最高法：集体土地权属争议，应将争议土地确权给长期管理使用争议土地的一方当事人

法律一讲堂 2023-09-09

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裁判要旨：农民集体经济组织之间发生土地权属争议的，人民政府确定土地权属时，应当根据争议土地的管理使用情况，尊重历史，面对现实，实事求是作出处理，原则上应当将争议土地确权给长期管理使用争议土地的一方当事人。六再审申请人自1976年开始对涉案争议地进行管理与使用至2015年大坡队等七个队向博白县政府申请确权已近40年，且在六再审申请人对涉案争议地管理与使用期间内，大坡等七个队均未提出任何异议。一、二审法院以六再审申请人的现管事实无法对抗原土地权属为由驳回六再审申请人的诉讼请求，进而维持1号处理决定及28号复议决定，缺乏事实和法律依据，故一、二审判决及1号处理决定和28号复议决定依法应予撤销，博白县政府应重新作出处理决定。

法条链接：

确定土地所有权和使用权的若干规定

第二十条村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。

根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。

(一)由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；

(二)由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；

(三)由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地的所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。

第二十一条农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。

土地权属争议调查处理办法

第三条调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实。

国家土地管理局关于印发〈确定土地所有权和使用权的若干规定〉的通知

中华人民共和国最高人民法院
行政判决书（2020）最高法行再249号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区博白县三滩镇白中村石桥队。......

以上四再审申请人的共同委托诉讼代理人杨清娟，广西司善律师事务所律师。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区博白县三滩镇亚桥村北大队（大埒口队）。

负责人陈东，队长。
委托诉讼代理人梁祖权，广西壮族自治区博白县法律服务中心工作人员。
委托诉讼代理人陈世勇，村民。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区博白县人民政府。
法定代表人孙国梁。
委托诉讼代理人冯山。
委托诉讼代理人吴奎。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区玉林市人民政府。负责人白松涛。
委托诉讼代理人姚波。
委托诉讼代理人黄洁。
一审第三人广西壮族自治区博白县三滩镇白中村大坡队。

......

以上七个大队共同委托诉讼代理人陈海，大坡队队长。

再审申请人广西壮族自治区博白县××白中村石桥队（以下简称石桥队）、广西壮族自治区博白县××白中村大田头队（以下简称大田头队）、广西壮族自治区博白县××白中村岭背队（以下简称岭背队）、广西壮族自治区博白县××白中村呼晚塘队（以下简称呼晚塘队）、广西壮族自治区博白县××白中村卖鸡塘队（以下简称卖鸡塘队）、广西壮族自治区三滩镇亚桥村北大队（以下简称北大队）因诉被申请人广西壮族自治区博白县人民政府（以下简称博白县政府）、广西壮族自治区玉林市人民政府（以下简称玉林市政府）及原审第三人广西壮族自治区博白县××白中村大坡队牛尾田队、沙地村队、樟木园队、门口岭队、同记队、坡尾队（以下简称大坡等七个队）土地行政裁决以及行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终163号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年6月28日作出（2019）最高法行申707号行政裁定，裁定提审本案。提审后，本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

