最高院：政府作出的有关收回土地的批复，不具有直接变动物权的效力

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来源 | 民事审判

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裁判要旨：人民政府作出的涉案《同意国有建设用地使用权有偿收回的批复》系针对国土资源局的请示作出，也系与他方协商一致的结果，而非政府机关单方实施的行政行为，且即使收回案涉土地使用权，仍需由人民政府的下属机关办理相应的手续引起物权变动，故该批复本身不直接产生物权变动的效力。政府机关以该批复主张案涉土地使用权已产生物权变动效力的理由不成立。

中华人民共和国最高人民法院

民 事 判 决 书

（2019）最高法民终51号

上诉人（一审被告）：仙游县人民政府，住所地：福建省莆田市仙游县鲤城街道八二五大街919号。

法定代表人：吴国顺，该县人民政府县长。

委托诉讼代理人：陈高峰，仙游县自然资源局（原仙游县国土资源局）工作人员。

委托诉讼代理人：李金兴，福建融成律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）：余清华，男，1970年4月18日出生，汉族，住青海省西宁市城西区。

委托诉讼代理人：程东民，青海竞帆律师事务所律师。

一审被告：连天红（福建）家具有限公司。住所地：福建省仙游县盖尾镇石马村五组。

法定代表人：林飞祥，该公司副总经理。

上诉人仙游县人民政府（以下简称仙游县政府）因与被上诉人余清华、一审被告连天红（福建）家具有限公司（以下简称连天红公司）申请人执行异议之诉一案，不服青海省高级人民法院（以下简称一审法院）于2018年10月30日作出的(2018)青民初133号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2019年3月29日公开开庭审理了本案。仙游县政府的委托诉讼代理人陈高峰、李金兴，余清华及其委托诉讼代理人程东民到庭参加诉讼，连天红公司经本院送达开庭传票，无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。

仙游县政府上诉请求：1.请求撤销一审法院（2018）青民初133号民事判决，改判驳回余清华的诉讼请求；2.一、二审案件诉讼费用由余清华负担。事实与理由：（一）基于案涉土地已经由县政府提前收回的法律事实，第三人连天红公司早已丧失案涉土地使用权，一审法院判决准予执行已不存在的标的物缺乏事实和法律依据。基于公权力的行使而使物权发生变动，不经登记或交付，可以直接生效，即物权变动在前，注销登记在后，注销仅是对实体权利丧失的确认，不影响在先的物权变动，案涉土地已归属县政府所有。（二）一审法院混淆了导入电子表格的权属查询系统与电子介质登记薄档案系统的区别。仙游县不动产登记系统中涉及到2016年8月15日之前已登记的土地使用权登记信息，系外包方式导入的电子表格数据，仅可用于查询，但并不是电子介质不动产登记簿的档案系统。（三）根据法律法规和司法解释规定，不动产权属证明与权属登记不一致的，应以权属登记为准。案涉土地的权属应以《土地登记卡》备注栏中”于2016年3月31日已办理土地使用权证注销登记手续”的记载事实为准。本案注销登记属于行政确认具体行政行为，其一经作出即依法具有法律效力。仙游县国土资源局系不动产登记机构，而仙游县不动产登记中心仅是经授权办理具体不动产登记事务的事业单位，不能作为不动产登记机构对外行使土地登记行政职能，其以自己名义加盖印章出具的《不动产登记信息证明》不符合规定，而且也不具有公示不动产的行政职能。因不动产整合期间电脑系统的问题致使案涉土地被错误查封的宗地共发现四宗，除案涉土地外，其余的误封各法院均已纠正到位。

余清华答辩称：（一）仙游县政府未依法办理案涉土地使用权的注销登记，一审判决仙游县政府对案涉土地并不享有物权的认定事实清楚，适用法律正确。仙游县政府以案涉土地使用权政府收回批复生效而发生物权消灭的主张没有法律依据。（二）仙游县政府的证据不足以证实其采用的是纸质介质的不动产登记簿。本案一审法院查询时，直接在接待法院查询窗口办理查询、查封事宜及向法院出具不动产登记信息证明的事实说明仙游县不动产登记中心采用的登记方式就是电子介质，因此该《不动产登记信息证明》反映的信息，就是电子介质的不动产登记簿登记的不动产信息。（三）仙游县政府提供的土地登记卡为虚假证据，无法证实已经办理案涉土地注销登记的事实，不能作为有效证据使用。仙游县政府向法庭提交的土地登记卡与全国统一版本不符。在统一版本中没有备注栏，而其提交的土地登记卡却出现了备注栏。在统一版本中有土地登记卡续表，仙游县政府将本应在续表上填写的内容手写在土地登记卡上，没有续表，与填写要求严重不符。（四）一审法院对于案涉土地使用权的查封符合法律规定，向仙游县不动产登记中心下达的（2017）青执保27号《协助执行通知书》合法有效，一审判决认定案涉土地使用权已被查封的事实正确。（五）仙游县政府诉称因不动产整合期间电脑系统问题导致土地错误查封的四宗案件与本案无关，该四宗案件是否纠正不能证实本案案涉土地使用权已办理注销登记的事实。

