新时代城市治理前瞻：探索可持续的城镇化之路

2021

NO.5

新

刊

本文为《城乡规划》2021年

期刊以飨读者的第 51 篇论文

摘要

我国的人口城镇化率已超过 60%, 人口城镇化和经济发展从数量型增长为主转向质量型提升为主，城市治理所面对的城镇化问题将更为复杂，也更为困难。特别是在快速城镇化阶段的后期，发展速度的下降将大幅提升城市问题的解决难度，城镇化进程中产生的“内卷效应”不断增强。

为应对挑战，亟须探索出一套具有中国特色的城市治理体系，推进治理创新。本文认为，新时期的城市治理体系建设应以保障我国城镇化的可持续性为目标，稳固城镇化根基，提高城镇化的稳定性。未来，城市治理体系的抓手应从自上而下和自下而上两个方面发力。

一方面，自上而下的国土空间规划编制及实施为更加健康的城镇化提供了有力保障。为适应新时代的发展要求，国土空间规划应更加注重对社会问题和社会风险的预判与应对，进一步强化治理效能。

另一方面，从自下而上的角度看，区域、城市特别是超大城市以及社区三个空间尺度，均面临治理创新的迫切要求。我国正处于大变革、大转型的关键时期，层出不穷的新问题和不断创新的规划实践也为学界提供了大量素材，基于中国经验的城市治理实践和理论总结将是我国对全球城镇化知识的重要贡献。

作者

李志刚  武汉大学城市设计学院院长、教授，中国城市规划学会理事，中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会副秘书长，湖北省人居环境工程技术研究中心主任

陈宏胜  深圳大学建筑与城市规划学院助理教授，中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会青年委员（通讯作者）

肖扬  同济大学建筑与城市规划学院副教授

刘慧有  广东省自然资源厅主任科员

01

前言

人类已经进入“星球城市化”时代，城市系统深度植入自然生态和社会结构之中，几乎没有一寸土地不受城市影响。然而，地区的城镇化程度越高，对外部资源环境的依赖程度就越高，作为资源的汇聚中心和处理中心，高密度、高强度、高流动性的城市系统是非常脆弱的。

在全球一体化的城市系统中，城市经受着跨大洲、跨国家和跨区域的更大尺度的风险传递，从金融危机到生态危机乃至疫情，城市无时无刻不经历着各种冲击和调适。保持城市的可持续发展关乎全人类的未来，也是近半个世纪以来全球城市发展中不变的核心议题。城市仍然是人类发展的希望所在，在每一次危机之后，人们都能找到新的城市发展理念和技术。

正如《世界城市报告 2020：可持续的城镇化的价值》（World Cities Report 2020: The Value of Sustainable Urbanization ）所指出的，虽然病毒全球大流行对全球城市系统造成了巨大的影响，但城镇化进程仍然是全球主要的增长动力，疫情并不意味着城市的停滞不前，城市仍然可以实现持续的经济增长和更高的生产率水平。

人类仍然会遭遇各种各样的危机，但城市依然是希望之所在。

联合国发布的《世界城镇化展望（2018 修订版）》（2018 Revision of World Urbanization Prospects ）显示，2018 年，全球城镇化率达到 55.3%，并预测 2018—2050 年，世界发达地区的城镇化率将从 78.7% 缓慢上升至 86.6%，而欠发达地区的城镇化率将从 50.6% 上升至 65.6%，发展中国家是未来 30 年全球城镇化进程的主要发生地，并主要集中在亚洲和非洲国家。其中，作为发展中国家的重要代表，我国的城镇化进程略高于全球发展中国家城镇化率的平均水平。

2019 年末，我国常住人口城镇化率就达 60.6%，逐步进入人口城镇化发展的中后期阶段。我国的城镇化进程在人口规模、发展效益及对全球经济的驱动上都是无可比拟的，为保障城镇化进程的稳定性和持续性，逐渐形成了具有中国特色的城市治理模式。实践是知识创新的源泉，中西方学界均试图在发展中国家的城镇化实践中寻求超越西方知识框架的可能。

我国的城镇化进程充分体现了全球化与地方化的交融，形成了不同于欧美发达国家的发展模式。我国可持续的城镇化进程（以及与之相匹配的城市治理体系）对世界后发地区的发展具有重要的参照价值。

当前，我国现代城市治理体系建设已全面开启，“十四五”规划纲要将“推进国家治理体系和治理能力现代化”，作为 2035 年基本实现社会主义现代化远景目标之一，并视之为其中的核心组成和具体实践。新时代中国特色城市治理理论及其规划探索将越发重要，保障我国城镇化进程及新时代城市文明发展行稳致远。

