《财政研究》||毛捷等：中国地方政府债务问题研究的现实基础——制度变迁、统计方法与重要事实

中国地方政府债务问题研究的现实基础

——制度变迁、统计方法与重要事实

毛　捷　　徐军伟

   

 内容提要

结合已有文献和笔者调研，本文对改革开放以来我国地方政府债务的制度变迁和统计方法进行了系统分析，以此为基础，借助若干典型案例，重点阐述当前我国地方政府债务存在的七方面重要事实。这些事实包括地方政府债务与土地等国有资产的紧密捆绑、地方政府举债过程中的政府信用金融化、地方政府债务融资来源和资金投向等呈现区域异质性、地方政府债务具有多重资源配置作用（金融整合、基建分工和产业布局）、相关政策实施中遭遇道德风险、地方政府举债冲动与举债恐慌并存、地方政府举债的市场约束逐步增强等。上述发现为学术界开展对地方政府债务问题的深入研究提供了现实基础。

关键词：地方政府债务　制度变迁　统计方法　重要事实

 引言及文献综述

政府债务（又称公债）及其风险研究一直以来是学术界备受关注的一个重要问题。近年来，我国地方政府债务规模持续扩大，地方政府举借债务的方式方法日益多样化，有效控制地方政府债务风险成为防范化解重大风险的题中之义。已有文献对地方政府债务的统计、内涵、特征和风险等进行了深入研究并取得重要成果（刘尚希，2000；郭琳和樊丽明，2001；马海涛和吕强，2004；于海峰和崔迪，2010；刘尚希等，2012；缪小林和伏润民，2012），但此类研究尚不丰富，导致地方政府债务问题的学术研究现实基础不扎实。

一方面，地方政府债务的理论研究与现实问题结合度有待提高。既有研究对地方政府债务规模扩张的成因做了多维度研究，取得重要共识。具体包括：恢复和促进经济发展的各种体制或制度安排是促使地方政府债务快速增长的动因（Islam和Hasan，2007）；杨十二和李尚蒲（2013）、郭玉清等（2016）认为，发展经济是地方政府举借债务的主要目标，尤其是在基础设施建设等严重依赖政府投资的地区更是如此；政府间财政关系及预算软约束引起的地方政府财力减少和支出扩张，是地方政府债务持续膨胀的主要原因（贾康和白景明，2002；杨志勇，2009；贾康等，2010；龚强等，2011；马海涛和马金华，2011；姜子叶和胡育蓉，2016；王永钦等，2016）；由于缺乏严格的债务举借审批、使用监管和偿还约束等规范制度，从而无法有效控制地方政府债务规模盲目扩张（杨灿明和鲁元平，2013；肖鹏等，2015；王芳等，2017；刁伟涛，2017）。但是，由于对相关重要事实（包括地方政府债务与国有资产的紧密关联、地方政府举债过程中的政府信用金融化、地方政府债务的区域异质性、地方政府债务利益相关者的委托代理关系引发道德风险等）认识尚不深入、系统，阻碍了建立贴近中国实际的理论分析框架用以阐释地方政府债务的形成机制及其经济社会效应，尤其缺乏从金融视角（包括金融分权等）对地方政府债务进行理论分析。这又进一步影响对地方政府债务的形成机制与经济社会效应等进行宏观经济学建模，并开展相应的政策模拟和仿真分析。

另一方面，地方政府债务的实证研究不系统，且存在基础数据不统一等问题。已有文献主要关注经济增长、财政压力、产业发展、土地和消费等数量有限的经济变量与地方政府债务之间的关系。Cochrane（2011）、Teles和Mussolini（2014）、陈思霞和陈志勇（2015）等发现地方政府债务不利于地区经济增长，胡翠和许召元（2011）、范剑勇和莫家伟（2014）、胡奕明和顾祎雯（2016）等则肯定地方政府债务对经济增长的积极作用；毛捷和黄春元（2018）认为地方政府债务对地区经济增长的影响呈非线性形态，即存在债务平衡点，而且不同地区的债务平衡点存在差异。庞保庆和陈硕（2015）发现财政压力促使地方政府债务扩张，但黄春元和毛捷（2015）对此提出了质疑。周光亮（2012）、范剑勇和莫家伟（2014）发现由于地方政府之间存在投资竞争，使得地方政府举债对三次产业的影响存在明显差异。张莉等（2018）发现土地出让收入的增长是城投债规模持续扩张的驱动因素。郭长林等（2013）使用具有粘性价格的动态随机一般均衡模型，讨论了不同偿债方式对消费的影响。但是，由于对地方政府债务的资源配置作用（尤其是对金融资源的整合等）和社会效应等认识不足，相关实证研究遗漏了一些重要分析维度，尚未有研究深入分析地方政府债务对金融资源跨域配置、居民健康和环境保护等方面的影响。此外，由于学术界对地方政府债务的统计口径和统计方法尚未形成一致认识，不同研究采用不同方法收集地方政府债务的相关数据，造成由于基础数据的不统一导致实证结论各执一词。

