最高法：对于违反土地管理法的违法建筑，行政机关无权强制拆除，应申请法院强制执行

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来源 | 行政涉法研究

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【裁判要点】根据我国《行政强制法》《土地管理法》的规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在收到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。据此，对于违反《土地管理法》的违法建筑，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行，行政机关均无权强制执行。

中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申6111号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）朱占江，男，1948年9月3日出生，汉族，住辽宁省朝阳市龙城区。

委托代理人林海源，辽宁元策律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）朝阳市龙城区人民政府。住所地：辽宁省朝阳市双塔区中山大街二段**。

再审申请人朱占江因诉被申请人朝阳市龙城区人民政府（以下简称龙城区政府）强制拆除行为并赔偿一案，不服辽宁省高级人民法院（2016）辽行终1204号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

朝阳市中级人民法院一审查明，朱占江家庭承包获得涉案集体土地的使用权，承包期限从1994年12月31日至2024年12月31日，土地用途为农业生产。2009年6月开始，朱占江在承包地上建设了畜禽舍。2009年6月20日，朝阳市城市管理综合执法局开发区大队对朱占江所建禽舍按“违建”给予3000元罚款的行政处罚。2009年7月16日，朝阳市人民政府发布《通告》，因京沈铁路客运专线建设，决定自公告发布之日起停止审批铁路建设规划控制线内一切建设项目。至2014年2月朝阳市国土资源局开发区分局对朱占江非法占地行为进行调查和立案查处时，朱占江尚未取得设施农用地审批手续。2014年3月19日，朝阳市国土资源局对朱占江作出朝国土资行处字【2014】第345号行政处罚决定，决定：1.限期15日自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他附属设施恢复土地原状；2.对非法占用的1993.43平方米农用地处以15元/平方米罚款，合计29,901.49元。同年4月9日，朝阳市国土资源局对朱占江作出朝国土催告字【2014】345号行政处罚决定履行催告书，催告朱占江家庭自收到该催告书之日起10日内，拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；缴纳非法占用土地处罚金额29,901.49元。行政处罚决定书和履行催告书均向朱占江进行了送达，朱占江未履行，亦未提起行政复议和行政诉讼。同年4月，龙城区政府对朱占江非法占用土地上的设施农业建筑和其他设施进行了强制拆除。

朝阳市中级人民法院一审判决认为，行政机关作出和实施行政强制行为时，应依法执行《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。本案中，龙城区政府没有提交其作出行政强制执行行为的职权依据和法律依据，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。本案中，龙城区政府承认2014年4月将朱占江承包地内未有合法手续的设施农业建筑物和其他设施强制拆除，其作出行政强制执行的基础行政行为是朝阳市国土资源局作出的朝国土资行处字【2014】第345号行政处罚决定。但该行政处罚决定的作出机关是朝阳市国土资源局，其作出行政处罚后，如果被处罚人既未在法定期限内提起行政复议或行政诉讼又不履行的，朝阳市国土资源局若自身有行政强制执行权则自己依法强制执行，若自身没有行政强制权则应向人民法院申请强制执行，本案龙城区政府直接以自身名义予以强制执行朝阳市国土资源局的行政处罚决定，属超越职权行为。且龙城区政府实施行政强制执行行为时，亦没有履行催告、听取当事人陈述申辩、作出行政强制执行决定书、公告等行政强制法规定的行政强制行为一般性程序规定，朱占江要求确认被诉行政强制行为违法的诉讼请求成立，该院予以支持。龙城区政府提交的证据材料主要是朝阳市国土资源局作出的朝国土资行处字【2014】第345号行政处罚决定，与本案审查客体行政强制拆除行为不属同一行政行为，不具有证明本案被诉行政行为合法的证明效力，但与本案具有关联性，且朱占江亦承认畜禽舍建设前未取得设施农用地审批手续，其非法占用农用地进行设施农业建设的土地违法行为成立，其要求对违法建筑给予补偿的诉讼请求没有法律根据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项和第六十九条之规定，判决：一、确认龙城区政府2014年4月将朱占江承包地内的违法设施农业设施强制拆除行为违法；二、驳回朱占江要求龙城区政府给予合理补偿的诉讼请求。