02

城镇化的阶段性转变与

中国特色城市治理的探索

2.1  迈向快速城镇化的中后期

经历数十年的快速城镇化进程，我国城镇化逐渐从数量增长进入质量提升阶段，从强调人口城乡空间转移到注重城乡治理体系建设，结构性、制度性、体系性等方面的城镇化问题成为新时期治理的重点。对城镇化质量的评价也越发关注人的主观体验和感知。城镇化进程的顶层设计与经济社会活动同时发生了变化，这种系统性的转变表明，我国已进入城镇化中后期的“后快速城镇化”阶段。

进入城镇化进程的下半场，我国城镇化增量将主要汇聚于区域性中心城市及核心都市圈，但日益严峻的“大城市病”也制约着城镇化质量的进一步提升。在 21 世纪初，深圳等城市最先遭遇“四个难以为继”（即土地与空间难以为继、能源和水资源难以为继、社会供给难以为继、环境承载难以为继）。

时至今日，我国超大城市、特大城市数量已达 16 个，且城市规模仍呈持续增长态势，城镇体系的“上端集聚”仍在继续。可预见，“大城市病”将从“少数现象”转变为“普遍现象”，如何破解“四个难以为继” 将不仅是北京、上海、广州、深圳等最先发展起来的城市持续面临的问题，而且将成为全国大城市普遍面临的共同难题。

党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。“不平衡、不充分”不仅是我国当下所面临的问题，也是全球性问题，全球化和知识经济的发展加剧了极化效应和区域发展的失衡，特别是发展中国家在全球化秩序重塑过程中，其经济、社会矛盾将变得更为严重。

面对“高质量发展”的国家战略需求，我国亟须重构城市治理体系。当前治理体系所面临的核心挑战是：在城市发展速度整体下降（局部地区速度下降可能更为严重）的背景下，如何持续高质量地推进城镇化进程、有效消解和防范社会发展风险并稳步提升居民的总体福祉（“人民性” 的重要体现）。

从全球城镇化的地方发展经验来看，特别是在欧美发达国家的发展经验中，“后快速城镇化”（以高城镇化率为表征）阶段的经济社会发展容易陷入结构性问题的泥淖中，出现发展速度滞缓和特定的政府市场角色难以解决持续发展的问题。政治、经济、社会三大问题相互交织，加剧社会撕裂和阶层对立。

以美国为例，在经历第二次世界大战以及 20 世纪 70 年代的黄金繁荣期后，美国逐步进入结构性矛盾陷阱，面临周期性经济危机、持续扩大的贫富分化和族群矛盾，其城镇化进程也发生阶段性的转变，被认为从“分配性城镇化”转向了 “寄生性城镇化”（Distributive Urbanization to Parasitic Urbanization），城市衰退与郊区兴起同时发生，衰退地区被锁定在低水平状态，地区贫富差距不断扩大，这种城镇化模式带来了诸多负面影响。

以人为镜，面对可能的“寄生性城镇化”问题，保护城镇化的发展动力、持续提升总体发展效益、在发展过程中解决发展带来的问题，始终是要坚守的方向。面对 5.5 亿乡村常住人口和 2.4 亿流动人口（数据截至 2019 年），我国的城镇化应是积极进取的经济社会进程，积极效应始终大于衍生的负面影响，城镇化治理体系的建立应始终保证城镇化的开放性和普惠意义。进入城镇化的“深水区”，应始终以改革开放所实现的“帕累托改进”为参照，最大限度地提升每个阶层的获得感，尽可能地降低城镇化的“内卷效应”。

2.2  作为中国模式重要构成的城市治理

基于以上分析，面向“生态文明建设”“高质量发展” 两个国家重大战略目标，新时代的城镇化建设须实现两个维度的可持续性：一是物理空间的可持续性，解决生态环境问题，探索人与自然和谐共荣的城镇化道路，这也是生态文明的具体要求；二是社会的可持续性，高质量满足人民的外在与内在需求，保持持续的增长，不断提升社会的发展活力和创造力。要实现两个维度的可持续性，就需要建立与之相匹配的城市治理体系。

治理的核心是协调“政府—市场—社会”之间的关系，不同的国家及不同的历史、制度背景产生不同的治理模式。我国的治理模式最显著的特点是“有为政府”，这不仅是与“有效市场”相匹配的制度选择，也是以儒家文化为核心的历史经验的再现，政府在经济社会发展中始终发挥着积极的作用。

