万平方米、具有一定风貌保护价值的历史建筑清单，其中包括面积超过700 万平方米的石库门里弄住宅。这些新增对象，不仅是上海更新发展的重要文化资源，也对保护规划方法提出了新的挑战。

3.4 更精细的保护规划方法创新

为了更好地落实保护理念，结合新增保护对象，上海强调从构建更注重传导和实施的保护规划体系，以及更具有针对性的保护规划措施两个方面，创新与上海建设国际文化大都市目标相匹配的保护规划方法。

3.4.1 基于实施传导的保护规划体系构建

在纵向上，“上海2035”规划建立了“总体规划—单元规划—详细规划”的层级体系。保护规划首先应通过专项规划或章节的形式纳入每一个层级，实现保护框架、要素的整体协同传导，从单一的保护规划走向“风貌+”规划的形式。针对现在历史风貌地区成片保护要求和地区发展、民生改善之间的冲突，需要发挥单元规划的作用，在有新增保护街坊的范围内、周边或全区范围乃至跨区范畴，统筹协调历史风貌保护却无法落实且必须进行调整的各类公益性设施、开放空间和部分建设容量，实现保护与发展的协同。

应对风貌保护更新项目实施性弱的问题，研究提出，要在已有的保护规划体系中新增“实施方案”这一层级，以便开展功能定位、业态构成、肌理格局保护传承、“留改拆”的要求、肌理格局保护、地下空间、成本测算和项目实践进度计划等内容研究，并对保护规划指标和要素进行细化落实和适当的优化调整。

在横向上，从单一的刚性保护规划嵌入，变为刚性保护规划与弹性导则协同融合的管理形式，形成可以统筹好保护和发展的更新合力。在保护规划的基础上，针对不同历史风貌区的特色，开展实施评估，针对核心问题进行活力复兴、品质提升，开展包括功能业态、慢行系统、公共活动策划、社区服务设施提升等在内的专项研究。研究成果可以通过创新的导则或政策形式，实现与保护规划同步管理。

3.4.2 分级分类、聚焦格局的精细化保护措施

国土空间规划强调底线控制，在底线控制的基础上进行积极的发展。上海针对成片保护和积极保护的要求，对历史城区中的历史风貌资源进行分类分级管理，加强对空间格局的整体保护，优化分级分类保护规划策略（图5）。

图5 上海市历史城区分级控制引导图

积极探索“大格局”保护，重点聚焦历史城区。通过总体城市设计，明确历史城区内需要重点保护的特色区域、廊道、视点、界面和空间肌理，保护历史城区的整体格局。

对历史城区采取“风貌区核心保护范围—风貌区建设控制范围、风貌保护街坊—环境协调区域”的分级管控措施；对各类建设活动提出整体性的控制要求；对环境协调区域的建设活动，必须开展重点视点、廊道、界面的视线模拟分析。对新增的风貌保护街坊提出“成片保护”和“局部保护”的分级管控策略。

探索对街坊、地块内肌理的“小格局”保护，通过对各类特征要素的提取，探索手法创新，加强肌理传承演绎，促进新旧风貌的协调。重点对历史建筑提出分类管理要求，针对普查中发现的、需要保护且“量大面广”、对城市肌理有突出作用，但其单体价值比较一般的里弄石库门等类型的建筑群体，创新地提出“需要保留的历史建筑”的概念，即明确尚未公布为优秀历史建筑但具有一定的建成历史，且能够反映历史风貌和地方特色，对整体历史风貌特征形成具有价值和意义的建筑，可以通过规划将其确定为需要保留的历史建筑。

在满足保护要求的基础上，可以依据保护实施方案，结合地区功能复兴、民生改善等需求，对该类型建筑采用更为灵活多样的“留、改、拆”措施，促进肌理保护和活化利用（图6）。

图6 上海市历史城区的整体管控引导图

3.5 更积极的配套政策供给

在保护规划体系、方法创新的同时，应基于实施方案的新增层级，完善保护规划的配套政策体系，强调“自上而下与自下而上相结合”，形成激励机制，发挥多元主体的能动性。

自上而下，依托多元参与的顶层平台，加强沟通协作，创新政策供给。风貌保护更新牵涉管理部门众多，不仅包括文物、房屋、规划各部门，落实整体保护和积极保护还需要与财政、发改、绿化、消防、建管、商务等多方面进行沟通与协作。

上海结合《保护条例（修正）》进一步完善了历史风貌区和优秀历史建筑保护委员会以及专家委员会的工作平台，鼓励更多部门共同参与讨论，建立顶层的议事和专业咨询机构。通过加强部门间的合作，自上而下地出台更具有针对性的政策，促进各部门参与更新的积极性。

自下而上，要从传统市、区政府主导的模式，走向“市—区—街镇”各级政府、市民、专家、开发商共同参与的模式，积极发挥各方的主观能动性。结合实施方案层级的增加，上海也创新地建立了“年度风貌保护实施计划”制度，通过各方协商共同形成计划清单，对清单内的项目，一方面予以更新政策的优先支持；另一方面也要加强全生命周期的综合管理。

在项目选择上，重点考虑“以用促保”，对于具有带动作用的“触媒”项目，鼓励基于其历史建筑空间适用性和风貌延续性，参照原使用情况用途，创新地引入多样的特色功能，优先引入可以提升地区竞争力和文化软实力的创意、文化、商业、金融、商务等核心功能。

04

结语

上海历史风貌保护规划体系的优化、提升，充分聚焦了上海国际文化大都市、“人文之城”的建设目标，结合市委、市政府从“拆、改、留”到“留、改、拆”的思路转变，以留住上海城市文脉和“乡愁”为发展导向，开展了全面普查、对象拓展、规划提升、立法修正等一系列活动，是一项系统性的创新研究和实践。

基于研究成果，上海市人民政府分别于2016 年1 月和2017 年9 月公布了两批共250 处风貌保护街坊，并将风貌保护街坊和需要保留的历史建筑等概念，纳入于2020 年1 月正式实施的《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》。

整体保护创新实践的经验告诉我们，要更全面地保护。从精英价值到普适价值，从建筑单体到历史环境，我们需要将更多体现城市底色、与市民生活息息相关的城市遗产纳入保护对象体系，保护城市各个时期的发展脉络，保护城市的记忆和乡愁。

整体保护创新实践的经验告诉我们，要更有效地保护。保护规划体系和方法创新的目的是更有效地保护，实现“保护也是发展”的目标。光看不用、消极的保护不是保护，保护也不是简单的旅游开发、展览宣讲，需要将历史文化资源真正地融入地区发展中，使之成为城市功能、公共活动的一部分，只有这样，才可以发挥城市遗产的价值，实现其“延年益寿”的目标。

整体保护创新实践的经验告诉我们，要更延续地保护。保护体系的优化提升是从理念创新到拓展外延，从顶层设计到体系建构，从规划优化到推进实施，是对上海历史文化名城保护体系和规划管控的整体创新和探索，为整体保护和传承、彰显历史风貌奠定了牢固的基础，更是为指导全市“十四五”规划乃至更长远的上海历史风貌保护行动形成导向和指南。

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