深入推动地方政府债务的学术和政策研究离不开对地方政府债务现实情况的全面了解和准确把握。本文对改革开放以来我国地方政府债务的制度变迁和统计方法进行系统分析，以此为基础，借助若干典型案例，重点阐述当前我国地方政府债务存在的七方面重要事实，为后续更好地开展地方政府债务问题研究夯实现实基础。

 地方政府债务的制度变迁

财政制度、金融制度与土地制度是地方政府进行举债的制度基础。伴随制度的约束或鼓励，地方政府债务从无到有、从被动举债到主动负债、从快速扩张到有序增长，向着更加规范化、科学化的方向发展。

二十世纪末，相关法律法规明确规定，地方政府及其部门不得作为借款人或保证人。在此制度约束下，地方政府不能直接举借债务，但未明确禁止通过融资平台公司间接举债，上述背景为地方政府通过设立融资平台公司举债提供了可能。而同时期的土地制度与金融制度为融资平台公司的发展创造了有利条件。《中华人民共和国土地管理法》（中华人民共和国主席令第八号）为地方政府向融资平台公司划拨土地、形成公司资产提供了法律依据。该项法律明确了城市基础设施用地和公益事业用地及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，可采取划拨方式取得；同时，规定确需改变土地用途的，需报原土地行政主管部门和规划管理部门同意。《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）明确拓宽各类融资渠道，支持企业进行项目投资建设，同时鼓励地方政府和企业通过“代建制”方式实施基础设施等公益性项目的投资建设，“代建制”逐渐成为融资平台公司最主要、最典型的经营模式。此外，《企业债券管理条例》（中华人民共和国国务院第121号令）、《关于进一步改进和加强企业债券管理工作的通知》（发改财金〔2004〕1134号）和《银行间债券市场非金融企业债务融资工具管理办法》（中国人民银行令2008年第1号）等明确了企业可通过银行间债券市场发行债务融资工具（包括短期融资券、中期票据、定向工具等），奠定了融资平台公司发行城投债的制度基础。这期间，区分不同品种，城投债的审批部门包括国家发展改革委员会和中国银行间市场交易商协会（中国人民银行下属单位）。

以下从融资平台公司、地方政府债券和隐性债务三方面，进一步分析地方政府债务相关制度的变迁。

（一）融资平台公司的发展历程

于1987年获批组建的上海久事公司是地方政府投融资体制改革和创新的产物，也是改革开放以来我国成立的第一家地方政府下属融资平台公司。随着宏观财政政策调整和金融市场的发展，融资平台公司逐渐成为地方政府投融资的重要市场工具和载体。1997年，亚洲金融危机爆发后，中央政府为刺激经济增长，加大基础设施建设投入，融资平台公司的投融资功能定位得到进一步巩固。2008年，为应对国际金融危机，中央政府实施“四万亿”投资计划，在此背景下，融资平台公司的发展迎来前所未有的“黄金时期”。《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号）首次提出要支持融资平台公司发展，以扩宽基础设施项目的融资渠道。

但是，伴随数量和规模的快速增长，融资平台公司的债务风险开始受到社会各界关注。为避免无序增长、有效管控风险，2010年颁布的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）要求地方各级政府全面清理融资平台公司债务，具体措施包括明确对融资平台公司的界定、要求银行对融资平台公司贷款“逐包打开，逐笔核对，重新评估，整改保全”等。但由于缺乏法律层面的制度保障，影响了对融资平台公司的治理效果。

2014年，随着新《预算法》的实施，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确划清地方政府与融资平台公司的界限，政府部门不得通过企事业单位等举债。相应地，国务院、财政部和银监会发布了一系列文件，规范地方政府通过企业举债的行为，管控融资平台公司的债务风险。其中，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）等针对性强，及时有效制止了地方政府通过融资平台公司违法违规举债等行为。

根据上述制度演变，笔者将改革开放以来融资平台公司的发展历程划分为以下四个阶段：

1.融资平台公司的孵化期（1987—1996年）。为适应社会主义市场经济体制，发挥地方政府积极性，1987年至1996年，上海等地区率先开展政府投融资模式创新，陆续成立了融资平台公司（例如上海久事公司等）。融资平台公司作为市场主体，开始承接地方政府的投融资和建设任务等。但是，这一时期，一方面融资平台公司数量较少、举借债务不多；另一方面融资平台公司的业务比较单一，集中于市政建设项目。因此，融资平台公司对社会资源（包括金融资源和产业资源等）配置的影响十分有限。

