《财政研究》|| 李永友：财政基础理论与新时代的财政使命——基于“财政”一词的解读
财政基础理论与新时代的财政使命
——基于“财政”一词的解读
李永友
内容提要：本文基于“财政”一词的解读探究了财政基础理论建构的逻辑起点，并基于该逻辑起点，回答了财政的本质，财政需要研究的根本问题，以及财政应坚持的三大原则。在此基础上，基于十九大报告提出的新时代中国社会的主要矛盾，分析了财政在新时代的主要使命，并基于所建构的财政基础理论，讨论了新时代财政改革的基本逻辑和必然进路。
关键词：财政 基础理论 新时代 改革进路
财政基础理论的逻辑起点
和所有理论一样，在建构财政基础理论时也需要有一个逻辑起点，基于这个起点建构的财政理论要能够解释现实的财政现象，回答现实的财政问题，并能够对现实的财政选择的影响做出科学预测。那么，建构财政基础理论的逻辑起点是什么？回答这一问题，可能需要回到“财政”两个字的理解上。对“财政”两个字的理解有很多，包括“政府理财”、“理财政治”、“国家理财”，等等，各种理解本身并没有对与错之分，只是层次上的差别。比较不同理解，一个共同习惯，就是将“财政”拆成“财”和“政”分别理解，其中“财”通常被理解为“理财”，“政”常见的理解有“政府”、“政治”、“政权”。将财政两个字放到一起理解，常见的有“政府理财”、“理财政治”和 “理财政权”，选择哪种理解取决于我们将财政放在国家治理的什么位置上。相比较而言，将财政理解为“理财政治”最为中立，因为其他两种组合都有偏颇，例如，政府理财有将财之事归属于政府之事的偏颇，从而将社会其他主体排除在理财活动之外。理财政权则将理财目标确定为服务政权需要，从而有将理财视为维护政权的工具之偏颇。之所以认为财政理解为理财政治最为中立，因为根据政治学对政治的解释，政治即为各种团体进行集体决策的一个过程。依据这一解释，财政实际上就是各种团体就理财进行集体决策的过程。财政的这一理解与十八届三中全会提出的国家治理高度切合，因为国家治理要求国家内的各个团体共同参与国家事务。这一理解背后体现的正是民主理财的思想和平等参与的价值原则，后者意味着，即使是政府，在理财的集体决策中也只是与其他主体一样，没有超越于其他主体、凌驾于其他主体的特权，不同的只是在社会中承担的职能。就此而言，新市场财政学提出“政府参与观”是有其合理性的。然而，财政的这一理解最容易遭遇政权来源和暴力国家的挑战，因为将财政理解为各个团体共同参与理财决策有一个隐含假定，就是政府与其他社会主体之间是平等的交换关系，政府拥有其他社会主体让渡的部分权利形成的行政权，但也承担了对等的满足共同体共同需要的责任。这种平等的交换关系意味着，政府权力来源于其他社会主体的权利让渡，而非暴力获取。这种平等的交换关系也意味着，政府权力形成的国家暴力必须也只能保持中立，而非成为任何一个社会主体谋利谋权的工具，作为社会中的一个主体，政府也不例外。
然而，现实中，政府权力并非都来自于其他社会主体的自愿让渡，而是来自于暴力获取。在这种权力关系下，财政只能被单纯理解为理财服务政权需要，理财也只是政府的事，理财活动只会处处体现出政府意志，成为维护政权和暴力统治的工具。相应的，财政被理解为上层建筑的物质基础。尽管通过暴力获取政权进而形成一个国家的现象非常普遍，但基于这一现实不可能构建出财政基础理论，因为复杂的社会现实会淹没研究者对财政本质的观察，就像物理学中探究运动的规律一样，不可能从复杂的现实中观察运动的规律，必须首先从最纯粹的运动开始。研究财政也一样，其逻辑起点必须是共同体和无知面纱。只有基于这一逻辑起点，我们才能观察到，最纯粹的状态下，财政的本质是什么？财政需要解决的最根本问题是什么？财政解决根本问题需要秉承怎样的伦理规范？坚持这一逻辑起点，才能让我们看清楚复杂的现实中，财政的本质发生了怎样的偏离，财政功能发生了怎样的异化，财政改革是否坚守了其基本价值规范，等等。不过，当我们将财政的逻辑起点建立在共同体和无知面纱上时，似乎脱离了财政的国家观，而这一点正是传统财政理论受到质疑的地方。实际上，这里涉及到两个问题：一是财政是否一定是国家的产物或者说伴生物；二是国家是否是一个共同体。就前一个问题而言，关键取决于如何理解“政”，如果将其理解为公共决策，那么财政出现就不一定是国家的产物或伴生物，只要存在共同体，就会有公共事务的治理问题，后者即为财政。