连天红公司未提交意见。

余清华向一审法院起诉请求：1.判令准许对连天红公司的仙国用(2012)第QY945号、（2012）第QY946号国有土地使用权的执行。2.本案诉讼费由仙游县政府承担。

一审法院经审理查明：2017年4月17日，一审法院立案审理余清华诉李机能、莆田市力天红木艺雕有限公司、连天红公司、连碧霞借款合同纠纷一案。

2017年5月16日，一审法院通过厦门市国土资源与房产管理局查封了连碧霞名下位于厦门市开元区同安区祥平街道大唐世家二期7号楼12号店的房屋所有权。

2017年5月18日，一审法院根据仙游县不动产登记中心提供的《不动产信息证明》内容，查封了连天红公司名下位于仙游县的仙国用（2015）第QY2156号、(2012)第QY945号、（2012）第QY946号三块土地的国有土地使用权。

2017年5月31日，一审法院对余清华诉被告李机能、莆田市力天红木艺雕有限公司、连天红公司、连碧霞借款合同纠纷一案，作出(2017)青民初29号民事调解书。

2017年5月31日，一审法院作出(2017)青民初29号之三民事裁定，解除了对连碧霞名下位于厦门市开元区同安区祥平街道大唐世家二期7号楼12号店的三套房屋所有权查封。

2017年9月20日，一审法院作出(2017)青民初29号之六民事裁定，解除对连天红公司名下位于仙游县的仙国用（2015）第QY2156号土地国有土地使用权的查封。

2018年6月4日，仙游县不动产登记中心向一审法院递交《关于错误查封连天红公司土地的函》，主要内容为：因不动产整合期间电脑系统的问题，导致（2017）青执保27号协助执行查封的仙国用(2012)第QY945号、（2012）第QY946号土地已注销却被错误查封，并商请法院更正解除查封。

2018年7月6日，仙游县政府作为案外人，对仙国用（2012）第QY945号、（2012）第QY946号国有土地使用权的查封向一审法院提出书面异议，要求解除查封。

2018年7月30日，一审法院作出（2018)青执异36号执行裁定：中止对仙国用(2012)第QY945号、（2012）第QY946号国有土地使用权的执行。

另查明，2011年11月18日，仙游县国土资源局与连天红公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将仙游县、东井宫村，宗地编号为XG挂-2011-31号，宗地面积77218平方米的地块，以912.5097万元的价格出让给连天红公司；约定连天红公司应在2012年5月31日前开工，在2014年4月30日前竣工。

2012年1月6日，连天红公司依据《国有建设用地使用权出让合同》，办理了国有土地使用权证，即案涉的仙国用(2012)第QY945号、（2012）第QY946号土地。

2014年3月27日，仙游县国土资源局与连天红公司签订《国有建设用地使用权出让补充合同》，约定：连天红公司于2015年3月15日前开工，竣工时间相应顺延。

2015年11月26日，仙游县国土资源局向仙游县政府报送《关于盖尾镇工业项目XG挂-2011-31号地块国有建设用地使用权协议有偿收回的请示》，主要内容为：2014年3月经有关部门调查核实，因被征地群众返回地问题没有解决的政府性原因，连天红公司施工一直被征地群众阻扰，未能依约开工建设，造成该宗土地闲置，因此，该公司请求仙游县国土资源局有偿收回该地块国有建设用地使用权。

同日，仙游县政府作出《关于同意盖尾镇工业项目XG挂-2011-31号地块国有建设用地使用权协议有偿收回的批复》，同意仙游县国土资源局有偿收回该宗土地的国有土地使用权。

同日，仙游县国土资源局与连天红公司签订《协议书》，主要内容为：仙游县国土资源局以1941.5332万元的价格，有偿收回连天红公司的仙国用(2012)第QY945号、（2012）第QY946号国有土地使用权。

2015年11月30日、12月16日、2016年4月8日，仙游县国土资源局通过银行转账，三次向连天红公司转款总计1941.5332万元。

2016年4月12日，仙游县国土资源局与仙游县土地储备中心办理了国有土地交接手续，将仙国用(2012)第QY945号、（2012）第QY946号土地纳入储备管理。

