最高法最新裁判观点：城中村改造适格责任主体的认定，不能仅凭村委会自认判断强拆责任主体

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来源 | 鲁法行谈

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 裁判要点：城中村改造适格责任主体，应当结合当事人提供的视频、录音、照片等证据，以及城中村改造资金来源、城中村改造后土地归属、行政机关在城中村改造过程中的作用等因素进行全面审查和认定，而不能仅以村委会的自认进行判断。本案中，城中村改造实施意见规定，城中村改造采取政府主导、村集体自我改造、市场运作的模式进行改造。拆迁方案上有行政机关署名并加盖公章，改造过程中有行政机关工作人员参与，改造资金来源于土地出让金。基于此，虽然拆迁方案中规定村委会是实施主体，其也承认实施了拆除当事人房屋的行为，但由于其不具有强制拆除他人房屋的职权，故其实施强制拆除房屋行为应视为受行政机关的委托，相应的法律责任应由委托机关承担。

中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2020）最高法行申5250号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘爱廷，男，1957年2月23日出生，汉族，住山西省太原市迎泽区。

委托诉讼代理人：李顺华，北京在明律师事务所律师。

委托诉讼代理人：谢瑞青，北京在明律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山西省太原市迎泽区人民政府，住所地山西省太原市迎泽区棉花巷**。

法定代表人：赵学军，该区人民政府区长。

再审申请人刘爱廷因诉山西省太原市迎泽区人民政府（以下简称迎泽区政府）房屋行政强制一案，不服山西省高级人民法院（2018）晋行终952号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。

刘爱廷申请再审称，1.迎泽区城中村改造工作领导组办公室及迎泽区住房和城乡建设局（以下简称迎泽区住建局）工作人员在涉案强拆现场指挥强拆，刘爱廷报警后，相关工作人员仍继续组织强拆，刘爱廷一、二审中已经提交了强拆现场视频作为证据，一、二审对此未予认定不当。2.根据土地管理法及土地管理法实施条例的规定，迎泽区政府是集体土地的法定征收主体，对征收范围内的房屋实施拆除属于其职权范围，其他民事主体没有实施强制拆除房屋的职权。《太原市城中村改造管理试行办法》第二十一条第二款规定，改造方案由区政府（管委会）审定，市城改办备案，区政府（管委会）组织实施。迎泽区城中村改造工作领导组办公室是由迎泽区政府组建的临时机构，其实施的强制拆除行为责任应当由迎泽区政府承担。山西省太原市迎泽区郝庄镇松庄村村民委员会（以下简称松庄村委会）出具的《情况说明》是迎泽区政府为推卸责任而要求松庄村委会作出的，一、二审裁定驳回起诉错误，请求撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理。

本院经审查认为，本案的审查焦点为：迎泽区政府是否为本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”涉案房屋是在太原市××区城中村改造过程中被拆除的。太原市人民政府《关于进一步规范城中村改造的若干意见》（并政发〔2013〕12号，以下简称太原市12号文件）第二条规定，区政府（管委会）负责组织改造村进行拆迁摸底、制定拆迁补偿安置方案等工作；太原市建成区之内的城中村改造采取政府主导、村集体自我改造、市场运作的模式进行改造，改造收益方案确定后，区政府（管委会）对项目进行打包，提出改造模式，报市政府审定后实施。第四条规定，市国土局按照程序将改造用地范围内的集体土地确定为国有土地，确权给改造后的集体经济组织，同时对城中村改造用地之外的土地进行收储征收；市财政返还土地出让金的85%用于支付村民征收安置成本。第五条规定，各级政府（管委会）应加大对城中村违法建设的查处力度，凡违反规划建设和设计水平低的建筑，坚决予以拆除。《太原市迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁方案》（以下简称《松庄村拆迁方案》）系根据太原市12号文件制定，该方案载明迎泽区政府为组织领导机关，迎泽区住建局及××区××村改造工作领导组办公室为监督指导机关，松庄村委会为实施主体。松庄村委会、松庄村党支部、迎泽区住建局及××区××村改造工作领导组办公室在《松庄村拆迁方案》上署名并加盖了公章。刘爱廷在一审中提交了强拆现场的视频录像及报警录音等证据证明迎泽区城中村改造工作领导组办公室及迎泽区住建局工作人员在现场指挥强拆，一、二审法院并未否认该证据的真实性、合法性及关联性。在本院对梁晓军等人诉迎泽区政府房屋行政强制系列案件的询问中，迎泽区政府认可迎泽区城中村改造工作领导组办公室系其成立的机构，并承认松庄村城中村改造资金来源于土地出让金，讨论松庄村城中村改造相关事宜的会议由迎泽区住建局相关人员主持并发表意见。虽然《松庄村拆迁方案》中规定松庄村委会是实施主体，其也承认实施了拆除刘爱廷房屋的行为，但由于其不具有强制拆除他人房屋的职权，故其实施强制拆除房屋行为应视为受行政机关的委托，相应的法律责任应由委托机关承担。一、二审法院未结合刘爱廷提供的视频、录音等证据，以及松庄村城中村改造资金来源、城中村改造后土地归属、迎泽区政府在涉案城中村改造过程中的作用等因素进行全面审查和认定，而是基于松庄村委会的自认，认为迎泽区政府不是本案适格被告，裁定驳回起诉，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。

综上，刘爱廷的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款之规定，裁定如下：

本案指令山西省高级人民法院再审。

审判长　　聂振华

审判员　　袁晓磊

审判员　　马鸿达

二〇二〇年六月二十八日

法官助理   唐斯斯

书记员       王昱力

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