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村民委员会是根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》设立的村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村委会是否具有行政主体法律资格？这一问题一直都存在争论。本文对该问题从相关法律、案例以及司法观点方面，梳理了相关知识点。
裁判规则
1.村民委员会属于行政法上“法律、法规授权的组织”，村民以村委会不履行法定职责提起诉讼的，可以村民委员会作为行政诉讼的被告——李玉兰诉北京市朝阳区豆各庄乡黄厂村村民委员会要求履行法定职责案
本案要旨：村民委员会不是一级政府机关，但在一定条件下，村民委员会承担部分行政管理职能。村民委员会依法在宅基地用地申请审批程序中具有一定的法定职权，属于行政法上“法律、法规授权的组织”，村民向其提出申请未获受理时，村民委员会可以作为行政诉讼的被告，其行为应当纳入行政诉讼的受案范围。
案号：（2011）二中行终字第59号
审理法院：北京市第二中级人民法院
来源：《中国审判案例要览》（2012年行政审判案例卷）
2.村民委员会在履行宅基地上报审核职责过程中属于法律、法规授权的行政主体，故具有行政主体资格——朱某某诉绍兴县某政府行政复议决定案
本案要旨：村民委员会拒绝将村民的建房申请上报镇政府的行为属于对本村集体所有的财产进行组织和管理的行为。在从事这种行为时，村民委员会属于法律、法规授权的行政主体,即授权性行政主体。村民委员会作为基层群众性自治组织，在履行宅基地上报审核职责过程中作出答复的行为是行政行为。故该村委会具有行政主体资格，能够成为行政复议的被申请人。
案号：（2010）浙绍行初字第3号审理法院：浙江省绍兴市中级人民法院来源：《行政法案例教程》，尚海龙、周觅主编，中国民主法制出版社2015年出版 3.当事人要求村委会协助办理户口登记的行政诉讼，村委会可以作为适格被告——周某诉安丘市某村委会民政行政许可案
本案要旨：准行政行为是指由非行政机关依据法律、法规的授权所实施的具有行政法上效力的行为。对于村委会实施的准行政行为，其应是行政诉讼的适格被告。虽然村委会是基层群众性自治组织，但其在行使法律法规所授权的职能时可以作为行政诉讼的被告。当事人要求村委会履行的职能是村委会协助办理户口登记的职能，因此村委会是适格的被告。
审理法院：山东省安丘市人民法院来源：《人民法院报》2017年06月07日第06版
司法观点
1.村委会可以作为行政诉讼被告
村委会在行政诉讼中作被告的主要困难在于村委会的法律地位以及其行为性质。就法律地位而言，村委会属于行政法上“法律法规授权组织”已经逐渐为人所接受。理由是：
（1）被授权的组织在行使法律法规所授行政职能时，具有与行政机关相同的法律地位。村民委员会与村民之间并不是一种平等的主体关系，而是一种管理和被管理的关系，是一种行政管理关系。村民委员会对集体土地的管理权是依据法律授权进行的，实质上是一种行政管理职能，属于法律授权的行为。
（2）被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任。
（3）被授权组织在非行使行政管理职能的场合，不具有行政法上的行政主体地位。依据《若干解释》第20条的规定，被授权组织必须具有一定的行政管理职能方可成为适格被告。村民委员会的这种管理是基于一定层次的公共利益进行的，这与行政法的基础“一定层次的公共利益与个人利益的关系”是相统一的。这种管理关系体现在全体村民的利益与个体村民之间的一种利益的调整或者说是再分配上面，是一种公共职能。以实现其“公共职能”为直接目的进行的经济管理和社会管理的行为当然是一种行政行为。
对于村委会作为行政诉讼被告，一些法院作了积极的探索。因其案件较为新颖和特别，一般也被媒体关注和报道。但是，案件受理的数量非常少。值得一提的是，山东高院于1997年12月2日曾经就此类案件作出规范，该院的意见是，对于村委会违法收取乡镇统筹、村提留、违法要求承担劳务、摊派、集资等行政管理行为，应当将村委会作为行政诉讼的被告。该院认为，村委会依据法律法规（例如《农民承担费用和劳务管理条例》）向农民作出的行为，“是法律法规授权的组织实施的行政管理行为”。据了解，山东、湖南一些地方的法院已经受理了若干案件，已经形成一些比较成熟的做法，积累了一些有益的经验。
综上，村委会作为行政诉讼的被告在理论上和实践上是可行的。依据《村民委员会组织法》以及相关法律规定，我们认为，公民、法人或者其他组织认为村委会下列行政管理行为侵犯其合法权益的，可以作为行政诉讼的被告：乡统筹、村提留等有关费用的收缴；村集体经济项目的立项、承包、产业结构调整；村公益事业的经费和建设承包；村集体经济收益的管理和使用；征用土地各项补偿费、安置补助费的发放；村民的土地承包经营；宅基地的使用；（以上见《村民委员会组织法》第19条）优抚、救灾救济、扶贫助残等款物的发放；计划生育工作；水电费及其他有偿服务费的收缴；（以上见《村民委员会组织法》第22条）村民户籍关系变更（见湖北《实施意见》）；由村委会作出的侵害村民合法权益的其他行政管理行为。（注：上文中“《若干解释》第20条”已被修改为《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第20条；“《村民委员会组织法》第19条”已被修改为：《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018修正）第24条；“《村民委员会组织法》第22条”已被修改为：《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018修正）第30条。）（摘自江必新，梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2011年版，第423～424页。）
2.村民委员会的行政被告资格认定
从村委会行使的行政管理权力来分析，村委会属于行政诉讼法上“法律法规授权组织”，村委会成为行政诉讼的被告在理论上不存在障碍。就法律地位而言：