玉林市中级人民法院一审查明：博白县政府于2017年5月17日作出博政决（2017）1号《博白县人民政府行政处理决定书》（以下简称1号处理决定），查明各方争议的山岭土地坐落在博白县××白中村境内，地名叫牛牯岭、狗框园、白中完小屋背岭（南门岭、狗框陂、扫把岭）（以下简称争议地），其四至界址分别是：1.牛牯岭的四至界址是：第一块东面与水沟为界，南面与卖鸡塘路边为界，西面与水沟为界，北面与卖鸡塘人房屋边及水沟边为界，面积约1137.06平方米（折合约1.71亩）；第二块，东面与何屋人水田边、卖鸡塘村民砖瓦房边和卖鸡塘人坡地边、何屋人砖瓦房边为界，南面与何屋队、塘蓬山队水田边为界，西面与何屋，塘蓬山队水田边为界，北面与卖鸡塘路边为界，面积约16672.55平方米（折合约25.01亩）；上述两块地总面积约17809.61平方米（折合约26.72亩）。其中大坡等七个队、北大队与石桥队争议的山岭土地坐落在牛牯岭的西南面，面积约2556.75平方米（折合约3.84亩），大坡等七个队、北大队与呼晚堂队争议的山岭土地坐落在牛牯岭的西面，面积约7857.98平方米（折合约11.79亩），大坡等七个队、北大队与卖鸡塘队争议的山岭土地坐落在牛牯岭的北面，面积约1413平方米（折合约2.12亩），余5981.88平方米（折合约8.97亩）。2.狗框园的四至界址是：第一块，东与阙之云房屋西边围墙边为界，南与大良村阙屋路路边为界，西与白中至大良公路边为界，北与大良村阙屋，庞屋水田，坡地边为界，面积约461.3平方米（折合约0.7亩）；第二块，东面与阙屋队和卖鸡塘队坡地、水田边为界，南面与北大队陈凯房屋的东面、北面、西面滴水及卖鸡塘村路边为界，西面与白中至大良公路边为界，北面与阙屋路及该路入阙邦广屋边小路和大良村阙屋坡地、水田为界，面积约13069.4平方米（折合约19.6亩）；第三块，东面与狗框园桥头水沟边为界，南面与亚桥村塘蓬山队、白中村石桥队水田、坡地及周垌村人房屋墙边为界，西面与白中至大良公路边为界，北面与卖鸡塘村路边为界，面积约4160.44平方米（折合约6.24亩），上述争议山岭土地总面积约17691.14平方米（折合约26.54亩）。其中大坡等七个队、北大队与岭背队争议狗框园山岭土地面积约7835.76平方米（折合约11.75亩），大坡等七个队、北大队与石桥队争议的狗框园山岭土地面积约1679.37平方米（折合约2.52亩），大坡等七个队、北大队与呼晚堂队争议狗框园的山岭土地面积约1828.44平方米（折合约2.75亩），余6347.57平方米（折合约9.52亩）。3.白中完小屋背岭（南门岭、狗框陂、扫把岭）的四至界址是：第一块白中完小屋背岭（南门岭）：东南面与石桥队、岭背队坡地、水田、水沟边为界，西北面与白中完小（白中村小学）路边为界，东北面与白中至大良公路边为界，面积约4917.99平方米（折合约7.38亩）。第二块山岭土地白中完小屋背岭（狗框陂）：东面与水沟、水田边为界，西面与白中完小（白中村小学）路边为界，北面与田堘为界，南面与田堘及田堘往西延长线至白中村小学路边为界，面积约752.8平方米（折合约1.13亩）。第三块山岭土地白中完小屋背岭（扫把岭）：东与白中村小学路路边为界，南与白中村小学围墙边为界，西与岭背队村民王治进房屋东面滴水和岭背队、呼晚堂队的坡地边为界，北面与白中至大良公路边为界，面积约11208.31平方米（折合约16.81亩）；上述地块合计总面积约16879.1平方米（折合约25.32亩）。其中大坡等七个队、北大队与大田头队争议白中完小屋背岭（南门岭、狗框陂、扫把岭）的山岭土地面积约12130.51平方米（折合约18.19亩），大坡等七个队、北大队与石桥队争议白中完小屋背岭的山岭土地面积约1246.7平方米（折合约1.87亩），大坡等七个队、北大队与岭背队争议白中完小屋背岭的山岭土地面积约3501.89平方米（折合5.26亩）。上述牛牯岭，狗框园、白中完小屋背岭（南门岭，狗框陂、扫把岭）总面积约52379.85平方米（折合约78.57亩）。