仙游县政府提交的仙国用(2012)第QY945号、（2012）第QY946号地块的纸质土地登记卡的备注栏里，手写备注了”该宗地根据仙政土（2015）182号文件及《协议书》于2016年3月31日已经办理土地使用权注销登记。仙游县政府提交的连天红公司的仙国用(2012)第QY945号、（2012）第QY946号土地使用权证上，加盖了”注销”章，没有注销日期。

一审法院认为：根据当事人的诉辩主张及已查明的事实，本案争议焦点为：仙游县政府关于案涉土地已经有偿回收的事实，能否排除人民法院的强制执行。仙游县政府对案涉土地不享有排除强制执行的民事权益，不能排除人民法院的强制执行。具体理由如下：

第一，法律、法规以及部门规章对于不动产权属的认定和登记均有明确规定和要求，仙游县政府未依法履行登记义务，其对案涉争议土地不享有物权。

一审法院认为，不动产登记是财产权利的证明，是不动产权利人的权利依据，是行政执法和法院司法的依据。《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十八条：”金钱债权执行中，买受人对登记在被执行人名下的不动产提出异议，符合下列情形且其权利能够排除执行的，人民法院应予支持：（一）在人民法院查封之前已签订合法有效的书面买卖合同；（二）在人民法院查封之前已合法占有该不动产；（三）已支付全部价款，或者已按照合同约定支付部分价款且将剩余价款按照人民法院的要求交付执行；（四）非因买受人自身原因未办理过户登记。”根据上述规定，通常一般不动产买受人，由于自身原因未办理过户登记的，买受人不能够排除执行。本案中，仙游县政府作为国家行政机关和土地管理登记的权利机关，应当依法行政，依法从事民事活动。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条规定：”依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。”《土地登记规则》第五十四条规定：”县级以上人民政府依法收回国有土地使用权的同时，办理国有土地使用权注销登记，注销土地证书。”《闲置土地处置办法》第二十条规定:”闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依据实地现状在当年土地变更调查中进行变更，并依照有关规定办理土地变更登记。”仙游县政府在有偿回收土地过程中，无论是按照法律规定，还是部门规章，均应当办理注销或者变更登记。其在法院查封之前的近18个月时间内未办理变更和注销登记，可以认定是其自身原因所致，应当承担未依法依规办理登记的不利后果。根据《物权法》”不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力，未经登记，不发生效力”的规定，仙游县政府对案涉土地并不享有物权。

关于仙游县政府已经在纸质介质上对涉案土地使用权予以注销，只是因不动产整合期间电脑系统的问题致使案涉土地被错误查封的辩解理由，一审法院认为，根据《物权法》第十六条”不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”《不动产登记暂行条例》第八条第二款”不动产登记机构应当按照国务院国土资源主管部门的规定设立统一的不动产登记簿。”第九条：”不动产登记簿应当采用电子介质，暂不具备条件的，可以采用纸质介质。不动产登记机构应当明确不动产登记簿唯一、合法的介质形式。”第十条：”不动产登记机构应当依法将各类登记事项准确、完整、清晰地记载于不动产登记簿。任何人不得损毁不动产登记簿，除依法予以更正外不得修改登记事项”等相关规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。法律明确要求不动产登记簿应当采用电子介质的前提下，即便仍然保留纸质介质，纸质介质登记内容亦应当与电子介质完全一致，以体现登记的法律权威性。对暂不具备采用电子介质条件的，可以采用纸质介质，但是应当明确不动产登记簿唯一、合法的介质形式。就是说，无论不动产登记机关采用纸质介质还是电子介质，对外都应明确不动产登记簿唯一、合法的介质形式。即使同时保留两种介质形式，其登记的内容也应该是完全一致的，由此才能产生社会公信力。本案中，2017年5月18日，一审法院向仙游县不动产登记中心查询连天红公司名下公示的不动产信息，当日仙游县不动产登记中心查询后，提供的《不动产信息证明》明确记载，案涉土地使用权登记在连天红公司名下。仙游县不动产登记中心在案涉土地的收回18个月，一审法院查封14个月后，向该院递交《关于错误查封连天红公司土地的函》，称因不动产整合期间电脑系统的问题，案涉土地被错误查封要求更正解封的说法，与事实不符。在如此长的时间段内，若电脑系统出了问题，出于对法院依法履行职责行为的负责，及对自身权利的关注和维护，应当提供纸质登记簿的内容与之核对，或者明确告知法院纸质介质为其唯一、合法的介质形式，或者及时与法院联系，在合理时间内纠正错误。但仙游县政府的行为恰恰与之相反，在此情形下，应认定仙游县不动产登记簿采用电子介质，且电子介质为其唯一、合法的介质形式。故仙游县政府主张在纸质介质记载上已经注销的辩解，一审法院不予采信。