朱占江不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。

辽宁省高级人民法院二审判决认为，本案中，龙城区政府行政强制执行的基础是朝阳市国土资源局作出的朝国土资行处字【2014】第345号行政处罚决定。龙城区政府直接以自身名义实施被诉行政强制拆除行为，亦没有履行催告、听取当事人陈述申辩、作出行政强制执行决定书等行政强制法规定的法定程序，属于超越职权行为，违反法定程序。且在二审过程中，双方对于一审判决确认该行为违法均予以认可，故一审法院判决确认强制拆除行为违法正确。

因案涉强拆行为已被确认违法，按照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，龙城区政府应对于朱占江因强拆造成的损失予以赔偿。朱占江虽然诉讼请求内容是行政补偿，属于文字表述不当。故本案的焦点问题为朱占江的赔偿请求是否具有事实根据和法律依据。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，公民、法人或其他组织获得国家赔偿的基础和前提是存在合法权益。本案中，朱占江在畜禽舍建设前未取得设施农用地审批手续，且针对其违法建筑的朝国土资行处字【2014】第345号行政处罚决定已经生效，案涉建筑物不属于合法权益范畴，其要求给予补偿（赔偿）的诉讼请求不符合上述法律规定。龙城区政府在实施拆除后，已将建设材料交由朱占江自行处理，且没有证据证明该拆除行为造成了其他物品的损失，故一审驳回朱占江赔偿请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

朱占江申请再审称：一、二审认定事实不清，适用法律错误，遗漏关于合理补偿的诉讼请求。请求撤销一、二审判决，依法再审本案，判决龙城区政府强制拆除行为违法，给予合理补偿（赔偿）。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在收到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。据此，对于违反《中华人民共和国土地管理法》的违法建筑，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行，而非行政机关自行强制执行。本案中，朱占江未经批准在其家庭承包的集体土地上建设畜禽舍，朝阳市国土资源局于2014年3月19日作出朝国土资行处字【2014】第345号行政处罚决定，责令退还土地、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并处以罚款的行政处罚，之后亦履行了催告程序。朱占江在收到行政处罚决定及履行催告书后，未自行履行亦未申请行政复议和提起行政诉讼。故对朱占江家庭违建畜禽舍的拆除，应当依法由朝阳市国土资源局申请人民法院强制执行，朝阳市国土资源局及其它行政机关均无权强制执行。龙城区政府直接以自己名义强制执行朝阳市国土资源局行政处罚决定，拆除朱占江家庭违建畜禽舍，属超越职权，一、二审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，判决确认龙城区政府实施上述被诉行为违法，并无不当。本案双方当事人对此均不持异议，本院予以确认。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，朝阳市国土资源局朝国土资行处字【2014】第345号行政处罚决定生效后，龙城区政府拆除的朱占江家庭违建畜禽舍，属于经行政程序没收的违法建筑，该拆除行为虽被判决确认违法，但并不对朱占江家庭的合法权益造成损害，请求赔偿没有事实和法律依据。提出补偿请求限于对法律规定的征收、征用等合法行政行为所致损失提起的履行法定职责之诉，以行政机关具有补偿法定职责为前提，对于违法行为所致损失应当提出赔偿请求。龙城区政府实施的被诉拆除行为被判决确认违法，朱占江认为其合法权益因此造成损害，应当提出赔偿请求，其虽诉请给予补偿，但实为赔偿请求，一、二审对其补偿请求予以纠正并判决驳回其赔偿请求，并无不当。朱占江所提一、二审未对其补偿请求予以审理的理由不能成立，以此为由申请再审，本院不予支持。　　

综上，朱占江的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回朱占江的再审申请。

审判长　　袁晓磊

审判员　　李桂顺

审判员　　武建华

二〇一八年十月三十日

　　法官助理    林   璐

　　书 记 员     战   成

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