争议地在解放前是现三滩镇白中村大坡、牛尾田、沙地村、樟木园、门口岭、同记、坡尾和亚桥村北大队等八个屯陈姓群众的众岭。解放后土改时，政府没有作过任何处理，仍由上述八个屯陈姓群众管理使用，合作化高级社时，争议地由大坡等七个队、北大队带入了白中高级社。1961年间，白中大队分出白中、亚桥、田辽垌、高墩田四个大队。分大队时，现大坡等七个队及争议地划归田辽垌大队管辖，北大队（当时称大埒口队）及大田头队、石桥队、岭背队、呼晚堂队、卖鸡塘队等队划归白中大队管辖。1962年“四固定”时，田辽垌大队按“以原有为基础”的原则，将争议地固定给了龙门（1980年间分为牛尾田队和门口岭队）、大坡、沙地村（1980年间分为沙地村队和坡尾队）、樟木园、同记等五个队共同所有。1963年间，白中大队、亚桥大队、田辽垌大队、高墩田大队（其中有一部分生产队划归守育大队）合并为白中大队。1976年间，政府号召“农业学大寨”，开展造田造地运动时，大田头队、石桥队、岭背队、呼晚堂队和卖鸡塘队群众开始到附近争议地上开荒种植农作物。1981年间，落实农业生产责任制后，岭背队、大田头队、石桥队、呼晚塘队和卖鸡塘队等队部分村民又陆续到争议地开荒种植农作物。1983年林业“三定”时，白中大队召开全体大队干部和各生产队队长或代表会议，经会议讨论决定：白中大队的林业“三定”是以1962年“四固定”时确定的山岭权属为准进行落实，即“四固定”时固定给谁的山岭就落实给谁。当时是由赵夫昆大队长在大会上口头宣布上述会议决定的，会后没有进行踏界，但根据当时白中大队林业“三定”会议的决定，争议地已由白中大队落实给了大坡等七个队所有。1986年间，白中村又分开为白中村和亚桥村（但两个村委在2006年白中村建好新办公楼后才分开办公），分村时，上述大坡队、牛尾田队、沙地村队、樟木园队、门口岭队、同记队、坡尾队、大田头队、石桥队、岭背队、呼晚堂队划归白中村管辖，北大队、卖鸡塘队划归亚桥村管辖，争议地属白中村管辖。争议地解放前后一直由大坡等七个队管理使用。其中：大坡等七个队的群众在解放前和解放后都在上述争议土地上建白坟和葬坟山，约在1968年，大坡等七个队、北大队集体砍伐上述争议山岭上的松木出售，将卖木的部分钱用来在石狗陂处建起一个球场。在1995年间，博白镇大良村阙屋队阙之云在争议的狗框园建正屋时，樟木园等队陈姓代表找到阙之云，讲明其建房使用的山岭土地是樟木园等队所有，提出要给土地转让费，阙之云家生活非常困难，阙之云借了100元钱作为土地转让费给上述樟木园等队的代表后才能建房。2010年间，阙之云建门楼屋再使用狗框园部分争议山岭土地时，樟木园等队代表不准其建房，后经过双方协商，阙之云按每平方米200元的价格计算，共48.39平方米，支付了9678元给上述樟木园等队作为土地转让费。2009年4月，因国家建设资铁高速公路，北大队陈凯、陈声林、陈生等户房屋被征用拆迁，家里没有土地建房子，他们找到大坡等七个队、北大队等队陈姓人代表商量，要求转让坐落在狗框园山岭的部分土地给他们建房屋住，经过协商双方签订了协议书，甲方（樟木园等队）同意在狗框园山岭上划出2578平方米土地给乙方（上述陈凯等户）建房子，转让费按每平方米29元计算，乙方共支付74762元给甲方作为土地转让费。2012年5月，博白火车站站前广场路网工程建设需要征用上述牛牯岭、狗框园、白中完小屋背岭的山岭土地时，因土地补偿费、安置地受益的问题，引起山岭土地权属纠纷。2015年11月9日，大坡等七个队和北大队申请土地确权，博白县政府立案后由县国土资源局、林业局联合调查处理，于2016年6月2日召集各方当事人代表进行调解协商，因双方当事人各持已见，调解未果。另查明：在上世纪七十年代以前，上述争议的牛牯岭、狗框园、白中完小屋背岭范围内还没有耕地，争议土地上的耕地是在1976年间，政府号召“农业学大寨”开展造田造地运动时，大田头队、石桥队、岭背队、呼晚堂队、卖鸡塘队的群众到争议土地上开荒种植作物才有的。