第一，村委会在行使法律法规所授行政职能时，具有与行政机关相同的法律地位。例如村民委员会对集体土地的管理权、调整权是根据土地管理法第10条的规定：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，村民委员会组织法第5条第3款也规定了村民委员会对集体土地和其他财产的管理权。村民委员会与村民之间并不是一种平等的主体关系，而是一种管理和被管理的行政法律关系。村民委员会对集体土地的管理权是依据法律授权进行的，实质上是一种行政管理职能，属于法律授权的行为。
第二，村委会以自己的名义行使法律、法规所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任。第三，村委会在非行使行政管理职能的场合，不具有行政法上的行政主体地位。村委会与村民之间的行政管理关系体现在全体村民的利益与个体村民之间的利益的调整或者利益再分配，是一种公共职能。它在进行经济管理和社会管理时以实现其公共职能为直接目的的行为是一种行政管理行为。值得注意的是，在许多地方，农村集体经济组织与村委会合而为一，农村集体经济组织作为民事主体与具有行政职能的村委会在法律上分属不同的范畴，不能混为一谈。村委会与村民之间大量的关于承包合同的案件，目前属于民事案件的范畴。
《行诉解释》第24条第1款、第2款规定：当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。 当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。
理解本条的规定，需要注意以下几个问题：
第一，本条规定的“依据法律、法规、规章的授权履行的行政管理职责”包括依据村民委员会组织法等法律、法规、规章的规定。一般来说，公民、法人或者其他组织认为村委会下列行政管理行为侵犯其合法权益的，可以作为行政诉讼的被告：乡统筹、村提留等有关费用的收缴；村集体经济项目的立项、承包，产业结构调整；村公益事业的经费筹集和建设承包；村集体经济收益的管理和使用；征用土地各项补偿费、安置补助费的发放；村民的土地承包经营；宅基地的使用；优抚、救灾救济、扶贫助残等款物的发放；计划生育工作；水电费及其他有偿服务费的收缴；村民户籍关系变更；由村委会作出的侵害村民合法权益的其他行政行为；等等。
第二，在司法实践中，特别是在征收拆迁领域，行政机关如果不采取委托的方式，而是采取指令、命令、暗示等行为，要求村委会、居委会实施具体的拆迁行为，是否视为委托？对于这一问题，应当从以下几种情形来分析：第一，如果行政机关没有采取书面委托等方式进行委托，应当视为是村委会、居委会作出的事实行为；第二，如果确有证据能够证明行政机关通过召开会议并有会议纪要记载等方式委托的，应当视为行政机关的行为；
第三，如果行政机关否认参与实施行为，村委会居委会认可自己参与了实施行为，应当以村委会居委会作为被告；第四，如果有初步证据证明属于行政机关的行为，例如政府发布征拆公告、政府组织人员在现场等，应当视为行政机关作出的行为。（注：上文“村民委员会组织法第5条第3款” 已被修改为《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018修正）第8条第2款）（摘自梁凤云：《行政诉讼法司法解释讲义》，人民法院出版社，2018年9月出版，第112～113页。）
法律依据
1.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第二十四条 当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。
当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。
当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。
当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。 2.《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018修正）
第三十六条 村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。
村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。
乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。 3.《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》
当事人对村民委员会或村民小组接受依据法律、法规、规章的授权作出的行政行为不服提起诉讼的，是否是适格被告。
答：当事人对村民委员会依据法律、法规、规章授权作出的行政行为不服提起行政诉讼的，是适格的被告。但是，就现行法律、法规、规章规定来看，审判实践中尚未发现法律、法规、规章授权村委会或村民小组行使行政权的情形。
理由：行政诉讼法第二条第二款规定，前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。《适用解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。
应当注意区分授权与委托、授权与行使自治权的关系。村委会或村民小组受委托行使行政权的情形实践中是经常发生的，例如，集体土地征收过程中，土地管理部门委托村委会与村民签订征收补偿协议。此时，应当以委托的行政机关为被告。村委会或村民小组行使村民自治权的行为，不属于行政行为。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定，村民委员会或村民小组行使自治权的决定侵犯村民合法权益的，可以通过民事诉讼解决，或者向乡镇政府举报，由乡镇政府依法行使监督权，责令其纠正。
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