第二，仙游县政府对案涉土地不享有排除强制执行的民事权益，不能排除人民法院的强制执行。根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第十七条：”被执行人将其所有的需要办理过户登记的财产出卖给第三人，第三人已经支付部分或者全部价款并实际占有该财产，但尚未办理产权过户登记手续的，人民法院可以查封、扣押、冻结；第三人已经支付全部价款并实际占有，但未办理过户登记手续的，如果第三人对此没有过错，人民法院不得查封、扣押、冻结”的规定，虽然仙游县政府提交证据证明在查封前已作出收回案涉土地行政决定，并与原受让人连天红公司签订协议、支付对价，但从法院查封的实际情况可以看出，仙游县政府对案涉土地权属并未登记，且系其自身原因造成。

物权登记的重要作用之一在于公示公信，应当依法依规严格执行。仙游县不动产登记中心的土地登记是对连天红公司不动产情况的公示，债权人余清华有权信赖不动产登记中心登记的不动产，社会也有权信赖不动产登记，该信赖利益应当得到法律保护。换言之，经过公示出来的权利外观，导致第三人对该权利外观产生信赖，即使真实状况与第三人的信赖不符，只要第三人的信赖合理，第三人的信赖利益就应当受到法律的优先保护。就本案而言，土地收回方仙游县政府长期怠于办理变更或注销登记，导致其对案涉土地并不享有物权，在同为债权的情形下，余清华信赖利益应当优先保护，其有权依据不动产登记簿电子介质记载的案涉土地使用权的归属，要求法院继续执行。

综上所述，余清华要求对案涉土地继续执行的诉讼请求成立，应予支持。仙游县政府要求不得执行案涉土地的抗辩理由，无事实和法律依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国物权法》第九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百一十三条规定，判决如下：

准许执行被告连天红公司位于仙游县土地使用权证号为仙国用(2012)第QY945号、（2012）第QY946号宗地的国有土地使用权。案件受理费138260元，由仙游县政府、连天红公司负担。青海省高级人民法院（2018）青执异36号执行裁定于一审判决生效时自动失效。

本院二审期间，仙游县政府提交了以下证据：

第一组：仙游县不动产机构整合情况，证据1.《仙游县不动产登记中心人员移交情况汇总表》、证据2.2016年6月28日《接收仙游县林业局、仙游县住房和城乡建设局、仙游县国土资源局移交人员花名册》，证明移交人员到位情况；证据3.2016年3月31日《仙游县人民政府办公室关于启用仙游县不动产登记局等两枚印章的通知》，欲证明不动产登记中心印章启用时间。

第二组：仙游县不动产登记中心的职能范围，证据：2016年8月10日《仙游县国土资源局关于启用不动产登记专用章的通知》，欲证明仙游县国土资源局不动产登记专用章印章启用时间。

第三组：不动产统一登记平台运行系统建设，证据1.《软件服务合同书》及证据2.2018年11月16日《证明》及附件，欲证明仙游县不动产登记系统运行时间，使用外包形式将数据录入并导入电子表格系统，仅供查询；证据3.仙游县不动产登记第一本电子登记簿，欲证明自2016年8月15日起，仙游县不动产登记系统才采用电子介质不动产登记簿。

第四组：其他法院对错误查询结果的更正，证据1.杭州市西湖区人民法院《协助执行通知书》、证据2.《仙游县不动产登记中心关于郑永房产错误查封的函》及附件、证据3.杭州市西湖区人民法院《协助执行通知书》，证明杭州市西湖区法院重新出具了《协助执行通知书》，进行更正，用打印版替代了手写版；证据4.仙游县人民法院《协助执行通知书》、证据5.福建山中古典工艺家具有限公司土地登记卡、证据6.福建山中古典工艺家具有限公司《国有建设用地使用权登记证》、证据7.《莆田市人民政府关于收回福建山中古典工艺家具有限公司梅岭产业园的批复》、证据8.《关于错误查封福建山中古典工艺家具有限公司土地的函》，欲证明土地已经注销后，人民法院接到人民政府的回复后也没有进行查封，均进行了更正和撤销。

第五组：《莆田市自然资源局关于加快推进不动产登记存量数据整合工作的通知》，欲证明不动产统一登记前使用纸质档案，该档案材料至今未转换为电子数据，未转入不动产登记信息系统。