将政府的治理角色和作用置于较长远的历史视野中来审视，不论是处于哪个发展阶段，政府角色的设置始终是关系我国经济社会发展成效的关键，我国的治理体系建立在特殊的历史制度情景之下，既是历史文化基因的延承，也是面向新问题、新环境和新要求的再创造。

值得一提的是，在历史文化维度上，我国当前的治理模式受到社会主义国家发展模式和以儒家文化为核心的传统文化的共同影响；在文明再创造的维度上，我国的治理体系建立在改革开放的历史性决策之上，受以全球化为引擎的“城镇化—工业化”进程的地方演化的影响，“前现代”、现代、“后现代”在大流动时代交错、融合，也由此形成了多种多样的地方治理结构和治理状态。因此，在理解中国城市治理模式的形成和发展时，要始终以本土与全球两个尺度去动态地理解和建构。

历史学家黄仁宇指出，中国传统治理始终存在缺少“数目字管理”的制度缺陷，无法实现更为精确的经济社会管理，也将其视为导致传统中国治乱循环的原因之一。

随着智慧技术的发展，当下的城市治理不断向现代化和精细化方向发展，特别是人工智能的持续开发和应用，以及城市数据挖掘和管理、大数据协同和共享、城市大脑工程等的深度探索，这些智能化手段不断加快城市治理的精细化。

然而，在治理技术不断进步的同时，新的结构性制约要素也在不断形成，不同层级、不同部门、不同群体之间存在不同的张力，治理权力集中和下放到不同地方、不同场景，并始终处于不断调适的过程中，导致治理文化的发展与治理技术的提升形成反差。就城乡规划的视角来看，我国大城市治理面临的主要挑战是“规划的有限性”与“现实的复杂性”之间的矛盾，面对当下现实的情境，城市治理就是要探索出一条能够有力保障均衡发展和充分发展的“第三条道路”。

具体而言，走出一条具有中国特色的城市治理道路，需要从“自上而下”和“自下而上”两个方面共同发力。前者以“有为政府”为依托，从国家顶层设计到基层的行政响应，优化行政效能，释放制度红利。

在城乡规划领域，国土空间规划体系的建立和运行为“自上而下” 的城市治理提供了最有力的抓手；后者以“有效市场”为依据，尊重经济社会微观单元的能动性和市场规律。“上下结合”，共同解决经济社会活动所遭遇的“外部问题” 和“潜在危机”。

03

自上而下：

国土空间规划是新时代空间治理的主要抓手

3.1  保障高质量发展

“治理”是一个多学科共同使用的、具有现实意义的词汇。城乡规划的“治理”依托成熟的、面向经济社会发展需要的规划体系，因而具有较强的实践应用的特征，与规划体系的有机融合也使得规划“治理”呈现出沿着自上而下、基于集体主义思想解决具体经济社会空间问题的实施脉络。

可以看出，规划“治理”已经极具中国特色的内涵。在经历 2018 年以来的规划部门、制度、体系等方面的融合与调整后，城市规划被逐步吸收和融入国土空间规划中，国土空间规划也由此成为规划治理的新抓手。

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指明，国土空间规划的主要工作内容是“整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间……是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求”。

进入新发展阶段，传统规划格局被重塑，中国规划体系终于从“多规合一”转入国土空间规划时代，一方面，以往基于城市规划体系所形成的通用性、共识性的治理问题和治理思路，仍将在国土空间规划体系中延续和深化；另一方面，随着新思想、新理念、新要求和新技术的注入，规划探索不断深化，治理的内涵和核心议题也在不断丰富。

如果将我国的规划体系演进进程划分为前国土空间规划时期和国土空间规划时期，那么，前国土空间规划时期围绕着以土地增量为中心的发展内核进行规划编制和实施，服务增长是最重要的规划治理主题。进入国土空间规划时期，随着发展阶段和发展目标的转变，规划的顶层设计和具体编制方法也随之发生改变，更加注重对品质的把控。

相比于增量规划对“低值”地区转向“高值”地区显见的经济促进作用，存量甚至减量（收缩）规划所能体现的经济效益放大作用相对较小。对于规划而言，保持增长、提升价值、放大效益将变得越发重要，也使规划治理从服务于增长转向服务于“持续增长的发展”。

3.2  直面社会风险

治理（善治）对现代社会的重要意义，不仅在于其能有效地解决现实问题（不管是程序性、合法性问题，还是实际效果），还在于其能化解与防范社会风险。不过，目前对于城市治理可能面临的社会风险的预测、研判和预演能力还相对薄弱。