2.融资平台公司的巩固发展期（1997—2007年）。1997年亚洲金融危机突然爆发，为满足地方建设需求，中央通过发行专项国债再转贷给地方，以此向地方政府提供建设资金。同时，为规避《预算法》的举债限制，各地加快发展融资平台公司，融资平台公司主要通过银行贷款和发行债券两种方式进行融资。随着新一轮经济发展热潮和城镇化进程的快速推进，融资平台公司数量不断增加，业务范围和融资方式日益多元化，具体表现为融资平台公司往往被冠名为交投公司、城投公司和国有资产管理公司等，通过“银政合作”和“捆包贷款”等形式获得政策性贷款，用以满足城市基础设施建设等需要，并以财政预算或专项资金、政府性基金收入等作为偿债来源。

3.融资平台公司的加速发展期（2008—2014年）。为应对2008年国际金融危机产生的负面影响，我国推出“4万亿元”投资计划（地方政府配套2.82万亿元），融资平台公司顺势而上，迅速发展壮大，成为各级地方政府补缺口、保增长的有效手段。随着融资平台举债规模的迅速扩大，风险也日益凸显，但由于相关整改措施（例如国发〔2010〕19号）约束有限，加之金融信贷环境持续宽松等，2011—2014年，融资平台公司依然快速发展。

4.融资平台公司的转型发展期（2015年至今）。根据新《预算法》，融资平台公司2015年及以后的新增举债依法不属于地方政府债务，按理融资平台公司应迅速转型，以适应新的法律框架和管理体制。但是，这一时间节点上，一些新的投融资模式（包括PPP——政府与社会资本合作、政府投资基金等）推广实施，融资平台公司抓住机会并利用相关过渡性政策，借助PPP和政府投资基金等进行不规范甚至违法违规举债，导致2015年至2017年上半年融资平台公司债务大幅上升，即所谓的隐性债务规模迅速增加。得益于各类相关政策的及时出台，2017年下半年以来，融资平台公司违法违规举债得到有效控制。目前，融资平台公司正在加快转型，从“地方政府投融资主体”转变为“城市基础设施运营商”或从事其他经营业务（保障房建设和改善生态环境等）的国有企业。

（二）地方政府债券的制度变革

2009年2月18日，财政部颁布《2009年地方政府债券预算管理办法》（财预〔2009〕21号），标志着被相关法律条文封闭的“正门”（允许地方政府直接举借债务）正式解封，是我国地方政府债务治理体系深化改革的一个前奏。根据该文件，财政部开始代理各地（省级）发行政府债券，并将其纳入地方预算、构成地方债务；债券到期前，地方政府需将还本付息资金缴入中央财政专户，由财政部代办还本付息业务。上述模式被称为地方政府债券“代发代还”，主要特点是行政审批，即地方政府发债额度由中央政府审批，在国务院核准额度内，财政部通过发行国债的方式，按照批准的额度，向社会发售。“代发代还”地方政府债券是中央财政为地方政府筹集资金、开展公共投资而设立的一项重要资金渠道。根据当时的地方政府债券使用管理办法，中央代发的地方政府债券统一纳入地方政府公共预算中统筹使用。2009—2011年期间，地方政府债券保持每年2000亿元的发行规模。

2011年，在“代发代还”地方政府债券成功运行两年后，国务院批准上海、浙江、广东和深圳在国务院批准额度内试点自行发行债券，但仍由财政部代办还本付息，该模式被称为“自发代还”。2013年，在4省市“自发代还”地方政府债券试点两年后，国务院批准新增江苏和山东成为“自发代还”地方政府债券试点地区。2014年5月22日，财政部颁布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》（财库〔2014〕57号），在前期6个试点地区基础上，增加北京、青岛、江西和宁夏，开展“自发自还”试点，即由地方自行发行债券并自行办理还本付息。2012—2014年期间，随着试点地区数量的不断增加，地方政府债券发行额度分别增加至2500亿元、3500亿元和4000亿元。此外，“自发代还”和“自发自还”试点的推广还推动了地方政府信用评级制度的建立。