第六组：仙游县自然资源局出具的《情况说明》，欲证明该局未收到一审法院要求查封连天红公司名下不动产权属的《协助执行通知书》。

第七组：《公文送达回证》，欲证明《仙游县人民政府关于同意盖尾镇工业项目XG挂2011-31号地块国有建设用地使用权有偿收回的批复》已于2015年11月26日送达连天红公司。

余清华发表质证意见认为：第一组证据中证据1不属于新证据，不能作为有效证据使用；证据2与本案无关，这是在不动产登记整合之后，公章的使用与本案无关。第二组证据也是在不动产登记整合之后，公章的使用与本案无关。第三组证据中证据1不是新证据，不能够作为证据使用。证据2提交单位与仙游县政府有利害关系，无法达到证明目的。该组证据中软件公司签订的合同与本案没有关系，软件公司无权出具证明应使用哪种介质。证据3与本案没有关系。第四组证据与本案无关，不能证实办理注销登记的事实。对第五组证据的真实性不认可，证明方向也不认可。第六组证据中仙游县自然资源局是仙游县政府的所属部门，这等于自己给自己出具的证据。对第七组证据不予认可，该份送达回证没有连天红公司盖章确认，连天红公司没有到庭，是否是2015年11月26日送达不清楚，不能作为有效证据使用。

对于上述证据是否具有证明力及其证明力大小，能否支持仙游县政府的上诉请求，本院将结合其他证据综合认定。

一审法院查明的事实，有相关证据予以证明，本院予以确认。

本院经审理认为：本案为申请人执行异议之诉案，综合仙游县政府的上诉及余清华的答辩，本案审查的焦点问题是仙游县政府是否对执行标的享有足以排除强制执行的民事权益。

首先，一审法院的查封行为并无错误。一审法院于2017年5月18日查封仙游县的仙国用（2015）第QY2156号、(2012)第QY945号、（2012）第QY946号三块土地的国有土地使用权时，根据仙游县不动产登记中心向一审法院提供的《不动产登记信息证明》显示，该三块土地国有土地使用权的权利人为连天红公司。

其次，本案土地登记卡上手写备注的内容，不能证明案涉土地使用权注销登记行为的具体时间，由此不能证明该行为发生在一审法院查封之前。虽然仙游县政府在一审期间提交了案涉(2012)第QY945号、（2012）第QY946号两块土地的土地登记卡及土地使用权证，且上述两块土地的土地登记卡上手写备注了”该宗地根据仙政土﹝2015﹞182号文件及《协议书》于2016年3月31日已经办理土地使用权注销登记”的内容，土地使用权证上加盖了”注销”章，欲证明案涉(2012)第QY945号、（2012）第QY946号两块土地的土地使用权证已在一审法院查封前办理了土地使用权注销登记，但因该两份土地登记卡备注栏内的其他文字均系打印，该段备注文字系手写，并未注明经办人、签注时间并加盖印鉴，两份土地使用权证上也没有注明注销日期，不能证明案涉两块土地土地使用权注销登记的具体时间，由此不能证明案涉两块土地使用权注销登记的行为发生在一审法院查封案涉土地使用权之前。

再次，仙游县政府作出的批复本身不产生物权变动的效力。虽然仙游县政府在一审期间提交了其于2015年11月26日作出的《关于同意盖尾镇工业项目XG挂-2011-31号地块国有建设用地使用权协议有偿收回的批复》，并在本院二审期间提交了《公文送达回证》，欲证明该批复系履行批准闲置土地处置方案的行政行为，且其已于2015年11月26日送达连天红公司，该行政行为一经作出即具有法律效力，同时产生物权变动的效力。经查，该批复载明，仙游县政府同意有偿收回案涉国有建设用地使用权，收回的具体手续由仙游县国土资源局负责办理，该幅地块收回后，作为县政府储备地。因该批复系针对仙游县国土资源局的请示作出，且收回案涉土地使用权是仙游县政府与连天红公司协商的结果，并非仙游县政府单方实施的行政行为，即使收回案涉土地使用权，仍需由仙游县政府的下属机关办理相应的手续引起物权变动，故该批复本身不直接产生物权变动的效力。

仙游县政府以该批复主张案涉土地使用权已产生物权变动效力的理由不成立。据上，仙游县政府不能证明其对案涉执行标的享有足以排除强制执行的民事权益。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律和判处结果正确。仙游县政府的上诉理由不成立。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费138260元，由上诉人仙游县人民政府负担。

本判决为终审判决。

审  判  长　任雪峰

审  判  员　刘小飞

审  判  员　杨　卓

二〇一九年四月十一日

法官助理　许文博

书  记  员   朱娅楠

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