从国土空间规划所体现的治理意义来看，国土空间规划强调发展的管控，强化“多规合一”，形成 “一张蓝图”和一套系统，直面土地空间利用粗放、自然环境质量下降等生存环境问题，对自然生态本底的重视程度是自现代城市规划编制工作开展以来最高的。

然而，相比于对自然生态的空前重视，国土空间规划对社会发展的重视程度却相对不足。例如对土地财政的依赖，大、中、小城市均表现出强烈的“土地饥渴症”，大城市及其都市圈内土地成本不断增高，不少中、小城市将面临全面衰退（资源衰竭、人口负增长等），从而更依赖于通过增量土地开发来保持增长。国土空间规划推行的重要目标就是彻底解决土地无序扩张和土地资源高效利用问题，融合了空间属性和经济社会属性的“土地账”，也是当前国土空间规划编制过程中遇到的最为棘手的难题。

经过 20 世纪 90年代财税体制改革和住房市场的迅猛发展，土地开发成为城市规划建设的“发动机”，不仅影响了单个城市的发展，还对现代城镇体系和城市网络的形成产生了重要的推动作用。然而，随着全球经济下行，受到新全球化产业转移潮的影响，地方政府对土地财政的依赖程度不断加剧，“城市财政—土地价值—住房价值”越发环环相扣、互为因果。响应“房住不炒”的国家战略并解决住房市场对其他行业的“挤出效应”，将成为新时代亟待解决的治理难题。

除了类似土地财政可持续等制度性发展问题外，还有居住空间分异，日常生活（如生活服务圈、设施配置需要进一步完善，社区服务水平有待提高），空间感知（如满意度、归属感、认同感较低）等更贴近人民直接体验的问题，也需要更多空间规划的介入。

如在居住空间分异问题上（贫富社区、学区房等），差异化的公共服务质量与居住空间的“捆绑”、公共服务供给均等化的诉求等，对居民的生活品质、社会地位、社会流动均有着直接而巨大的影响。化解和防范社会风险是现代治理的新要求，国土空间规划需要兼顾物质空间环境和社会空间环境的建设。

而且，受宏观发展环境不稳定的影响，空间规划需要更加注重对社会问题和社会风险的预判及应对，也应更准确、更科学地预判经济产业发展趋势和既定发展路径下衍生的风险或危机。

04

自下而上：治理区域、城市和社区

4.1  迈向跨界一体化的区域治理

我国的治理体系包含区域、城市和社区三个空间层级，不同层级的治理主体、治理对象和治理重点不同。在区域治理层面，治理重点主要集中于经济发达区域，如首都经济圈、上海大都市圈、粤港澳大湾区等已发展成为具有全球影响力的区域。

进入新时代，这些区域的增长带动意义将更为重要，保障其可持续的增长动力将是我国区域治理的重中之重。随着我国区域现代化治理水平的不断提升，资本、信息技术、人口流动模式已从单中心城市汇聚，转变为“中心—外围”的跨界互动，区域内城市间的分工越发精细，现代生产体系的响应时间更具弹性，都市圈、大都市区等新的空间组织模式也不断涌现。

以往在区域治理上，多强调政府层面发展战略和社会政策的协调，对空间要素和空间规划及管理的一体化治理关注不足。当前，已经出现了不少以跨界一体化为主题的区域治理探索，如以区域生态治理为重点的长三角生态绿色一体化发展示范区的规划建设，也出现了以“飞地模式”疏解中心城市空间瓶颈为重点的区域治理探索，如深汕特别合作区的规划建设等。

在生态文明、高质量发展等的要求下，通过不同形式的跨界合作，通过借助中心城市的发展外力，打破边缘地区发展路径限定的困境，同时借助一体化空间疏解中心城市内部的压力，实现区域效益的最大化。随着增长边界的划定和增量用地指标的进一步缩减，空间要素对区域一体化发展的影响将更为突出，区域治理也将更加关注对区域整体空间一体化的综合开发、利用和管理，特别是对环中心城市的临界片区等跨界区域治理的探索，将成为新的重点和难点。

4.2  积极应对风险的超大型城市治理

当前，我国大城市的发展规模仍在持续扩大，超大型城市经济社会结构的复杂性将成为城市治理的新热点。

习近平总书记在深圳经济特区建立 40 周年庆祝大会上的讲话指出，“加快推动城市治理体系和治理能力现代化，努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子”。

我国的城市规模是世所罕见的，超大型城市的治理经验也很难从欧美发达国家直接获得，亟须探索符合我国国情的特色治理理论和实践。我国的大城市正在进入高度专业化、高端化的发展阶段，特别是超大型城市，由于受空间成本的限制，往往集中发展单一的优势功能（如金融业、贸易产业、高科技产业等），对区域腹地的依赖程度非常高，城市自身的抗风险能力或城市韧性并不强。