博白县政府作出1号处理决定认为，争议地解放前是现大坡等七个队和北大队陈姓人的众岭，解放后土改时，政府没有作过处理，仍由上述陈姓人群众管理使用，合作化高级社时，上述争议山岭转入了白中高级社所有，1961年，白中大队分为白中、亚桥、田辽垌、高墩田四个大队时，大坡等七个队及上述争议的山岭划归田辽垌大队管辖。1962年“四固定”时，由田辽垌大队按“以原有为基础”的原则，将争议地固定给现大坡等七个队共同所有。因此，大坡等七个队主张上述争议山岭土地权属，证据充足、理由充分，依法应予支持。北大队主张上述争议地权属，证据不足，理由不充分，依法不予支持。大田头队、石桥队、岭背队、呼晚塘队和卖鸡塘队主张上述争议地权属，证据不足、理由不当，依法不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条、《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》国发（1980）135号第三点第二项和《广西壮族自治区稳定山权林权，完善林业生产责任制暂行条例》〔桂发（1982）36号〕第四条之规定，作出1号处理决定：将双方争议的牛牯岭、狗框园、白中完小屋背岭的山岭土地处理给大坡等七个队共同所有（被××火车站××前广场路网工程建设前的权属）。

玉林市政府作出玉政复决字（2017）第28号《玉林市人民政府行政复议决定书》（以下简称28号复议决定），认定的基本事实与1号处理决定认定的事实相同。28号复议决定认为，争议地合作化时属白中高级社所有，1961年白中大队分为白中、亚桥、田辽垌、高墩田四个大队时，大坡等七个队和争议地划归田辽垌大队管辖，“四固定”时，田辽垌大队将争议地固定给大坡等七个队所有，因此大坡等七个队主张争议地权属理由充分，北大队、大田头等队虽然提出了各自的权属主张，但并没能提供确凿证据予以证实。博白县政府作出的1号处理决定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，28号复议决定维持了1号处理决定。

玉林市中级人民法院一审查明的事实和1号处理决定认定的事实一致。另查明，北大队、大田头队、石桥队、岭背队、呼晚塘队、卖鸡塘队不服1号处理决定，申请行政复议。玉林市政府经复议后作出28号复议决定，维持了1号处理决定。北大队、大田头队、石桥队、岭背队、呼晚塘队、卖鸡塘队不服，向法院提起本案行政诉讼，分别请求撤销1号处理决定和28号复议决定，并判令博白县政府重新作出行政行为。

玉林市中级人民法院一审认为，本案中争议地解放前是博白县××白中村陈姓人众岭，解放后土改时政府没有作过处理，仍由陈姓群众管理使用，合作化高级社时争议地转为白中高级社所有。1961年白中大队分为白中、亚桥、田辽垌、高墩田四个大队。大坡等七个队和争议地划归田辽垌大队管理。1962年“四固定”时，田辽垌大队将争议地固定给大坡等七个队所有。因此，大坡等七个队主张争议地权属有事实根据和法律依据，1号处理决定将争议地处理给大坡等七个队所有认定事实清楚，适用法律正确，28号复议决定维持1号处理决定并无不当。北大队、大田头队、石桥队、岭背队、呼晚塘队、卖鸡塘队主张争议地权属主要证据不足，理由不当，对北大队、大田头队、石桥队、岭背队、呼晚塘队、卖鸡塘队关于撤销1号处理决定和28号复议决定之诉讼请求不予采信支持。博白县政府、玉林市政府及大坡等七个队主张争议地在1962年“四固定”时由田辽垌大队固定给大坡等七个队所有，有事实根据和法律依据，其请求驳回北大队、大田头队、石桥队、岭背队、呼晚塘队、卖鸡塘队诉讼请求的主张予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回北大队、大田头队、石桥队、岭背队、呼晚塘队、卖鸡塘队的诉讼请求。

