《财政研究》|| 余锦亮等：人口增长、生产效率与地方政府财政支出规模 ——理论及来自中国地级市的经验证据
人口增长、生产效率与地方政府财政支出规模
——理论及来自中国地级市的经验证据
余锦亮 卢洪友 朱耘婵
人口问题与地方政府财政的关系是我国经济可持续发展面临的重大课题，两者之间的确切关系目前也并无定论。本文从生产效率的视角出发构建了一个简单的两期OLG模型，探讨人口增长与政府财政支出规模之间的关系。理论分析结果表明，当全要素生产率小于临界值时，人口增长率的上升对降低政府财政支出规模产生不利的影响；当全要素生产率大于临界值时，人口增长率上升对降低政府财政支出规模具有积极的影响。进而，基于地级市面板数据，在采用数据包络法测算各市全要素生产率的前提下，本文构建了面板门槛模型，实证证实了在不同全要素生产率门槛区间内，人口增长对财政支出规模产生了截然相反的影响。并据此提出相应的政策建议。
关键词：人口增长 全要素生产率 财政支出规模 门槛效应
人口是社会经济发展的基础决定要素，其与政府财政之间的关系一直是学术界研究的热点话题，但是文献关于这两者之间的确切关系目前并无定论。早期的许多学者认为辖区人口规模扩大能够在提高公共品利用率的同时，减少其分摊成本，从而降低政府财政支出规模；但是人口增加也意味着政府提供公共需求种类、管理难度的增加，从而提高财政支出规模。萨缪尔森提出纯公共品的最优供给水平为最后一单位纯公共品给所有人带来的边际收益之和等于边际成本。Buchanan（1965）提出的非纯公共品“俱乐部理论”认为，“俱乐部”成员的最优规模应当在分摊成本下降带来的效用增加与增加成员产生的拥挤效应带来的效用减小正好相等时达到。从这个意义上来说，在既定行政体制下地区最优人口规模是不断变化的。
自上个世纪80年代末开始，大量人口由中西部欠发达地区涌入东部发达城市，部分城市常住人口急剧扩张，对教育、医疗、社会管理、环境治理等公共服务提出了更高的要求，为应对急剧上升的财政压力，一些重点城市纷纷采取多种落户限制政策来控制辖区人口规模。与此同时，近些年来各省市纷纷发布多项优惠政策，打破常规加大力度引进人才，优秀人才的引入能够促进地区经济的发展，缓解政府的财政压力。这一增一减、一正一反两种现象也许能帮助我们理解人口增长与政府财政支出规模这一富有争议性的话题，技术水平或者生产效率可能是转动人口与财政支出杠杆的主要动力。
首先，人口规模需要达到一定的门槛才能实现上下游产业的协同效应，形成广阔的消费市场以促进新兴产业的进入、发展和创新。其次，生产效率越高，提供相同质量的公共服务所花费的成本更低，政府采购的平均成本也更低，同等人口增量的财政“拥挤效应”更小。第三，技术水平和生产效率越高，政府治理能力和财政支出效率也相对较高，在其他条件不变的前提下，人口增长所带来的管理费用增加幅度较低。第四，生产效率的提高对于信息在不同级别间的传递与公开也具有一定的积极作用，能极大减少纵向与横向政府间沟通成本，有助于降低政府财政支出规模。最后，人口增加也为经济提供了更多的劳动力，生产效率越高，产出增量越大，这也会相对降低政府支出相对于GDP的比重。因而，生产效率可能是人口增长影响政府财政支出规模的关键因素。
具体到我国的现实情况，人口、资源和技术等持续向相对发达地区集中，城市级别越高，人口总量以及技术和整体经济发展水平也相对较高。图1（简略）汇报了1998-2014年我国不同级别城市人均一般预算支出的变动情况，可以看出除了少数一线城市人均预算支出水平远远超出其他城市之外，大部分城市的支出水平差异并不明显，五线城市人均支出水平甚至与三线城市基本趋同。这与我们通常的认识存在一定的偏差，城市人口、技术和财政支出之间的关系值得进一步研究。
目前相关文献重点关注贸易开放、转移支付、城市化等因素对政府财政支出规模的影响，人口虽然都是其中一个重要解释变量，但直接研究人口增长与政府支出之间关系的文献并不多见。Gabler（1971）明确指出当人口增加引起政府提供公共服务偏离效率点时，将导致政府支出的规模不经济；当人口增加降低人均政府总支出或人均各类支出时，就说明政府支出达到了规模经济区间。此后，众多学者就某国政府支出是否存在规模经济或规模不经济进行了实证研究。例如，Pinch（1980）利用大伦敦32个下属行政区1966-1973年面板数据，研究发现政府住房保障支出和社会服务支出均出现规模不经济的现象。Smet和Nonneman（1998）利用比利时的数据，实证发现教育支出呈现规模经济的现象。此外，大部分以总支出为被解释变量的研究文献没有发现其存在规模经济的经验证据。更进一步，Breunig和Rocaboy（2008）利用法国市镇层面的数据，从理论和实证两方面发现在人口规模与人均公共支出之间存在U型关系。国内将人口增长与财政支出规模相结合的研究并不多见。王德祥和李建军（2008）利用湖北省县市数据，发现人口增加对公共品供给的规模效应大于拥挤效应，人口增加使得居民平均分担成本下降。张永杰和耿强（2011）选取1997-2005年县级面板数据，发现在线性模型中政府雇员比重随着人口规模增加而减少，而在二次模型中政府雇员比重与人口数量表现为典型的U型特征。