超大型城市发展具有高风险性、高流动性、快速传导等特点，而且超大型城市牵引着全国经济社会网络的运转，对区域甚至是全国的稳定具有非常重大的影响。超大型城市内部结构复杂，各个环节高度关联，不论是在物理实体空间，还是在网络流动空间，均处于高速运作状态，只要其中任何一个环节脱轨，就可能对城市全系统造成全方位的影响。

另外，超大型城市是我国人口流动的主要汇聚地，在人口密度高、开发强度大、市场化竞争激烈等城市特点的约束下，其内部社会结构更为复杂，局部社会冲突更容易被激化和在网络上传播。

因此，在城市治理上，一方面要求超大型城市的城市治理必须是全系统的治理，要求建立全系统的风险评估与防控应对体系，将城市的所有薄弱环节、风险环节、关键环节进行统一的管控；另一方面，要求超大型城市的城市治理要坚持以人为本，将城市治理的工作做在城市问题发生的前端，直面社会发展问题，关注弱势群体及其空间需求，解决过度市场化造成的底层阶层生存环境紧张的问题。

4.3  面向家庭日常生活的社区治理

社区是治理体系中的基础单元，也是人们日常生活的核心单元。社区治理的优劣不仅直接影响着人们日常生活的品质，而且良好的社区治理体系还能够直接防范和化解各种潜在的社会风险。

从以往应对突发公共卫生事件的经验来看，社区在应对突发灾害、保障人们日常生活需要上能够发挥非常重要的作用，社区共同体意识也逐渐自下而上产生。

一方面，在社区规划中，社区生活圈要与家庭生活圈相互匹配，设施布局与环境营造要适应不同家庭成员的身心特点，补足公共服务设施缺项，提升公共服务品质，营造宜居的生活空间；另一方面，社区是人情社会的物质空间体现，社区治理要关注人们的切身体验和具体生活问题，要重视人与人、人与空间的关系，关注空间对人们集体意识的影响，也要削弱由于生活空间品质差异而导致的群体身份差别，促进不同群体的社会交流和互动。在社区治理实践上，城乡不同类型的社区均有许多创新性的探索。

如 2019 年 3月发布的《浙江省未来社区建设试点工作方案》，对未来社区模式提出了社会、社区和居民三位一体的“生活共同体”概念，强调居民的社区贡献、社区参与和社区认同，提倡社区共享、共治、共赢，对社区治理具有重要的参照价值。

此外，随着城市更新热潮的不断升温，老旧小区也是当下社区治理的热点。目前，在多数城市更新或老旧小区改造中，对传统社会关系的重视程度，明显低于对土地空间经济价值的关注，多数项目仍然将老旧小区改造作为以经济利益为导向的商业工程，经济价值主导下的老旧小区改造仍是传统城市开发模式的一种延续。与新房建设、棚户区改造不同，老旧小区改造立足于“微改造”，要找准政府、市场、社会三方共同的利益点，实现共建、共享、共管，通过外部功能和风貌的改善（如立面出新、加装电梯、雨污分流等）带动内部居住空间质量的提升，使老旧小区重新焕发活力。

05

总结与展望

我国经历了数十年的快速城镇化进程，这段伟大历程既有面向全球化的经验创造，也有本土文明的精华再现，为许多关乎社会发展的宏大问题提供了实践性答案，也留下了许多仍需探索的发展议题。

当前，我国已进入快速城镇化发展的下半场，发展速度下降将提升城市问题的解决难度，城镇化进程所产生的“内卷效应”将不断增强，应对新的发展挑战，亟须探索出一套具有中国特色的城市治理体系。

本文认为，新时期的城市治理体系建设应以保障我国城镇化的可持续性为目标，稳固城镇化的根基，增强城镇化进程的稳定性。对于城乡规划领域，国土空间规划为城市治理提供了强有力的抓手，为适应新的社会发展条件和发展要求，国土空间规划应更加注重对社会问题和社会风险的预判及应对，以进一步强化规划的治理效能。

本文分别从区域层面的迈向跨界一体化治理、城市层面的超大型城市的风险防控和化解、社区层面的对家庭日常生活的直接关怀三个方面，对当前城市治理的热点进行了展望。当前，我国正处于大变革、大转型时代，层出不穷的新问题和不断创新的规划实践为学界提供了大量素材，我们已经迎来基于中国经验的城市治理理论创新发展的最佳时期！

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