《财政研究》|| 吉富星：地方政府隐性债务的实质、规模与风险研究
地方政府隐性债务的实质、规模与风险研究
吉富星
近年来，地方政府违规举债方式多、隐蔽性强、规模大，导致隐性债务底数不清、风险累积较大，造成监管与治理难。隐性债务呈现形态多样化、复杂化趋势，识别要坚持“穿透”、“实质重于形式”原则，从最终财政资金偿还这一本质及财政预算管理来界定。隐性债务实质是指法定政府债务限额之外，直接约定或承诺以财政资金偿还，或违法提供担保，或以承担救助责任等方式举借的债务或表外负债。基于有息负债及债务矩阵视角的预估表明，地方政府债务风险总体可控，但未来举债空间有限，局部风险、流动性风险较为突出。短期看，关键要遏制隐性债务增量、妥善缓释存量债务风险。但长期看，更应关注债务的投资效率、债务可持续及相应制度安排。
关键词：政府债务 隐性债务 财政风险
长期以来，政府债务一直是学术界、政策制定者关注的重要命题。现有研究对地方政府债务成因、机理已进行了较为全面深入分析。大量研究考察了中央财政转移支付带来的公共池、预算软约束和中央救助等及其对地方政府财政收支行为的影响（Rodden et al.，2003；贾俊雪等，2010）。
隐性债务是政府债务风险的重要内容，也是20世纪90年代以来研究的难点。1992年，哈维·罗森提出“政府隐性债务”概念，并将财务管理理论运用到政府债务管理上。但最具有代表性的研究是世界银行高级经济学家Hana Polackova Brixi（1998）提出的财政风险矩阵，她从显性与隐性、直接与或有几大维度提出四类政府负债，为评估政府债务风险构建了清晰框架。Reinhart和Rogoff（2011）认为，隐性债务包括明确的担保、隐性担保、中央银行的债务、衍生市场交易产生的表外债务等几类。
政府隐性债务及或有债务问题在世界范围内普遍存在，也是西方国家政府债务治理的重点。20世纪90年代，一些德国地方政府把部分财政职能服务划拨给新设立的独立预算的公共事业单位，这些单位借款并不计入地方政府的财政统计中（Farber，2002）。此外，部分丹麦地方政府曾将学校、政府办公大楼等固定资产作为售后回租的标的物进行融资（Jorgen 和 Pedersen，2002）。针对西方国家违规举债问题，Coen Kruger（1998）提出通过维持良好的宏观环境，提高财政透明度，建立流动、高效的金融市场等措施以防范政府或有负债。
我国学者主要循着国外的理论与实践脉络，对政府隐性债务进行了研究。刘尚希（2005）基于Brixi财政风险矩阵首次较为系统估算了2004年“隐性负债”和“或有负债”规模，预计负债率达到91.18%。杨志勇（2017）认为目前政府净资产规模的波动区间为50-60万亿元，可以完全覆盖总负债且还有较大空间。中国尚未对政府隐性、或有负债数据进行定期公布和分类管理，造成潜在债务风险较大（沈沛龙、樊欢，2012）。地方政府隐性债务表现形式不同，背后的政府隐性担保和软预算约束是一个重要诱因，中国地方债违约风险问题未必会引发美国式的金融危机，但可能会以降低资源配置效率和降低经济增长速度为代价（王永钦、陈映辉、杜巨澜，2016），应规范地方国有企业债务、PPP等可能产生隐性债务的风险，加强监管和问责（杨志勇，2017）。
现有文献对政府债务研究较为全面，但隐性债务仍是研究一大难点。隐性债务的形态、风险在不同国家、不同发展阶段存在较大差异。尤其是，我国2015年新预算法实施以来，隐性债务在学术、政策方面仍存在较大争议，其认定标准、规模定量等方面系统研究不多。当前，有效厘清隐性债务机理、识别形态与估算规模，对防范、化解地方政府债务风险，推动地方高质量发展具有重要意义。
地方政府隐性债务形态呈现多样化、隐蔽性强等特点，造成隐性债务监管、治理难。故此，隐性债务识别要坚持“穿透”、“实质重于形式”原则，从“财政偿还责任”这一本质以及财政预算管理来界定，不得违规列支预算、不得超越财力上项目。目前，如将供应商应付款、国有企事业单位的代偿责任等全口径隐性债务计算在内，初步估计地方政府债务已接近或略超过国际通用的警戒线，总体债务风险较大，尤其是局部风险、流动性风险较为突出。但是，中央有较强的资源配置、风险防范能力，政府债务风险总体可控。
隐性债务问题治理难度很大，债务化解不宜操之过急，但应加快构建疏堵结合、激励相容的制度安排。短期看，关键是遏制隐性债务增量、缓释存量债务风险，要防范流动性风险、控制好企业债务向政府转嫁的比例。但长期看，更应关注债务的投资效率及相应制度安排。省级政府作为债务管理责任主体，应加大存量违规举债的整改力度，严控违规举债。政府应制定切实可行的化债方案，采取压缩规模、缓建、停建、债务谈判或重组、资产处置等措施，在合理期限内（如5-10年或适当期限）妥善化解债务风险。同时，进一步明晰隐性债务口径及认定标准，建立隐性债务统计监测系统、问责机制，加大对金融机构、地方政府违规举债的问责力度。此外，要防风险、提效率并举，加强项目论证分析、充分考量项目综合收益或效率、财政中长期可承受能力，强化财政资金绩效、硬化预算约束。当然，目前在制度上更应大力推进事权、税收、预算等方面财政体制改革、进一步完善政绩考核机制，厘清政府与市场边界、提高投资效率，通过规范化的转移支付、政府债券来满足合理融资需求。
作者简介：
吉富星，经济学博士，中国社会科学院大学经济学院副教授，公共经济与投融资研究中心主任
本文系中国社会科学院大学卓越研究（重大项目）课题“地方政府隐性债务的规模、机理与治理研究”(批准号: 000719054)的阶段性成果之一。
全文刊发《财政研究》第11期
策划：邢 丽
采编：何利辉 于婧华 周广帅（实习）