例如在原始社会，个体之间联合共同射猎，每个人所射猎物上交多少给共同体，所上交猎物如何在成员之间进行再分配，以及谁来决定这个上交和分配规则，这本身就是财政。在这个案例中，共同体中可能没有专门部门和专门人员从事猎物收缴和分配，以及组织公共决策的工作，所以看上去没有政府的形式，但实际上这个共同体中已经有了政府的职能，只是专业化分工还没有那么细而已。就第二个问题而言，国家本身就是一个共同体，只不过比共同体有更多内涵。如果将国家比作为一个具有时空边界的平台，国家内的各个主体就是这个平台上各种活动的参与者，参与者之间都是基于自己利益最大化考虑选择自己参与方式，所有主体参与活动方式的综合就表现为国家在宏观上表现出的各种现象。然而，主体间差异和平台的时空边界约束，引导所有主体意识到需要有一个中立的专业机构解决主体间利益冲突造成的秩序混乱问题，所以平台上自然就衍生出新的分工部门，即政府。 从这个意义上说，在共同体的分析框架中，政府也只是共同体中的一个主体，和其它主体共同参与共同体事务，只是出于分工的不同，政府需要与其他主体开展互动，并遵循相同的规则参与市场交易。
将共同体和无知面纱作为建构财政基础理论的逻辑起点，我们就能够看清财政的本质和财政需要解决的根本问题。我们可以设想这样一个情景，一群互不相识的人被空投到太平洋深处的一个岛上，这些人只能在这个岛上生活并繁衍生息，岛的土地和资源有限，并且在岛的不同区位分布不均。由于每个人落到岛上某个区位是随机的，所以落到岛上后相应就拥有了不同初始禀赋。由于刚到岛上，大家互不知道底细，所以都不敢轻易去冒犯其他人。然而，毕竟生活在同一个岛上，所以大家之间必然发生互动。由于在岛上，恶劣天气经常光顾，所以大家需要共同面对可能的不测事件。在这个情境中，落在岛上的人实际上就构成了一个共同体，尽管落下之时拥有差异化的初始禀赋，但恶劣天气带来的不测使初始禀赋较好的人都难以保障自己一直有好的运气，也就是说，无论初始禀赋高低，落在岛上的人对未来可能的遭遇是无法事前预料的，即大家都处于无知面纱之后。在这个虚构的情形中，我们想象一下，这个共同体在经过了一段时间运行后必然发生什么？显然，必然发生利益冲突。但由于每个人对自己未来不确定，所以在共同体形成之后，共同体最需要的就是良好的内部秩序，因为共同体的每个人都会担心秩序混乱产生的公共风险，保持良好内部秩序可以防范公共风险。从这个意义上说，良好的内部秩序对共同体的每个人而言，就是一个共同需要。正是在这个意义上，学者们提出了“社会共同需要论”和“公共财政论”。那么，这个共同需要如何满足，谁来提供满足这个共同需要的产品和服务，满足共同需要的成本在共同体成员之间如何分担，如何以最低成本满足这个共同需要，等等，这一系列问题都是共同体希望实现内部良好秩序必须面对的问题。
为此，共同体需要设计一个机制能够保证上述问题得到有效解决。从提供良好秩序这个共同需要涉及的各方面问题看，核心内容实际上就是四个，即需要做什么才能生产出良好秩序这一共同需要，谁来决定做什么，以及以什么方式做什么，如何确保做什么有效。分析这四个核心内容，谁来决定做什么最好解决，因为良好秩序与共同体所有成员都相关，所以遵照自然传统和平等原则，需要共同体所有成员共同参与。这个核心内容又是其他三个核心内容的决定机制，也直接决定了这个共同体的公共决策机制，是民主制还是独裁制，进而决定了这个共同体的性质。尽管在谁来做决策之后，决策过程可能存在各种形式的交易，但只要在决策过程中保持所有主体的权利平等，决策过程就不会改变共同体的性质。相比较，其他三个核心内容，实际上更多侧重于技术上的分析，其中，做什么中涉及的提供良好秩序这一公共品所需的融资规模和成本分担，以什么方式做什么涉及的分工和效率，如何确保做什么有效涉及的信息和监督。不过，这三个核心内容虽然侧重于技术分析，但技术分析的背后实际上是共同体中不同主体间的权利和责任分配问题，同时也是成本与收益比较问题。如果暂不考虑三个核心内容中的以什么方式做什么涉及的组织模式问题，上述三个核心内容，对共同体而言，实际上就是一个理财问题，即共同体如何筹集提供良好秩序这一共同需要所需资金，又以怎样的方式将所筹资金分配在提供共同需要所需的各种产品和服务上，以怎样的方式提供这些产品和服务成效最好，以怎样的方式从共同体成员中筹集和分担所需资金，等等。上述分析意味着，将四个核心内容放到一起，实际上，解决良好秩序这一共同需要问题对共同体而言就是财政。