广西壮族自治区高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。另查明，博白县政府受理北大队与大坡等七个队的确权申请后依职权进行调查，并对在“四固定”、林业“三定”时期分别担任大队、村委或生产队干部等知情人进行调查询问，其中赵夫昆、刘惠珍、郑贻娥、陈声旺、陈家强、李宏生、李永新、陈世文、陈声连、朱贞如、王有权、叶贞文、赵雄、赵彦文、陈来权、赵公明、罗方权、蓝永新、李永均、陈世华、陈报成、陈德永、赵公明、李永球、王伟、王叙金、赵彦彬、蓝永新等人分别证明，合作化高级社时，争议地由大坡等七个队和北大队陈姓群众带入了白中高级社；1961年间，白中大队分出白中、亚桥、田辽垌、高墩田四个大队，大坡等七个队与争议地划归田辽垌大队管辖，北大队、大田头队、石桥队、岭背队、呼晚堂队、卖鸡塘队划归白中大队管辖；1962年“四固定”时，田辽垌大队对耕地按“现耕现管”的原则固定，对山岭按“以原有为基础”以原则固定，将争议地口头宣布固定给龙门（1980年间分为牛尾田队和门口岭队）、大坡、沙地村（1980年间分为沙地村队和坡尾队）、樟木园、同记等五个队共同所有；1963年间，白中大队、亚桥大队、田辽大垌大队、高墩田大队（其中一部分生产队划归守育大队）并为白中大队；1983年林业“三定”时，白中大队召开全体大队干部、生产队队长和代表大会，传达上级林业“三定”会议精神，并宣布根据1962年“四固定”时确定的山岭权属为准进行落实，1986年间，白中村又分开为白中村和亚桥村。再查明：2015年11月大坡等七个队与北大队向博白县政府递交《土地确权申请书》，该申请书记载：1961年白中大队分为白中、亚桥、田辽垌、高墩田四个大队，大坡等七个队及争议地划归田辽垌管辖，北大队划归白中大队管辖，1962年“四固定”时，争议山岭固定给大坡等七个队共同所有。2016年3月1日博白县政府对北大队的陈林、陈世勇进行询问时，二人亦分别认可争议地在1961年分大队时划归田辽垌大队管辖，“四固定”时，田辽垌大队按“原有基础的原则”将争议地固定给大坡等七个队共同所有；1983年林业“三定”时，白中大队召开生产队队长会议，传达上级林业“三定”会议精神，会上宣布白中大队是以1962年“四固定”时确定的山岭权属为准进行落实，即“四固定”时固定给谁山岭就落实给谁。