综上可以看出，现有研究大都在静态的条件对人口与政府财政支出规模之间的关系进行实证研究，得到的结论也大相径庭。而在现实中，随着技术的进步和生产效率的提高，地区最优人口规模也会随之提高。例如，Henderson（1974）认为集聚效应和生产效益不同的产业所在的城市的最优人口规模也不同。在国内，也有学者对人口规模与生产效率之间的关系以及区域之间财政支出效率的异质性进行了研究。
本文将生产效率纳入人口增长与地方政府财政支出规模关系的研究框架，通过理论推导证明了当生产效率高于临界值时，人口增长对经济的贡献可能抵消其对财政支出造成的负担，从而降低财政支出的规模。在实证部分，在对地级市全要素生产率进行测度并以其为门槛变量的前提下，实证检验了人口增长与政府财政支出规模之间的非线性关系。在经济发展新常态下，户籍改革、人口迁移、人才发展战略与政府财税体制改革是未来我国地方政府工作的重点，在此背景下，统筹研究人口增长、全要素生产率和政府财政支出规模三者之间的关系无疑具有重要的理论价值和实践意义。
结论、建议与展望
本文以生产效率为切入点，从理论与实证两个角度探讨人口增长对地区政府财政支出规模的影响。理论模型推导结果显示，当全要素生产率小于临界值时，人口增长率的上升对降低政府财政支出规模产生不利的影响；当全要素生产率大于临界值时，人口增长率上升对降低政府财政支出规模具有积极的影响。利用市级面板数据，在对各市资本存量进行测算的基础上，采用DEA方法测算市级全要素生产率，构建面板门槛模型实证证实了人口增长与政府财政支出规模之间的非线性关系；稳健性检验和内生性检验的结果均证实了上述结论。据此我们提出如下建议：
第一，加大产业结构转型升级，着力提高四五线城市劳动生产率。随着社会保障体系的逐步完善，对公共品与公共服务的需求也相应增多，加剧了地方政府尤其是县市政府财政压力。通过产业结构转型升级，广泛应用高新技术和先进适用技术改造提升传统优势产业，提高地区劳动生产率，将人口负担转为人口红利，提升辖区人口对地区经济和财政的贡献。
第二，进一步放宽二三线城市的落户限制。目前，北上广深等一线特大城市基本已经制定了积分落户的管理办法。但在许多没有实施积分落户管理办法的二、三线城市，居住证制度是过渡阶段的重要措施，居民享受当地基本公共服务与其居住的年限挂钩，这在一定程度上加大了居民在二三线城市落户的难度。随着大规模基础设施建设迅速推进，公共资源和承载能力得到了明显的提升，进一步放宽城市的落户限制，提高城市的人口吸引力，有利于城市的健康可持续发展。
第三，加大人力资本投资，完善人才引进政策。新常态下，要实施创新驱动发展，实现新旧动能转换，人才是关键。一方面，增加教育财政支出，加大落后地区的义务教育及中高等职业教育的投入力度，大力开发人力资本；另一方面，减免税收以鼓励企业吸引人才，制定合适的标准，允许企业将引进人才的培训费、安家费和其他科研启动经费按一定比例纳入成本核算，对高科技人才科研工作和收入实施相应的税收优惠甚至财政补贴，加大引进人才培养力度，提高各地劳动力质量。
当然，本文的研究仍然存在许多的不足之处，例如文章用了大量的篇幅论证提高人力资本和生产率的重要性，但是在城市发展的不同阶段，对不同人力资本水平人口的需求也不同。在我国现阶段，城市健康发展依然需要各类人口在精细分工基础上协同合作。另外，财政支出规模是多项支出科目的总和，不同科目所承担的公共事务范围也明显不同，因而人口增长对这些细分项支出的影响也可能存在截然不同的差异。最后，处于不同发展阶段的城市，人口构成和人口增长也有着较大的区别，如处于东部区位条件优越的城市人口流入规模较大，流入人口的层次也更为丰富，人口增长这一变量本身可能存在一定的差异，本文也通过控制经济发展水平等多种变量以尽可能消除其影响，但由于数据限制，对其细致的探讨有待于相关数据技术的进一步发展和学者的进一步研究。
作者简介：
余锦亮，武汉大学经济与管理学院财税系，博士研究生
卢洪友（通讯作者），武汉大学经济与管理学院财税系系主任，教授，博士生导师
朱耘婵，武汉大学经济与管理学院硕博连读生
全文刊发《财政研究》第10期
策划：邢 丽
采编：何利辉 于婧华 李文（实习）