至此，基于共同体和无知面纱这个逻辑起点，我们可以看到，对一个国家而言，财政的本质实际上是一个实现共同体良序运行避免发生公共风险的一个机制。财政需要解决的根本问题就是，如何提供共同体运转所需要的良好秩序。财政的本质决定了财政在共同体治理中所具有的功能，即通过满足共同需要协调共同体内部不同利益群体间的利益冲突确保共同体良序运转。从这个意义上说，国内学者提出的“共同需要论”、“公共秩序论”有其自然的逻辑。既然财政是共同体设计出的一个实现共同体良序运行的机制，那么这个机制需要遵循激励原则、中立原则和发展原则。因为良序运行是共同体所有成员的共同需要，所以需要共同体所有成员自愿参与其中。这意味着，财政在解决如何提供共同体良序运转这一共同需要时，所选择的体制和制度、政策能够满足激励相容要求。遵照这一要求，财政的决策必须是民主的，决策主体之间必须是平等的。如果将财政的这一原则对应到现实中，国家的公共决策理应采用全民公决方式，每个参与全民公决的个体基于主观意志做出选择，只是随着国家人口规模增加，出于交易成本节约需要，公共决策选择了间接民主制，但形式的变化不应改变代表们在公共决策上自愿参与自由决策的激励。中立原则则要求财政这一机制在协调共同体各方利益关系时不能有偏袒，更不能出现以牺牲一部分主体的利益满足另一部分主体利益的情况。遵循中立原则，财政无论在公共决策层面还是在理财层面都需要在权利义务分配上保持中立。在公共决策层面，财政的中立应体现在共同体中每个个体意志要能反映在公共决策的结果上，公共意志应平等尊重和体现每个个体的意志，不因个体的种族、肤色、教育、财富等有所差异。为此，公共决策原则既需要避免多数人暴政，也需要避免纯粹的精英治理。这意味着在公共决策上所形成的任何有关权利义务分配制度都需要平等对待每个人，这也就是公共决策坚持一人一票，票票同权的选票制原因。如果将中立原则对应到现实的国家税收制度和支出制度选择上，即税收制度要遵循等比例牺牲原则，支出制度要遵循受益公平原则，无论税收制度还是支出制度，都要遵循影响中性原则，即扭曲最小化。后者实际上就是经济活动中的效率原则。从这个意义上说，国内有学者提出，效率是财政的首要原则，是有其合理的一面。只是在本文中，效率并非是财政的首要原则，而是财政中立原则的自然派生。这一点无论在配置范式中还是在交易范式中，都是一样。如果说，激励原则和中立原则对应着公共决策和理财活动的过程，那么发展原则则对应着财政的结果。也就是说，作为共同体协调利益冲突各方利益关系的机制，要能够促进共同体每个人的发展，后者是共同体文明进步的重要体现。财政的发展原则要求提供共同体良好秩序这一共同需要应以人的发展为最终目标。遵照这一要求，人的发展所需要的基本保障，比如教育、健康、社会保障等都是良好秩序这一共同需要应有内容。当然，发展原则是以激励原则和中立原则为前提，同时，又是激励原则和中立原则的目的。将发展原则与中立原则结合在一起，对应到现实中，基本公共服务均等化就自然成为国家财政支出的必然选择，确保支出受益均等化自然成为国家财政支出的必然目标。将激励原则和发展原则结合在一起，对应到现实中，适度课税就自然成为国家征税的必然要求，以人为本就自然成为财政支出结构选择的自然逻辑。
然而，基于共同体和无知面纱这个逻辑建构的财政基础理论似乎缺失了政府和国家的内容，所以接下来，依然基于这一逻辑起点讨论政府和国家与财政关系。试想一下，对共同体良序发展最可能的冲击就是利益冲突，通过财政这一机制提供化解或缓冲利益矛盾所需的共同需要。这里就有一个问题，谁来负责这一工作。有两种可供选择的方式，一是由共同体中的某个个体负责，二是成立一个专门机构负责。前一种方式可靠性较低，不大容易为共同体其他个体所认可，因为容易受到个体自我利益的影响，除非这个个体是一个被公认的好人，美国建国之初选总统就是好人标准，但历史经验告诉我们，这并不靠谱。从专业化分工的角度看，这也不符合分工要求。根据专业的事由专业机构负责的社会分工原则，成立一个专门机构更为普遍。