广西壮族自治区高级人民法院二审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”、《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，博白县政府具有调处本案的法定职权。博白县政府依职权展开调查，多个知情证人分别证实白中大队于1961年分出白中、亚桥、田辽垌、高墩田四个大队，大坡等七个队与争议地划归田辽垌大队管辖；“四固定”时，田辽垌大队将争议地固定给大坡等七个队所有；1983年林业“三定”时，白中大队召开会议宣布根据“四固定”时确定的山岭权属为准进行落实。作为上诉人的北大队在博白县政府作出1号处理决定前亦予确认，没有任何证据证实博白县政府在调查取证过程中违反法律规定，博白县政府依职权调查的材料客观、全面，并根据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》〔国发（1980）135号〕第三点第二项“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策，规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据”以及《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条“集体的山权林权，应以一九六二年四固定时确定的权属为准。凡是权属清楚的，都要稳定下来……四固定时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围确定山权林权”的规定，以“四固定”时确定的权属为准作为确权依据，作出1号处理决定将争议地处理给大坡等七个队所有，有事实和法律依据。各上诉人提出对争议地进行实际管业，其中大田头队、石桥队还提供了青苗补偿收据等证据予以佐证，鉴于争议地在“四固定”时已确定权属，现管事实无法对抗原土地权属，无法改变土地权属。北大队否定之前认可争议地在“四固定”时由田辽垌大队以“原有为基础”的原则固定给大坡等七个队所有的事实，缺乏充分证据印证，理由不当。各上诉人将争议地发包给农户家庭承包经营缺乏合法土地权源依据，博白县政府在调处时不通知农户参加确权处理，不属程序违法，不存在侵犯农户合法权益的事实。综上，博白县政府1号处理决定有事实和法律依据，玉林市政府28号复议决定维持博白县政府1号处理决定并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律，法规正确，程序合法。各上诉人上诉的理由均不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

石桥队申请再审称：博白县政府依据对村民的调查作出的认定，被调查的25位村民中，有21人为七个第三人的村民，博白县政府所作的调查不具有客观性和科学性。石桥队提交的21份青苗补偿费收据可以证明争议地属于石桥队所有。一、二审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一、二审判决、1号处理决定和复议决定，提审并改判牛牯岭的西南面2556.75平方米（折合约3.84亩）土地、狗框园山岭1679.2平方米（折合约2.52亩）土地、白中完小屋背岭1246.7平方米（折合约1.87亩）土地为石桥队所有。

岭背队、呼晚塘队、卖鸡塘队、大田头队申请再审称：博白县政府仅依据证人证言确定争议地的权属，其收集的证人证言存在虚假之处，且没有提供任何争议地“四固定”及各个历史时期的书面权属证明资料加以佐证。而再审申请人在争议地上持续种植经营已达40年以上，博白县政府应依据“三个有利于”原则确定土地权属。一、二审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一、二审判决、1号处理决定和28号复议决定。

北大队申请再审称：解放前，北大队在争议地上葬有大量的坟山，由其管理使用。1962年“四固定”时，由亚桥大队将争议地划归北大队所有。博白县政府仅依据口头问话和笔录确定争议地的权属，却没有提供任何争议地“四固定”及各个历史时期的书面权属证明资料加以佐证，没有事实依据。一审、二审法院认定事实不清、适用法律确有错误，请求撤销一、二审判决、1号处理决定和复议决定，责令博白县政府将争议地确权给北大队所有。

博白县政府答辩称：六再审申请人所提出的再审申请没有事实和法律依据。博白县土地房屋征收办公室发放涉案土地上的青苗和地上附着物等补偿费给各再审申请人的行为，只能证明在征收涉案土地时，对被征收土地现状经营使用的情况及其现状的附着物按征收政策给予补偿的行为，不能作为本案土地确权的依据，发放涉案土地上的青苗和地上附着物等补偿费与土地确权处理是没有关联性的。在本案的调查取证中，办案工作人员是根据本案的案情需要对各个历史时期的干部、生产队队长、党员等知情人进行调查，博白县政府依职权调查的材料客观、公正、全面，1号处理决定、28号复议决定及一、二审判决，所调查及认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确。