对一个共同体而言，这个专门负责共同体良序发展这个共同需要的机构具备两个重要特征：一是和共同体的其他主体一样，是这个共同体中的一员，都是交易活动的参与者，遵循相同的交易规则；二是和共同体的其他主体一样，有自己的利益诉求，而非天然具有公共性，所以需要有制度规范其行为。在共同体中，这样的专门机构如何产生？又如何维系正常运转？专门机构的产生在共同体依然通过公共决策产生，所以这个机构的存在本身对共同体成员来说，就是共同需要的一个组成部分。既然是共同需要的一部分，就注定这个机构履行职责时必须坚持公共性这个价值原则。但这个机构一旦成立，就和共同体其他主体一样，成为平等的交易活动参与者，从而就会有自己独立的利益诉求。这一点是无可厚非的，不能天然认为这样的机构只有公共性。这意味着，这个机构做事需要坚持公共性价值原则与机构独立利益诉求之间就会存在冲突，所以理财的公共决策自然就包括对这个机构负责理财事务时独立利益诉求的限制。这种限制包括两个必要内容，一是这个机构在理财公共决策中和其他主体一样，只是一个参与者，不能是一个决策者，二是理财的公共决策形成的任何决定，这个机构都需要不折不扣执行，即在理财的公共决策后，这个机构只有执行的义务和享有履行义务对等的收入权，即这个机构只有通过履行理财的公共决策意志体现机构存在的价值，进而获得机构存在的合理性和可能的物质基础。上述分析意味着，如果将共同体视为一个国家，这个机构不就是政府吗，因为这个机构具有了政府一切的特征。当然，这里还有一个问题没有解决。就是国家这个共同体的大小会影响这个专业化分工的政府组织形式，像早期的城邦共和国，政府实行的是单一体制。但随着国家规模的扩大，同样出于专业化分工需要，政府组织形式由单一制走向了多级制。也即在这个政府组织内部，不同层级也是基于其在满足共同体良序运转这个共同需要时具有的信息和效率优势承担本级政府的职责。因为是专业化分工，所以不同层级政府之间也是权利平等的共同体事务参与者，承担责任的同时享有对等的收入权，层级政府之间的差异只是承担的职责不同，是平等的权利主体关系。政府组织内部的层级政府间责权关系本质上就是财政体制。
至此，我们可以看出，在共同体和无知面纱这个逻辑起点上，建构的财政学基础理论实际上是融合了财政两大传统理论中的交易范式和配置范式，回答了财政的本质及其需要研究的根本问题，建立了财政的三大原则，实际上也相应建立了成体系的核心概念。给出了财政在国家治理中承担的功能，宽泛一点，可以说，财政基础理论就是国家理论。基于这一功能，很容易理解财政为何是国家治理的基础和重要支柱。同时，所建构的财政基础理论很好解释了“社会共同需要论”、“公共财政论”、“公共风险论”、“公共秩序论”，以及“新市场财政学”等财政学说。
财政基础理论说小就是理财的公共决策理论，说大就是国家理论。构建财政基础理论需要有个逻辑起点，基于这个逻辑起点，能够观察到财政本质和财政需要回答的根本问题，以及围绕这些东西形成的核心概念、公理体系和价值原则。本文将财政基础理论的逻辑起点建立在共同体和无知面纱之上，基于这一逻辑起点，本文回答了财政的本质是国家实现其良好秩序规避公共风险的一个机制，财政需要回答的根本问题是如何通过满足民众共同需要实现国家的良序运行。作为一个机制，财政需要坚持激励原则、中立原则和发展原则。基于共同体和无知面纱这个逻辑起点建构的财政基础理论，较好说明了理财的公共决策涉及的几个关键问题。在此基础上，对新时代的我国财政改革进行了分析。研究认为，新时代我国财政的主要使命就是通过提供充分而均衡的公共品解决发展不充分不平衡与人民对美好生活追求之间的矛盾，以化解这一矛盾潜藏的公共风险，确保整个国家的良序发展。为了完成这一使命，财政需要推进一系列改革，包括决策层面和理财层面、体制层面的改革。系列改革按照十八届三中全会要求都是为了建立现代财政制度，推进国家治理体系现代化，但实质上都是为了解决公共品供给不充分不平衡问题，最终服务于国家高质量发展。
作者简介：
李永友，浙江财经大学教授
本文为国家自然科学基金项目“转移支付与地方政府间财政竞争：激励机制与效应识别”（71473215），国家社科重大招标项目“财政体制垂直失衡形成机制、激励结构与平衡策略研究”（15ZDA016）的阶段性成果。
全文刊发《财政研究》2018年第12期
策划：邢 丽
采编：何利辉 于婧华 金 森（实习）