玉林市政府答辩称：1号处理决定正确合法，依法应予维持，28号复议决定程序合法，再审申请人申请再审的事由没有事实法律依据，依法应予驳回。

本院认为，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第一项规定，下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：土地利用现状调查、城镇地籍调查、森林资源清查有关成果资料。本案中，博白县政府受理大坡等七个队提出的确权申请，经调查核实，对相关村民进行询问,确定争议地在1962年“四固定”时期，由田辽垌大队按“以原有为基础”的原则固定给了龙门（1980年间分为牛尾田队和门口岭队）、大坡、沙地村（1980年间分为沙地村队和坡尾队）、樟木园、同记等五个队共同所有（即本案第三人大坡队等七个队），“林业三定”时期以“四固定”时确定的方案进行落实。但博白县政府未能提供“四固定”时期和“林业三定”时期相关的书证材料；且博白县政府调查的25名村民中，除陈林、陈世勇为北大队村民，赵夫昆为亚桥村罗伞园队村民，朱贞如为卖鸡塘村民外，其余21名均为第三人大坡等七个大队村民，该证人笔录的客观性和真实性存疑。故涉案争议地的权属来源并不明确，博白县政府1号处理决定和玉林市政府28号复议决定认定事实不清，证据不足。

《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实。也就是说，农民集体经济组织之间发生土地权属争议的，人民政府确定土地权属时，应当根据争议土地的管理使用情况，尊重历史，面对现实，实事求是作出处理，原则上应当将争议土地确权给长期管理使用争议土地的一方当事人。《国家土地管理局关于印发〈确定土地所有权和使用权的若干规定〉的通知》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。本案中，在1970年之前，争议地牛牯岭、狗框园、白中完小屋背岭范围内没有耕地，争议山岭土地上的耕地是在1976年间政府号召“农业学大寨”开展造田地运动时和1981年间落实生产责任制后，再审申请人群众到争议地山岭土地上开荒种植作物才有的。对于该事实，博白县政府、玉林市政府及大坡等七个队都无异议。且博白县土地房屋征收办公室发放涉案土地上的青苗和地上附着物等补偿费给六再审申请人的行为也能佐证六再审申请人对涉案争议地存在管业事实。六再审申请人自1976年开始对涉案争议地进行管理与使用至2015年大坡队等七个队向博白县政府申请确权已近40年，且在六再审申请人对涉案争议地管理与使用期间内，大坡等七个队均未提出任何异议。一、二审法院以六再审申请人的现管事实无法对抗原土地权属为由驳回六再审申请人的诉讼请求，进而维持1号处理决定及28号复议决定，缺乏事实和法律依据，故一、二审判决及1号处理决定和28号复议决定依法应予撤销，博白县政府应重新作出处理决定。

《林木林地权属争议处理办法》第十三条和第十八条规定，在林权争议发生后当事人应当主动沟通进行调解，在调解不成后可向林权争议处理机构申请处理。林权争议处理机构在受理后首先应调解，在调解达成协议后履行各方签字盖章及相应备案程序。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解土地山林权属纠纷，必须以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。第十二条规定，各级人民政府处理土地山林水利权属纠纷，行政复议机关审理土地山林水利权属争议案件，应当先行调解，并将调解贯穿于受理、办理、决定全过程。也就是说，博白县政府对涉案争议地重新进行处理时，应尊重历史，面对现实，充分考虑山林权证、划界协议及实际管理使用状况的相互关系，遵循三个有利于的原则，并根据上述规定先行调解，并将调解贯穿于争议处理的全过程，若调解不成，应依据法律、法规，并参照规章，及时重新予以处理。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终163号行政判决和广西壮族自治区玉林市中级人民法院（2017）桂09行初81号行政判决；

二、撤销广西壮族自治区博白县人民政府作出的博政决（2017）1号《博白县人民政府行政处理决定书》和广西壮族自治区玉林市人民政府作出的玉政复决字（2017）第28号《玉林市人民政府行政复议决定书》。

三、由广西壮族自治区博白县人民政府对本案山林权属纠纷重新作出处理决定。

一、二审案件受理费各50元，由广西壮族自治区博白县人民政府和玉林市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长　　杨志华

审判员　　宋楚潇

审判员　　刘艾涛

二〇二〇年九月十八日

书记员　　唐劲松

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