2015年1月1日起，新《预算法》明确地方政府必须以预算约束下自发自还政府债券的方式举债。至此，地方政府举债的“正门”完全打开，“后门”（通过融资平台公司举债）逐步关闭，地方政府债务治理进入一个新时期。为了把“正门”开好，中央出台了一系列文件，包括：《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）对地方政府债务余额实行限额管理，为地方政府发行债券加了一道保险锁；《地方政府一般债务预算管理办法》（财预〔2016〕154号）、《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）从债务限额确定、预算编制和批复、预算执行和决算、非债券形式债务纳入预算以及监督管理等方面，提出了规范地方政府债务预算管理工作的具体要求；《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）明确规范地方政府债券发行管理，加快实现地方政府债券管理与项目严格对应。此外，财政部会同国土资源部、交通运输部和住房城乡建设部等，陆续印发了关于土地储备、收费公路和棚户区改造的专项债券管理办法，逐步丰富地方政府专项债券品种，保障重点领域合理融资需求。《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）进一步明确要加快建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度，打造立足我国国情、从我国实际出发的地方政府“市政项目收益债”。地方政府债券（包括一般债券和专项债券）具有发行规范、用途明确和还债资金有保障等优点，因此信用评级高、融资成本低，2015年以来，其规模逐步增大，成为地方政府筹集资金的主流。

（三）隐性债务问题

2015年至2017年上半年，受制于各种客观原因，地方政府举债的“后门”并未关严。一方面，2014年底经甄别后仍有一部分债务未纳入地方政府存量债务，这部分债务仍有可能由地方政府负有偿还责任或救助责任。另一方面，2015年及以后新成立的事业单位和融资平台公司仍在开展某些非市场化举债业务，包括地方国有企事业单位替政府举债或由地方政府（或当地财政部门）提供直接、间接担保进行举债，或是地方政府在设立各类产业基金、投资基金以及与社会资本合作（PPP）的过程中承诺保底收益、购买服务等形成的未来实际支出事项债务等。

上述债务构成了地方政府的隐性负债，不利于防范化解重大风险，也妨害加快建立现代财政制度。党中央高度重视隐性债务的处置。在2017年7月14-15日召开的第五次全国金融工作会议上，习近平总书记作了重要指示：“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。”2018年下半年，相继出台了若干关于隐性债务统计监测、认定、问责和风险管理等方面的文件，为科学有效管控隐性债务及其风险奠定了基础、指明了方向。

在学术研究中，隐性债务这一概念并不新鲜（刘尚希，2000），但在管理体制上，新《预算法》实施后隐性债务问题才日益凸显，并受到高度关注。《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）首次对隐性债务作了权威界定。国家审计署于2018年对各地隐性债务进行了全面审计，财政部也在摸底清查。当前，社会各界不但广泛关注隐性债务的规模，更为关注的是未来几年政府如何平稳化解存量隐性债务。

综上，图1（略）直观呈现地方政府债务的制度变迁过程。2015年新《预算法》的实施是分水岭：（1）2009年之前，只开“后门”，主要通过融资平台公司举借债务，这些债务包括地方政府负有偿还责任的债务以及负有担保救助责任的债务；（2）2009—2014年，“前门”和“后门”同时开，一方面地方政府发行债券的试点工作积极推进，另一方面融资平台公司债务规模快速增长；（3）2015年以后，“前门”开大开好，“后门”逐步关合并关严。

 对地方政府债务问题研究的启示

基于对相关制度变迁和统计方法的系统分析，本文总结了近年来我国地方政府债务呈现的典型事实，包括地方政府债务与土地等国有资产的紧密捆绑、地方政府举债中的政府信用金融化、地方政府债务的区域异质性、地方政府债务的资源配置作用、地方政府债务管理可能遇到的道德风险、地方政府举债冲动与举债恐慌并存、地方政府举债的市场约束逐步增强等。忽视或把握不好上述典型事实，容易导致相关理解或认知偏离地方政府债务的深层次现实问题，不利于新时代下深入开展对地方政府债务及其风险的学术或政策研究。例如，分析地方政府债务对经济增长的影响机制时，应重视地方政府债务与国有资产的内在关联以及地方政府债务的金融整合、基建分工和产业布局等资源配置作用，基于国有资产和资源配置等视角解释地方政府债务对经济增长的作用机理，并充分考虑地方政府债务的区域异质性，识别地方政府债务影响经济增长的区域差异。又如，研究地方政府债务风险及其监管对策时，一方面应选取合适的统计方法和口径，保证地方政府债务基础数据的准确和可靠，提高风险识别精度；另一方面，系统梳理地方政府债务制度变迁，以此为基础，深刻把握地方政府债务与政府信用金融化的内在关联以及地方政府债务政策实施中的道德风险等，从财政和金融等多个视角对地方政府债务风险形成全面、科学认识，提出的政策建议有助于化解地方政府举债冲动与恐慌，并不断提升借助市场力量防范化解地方政府债务风险的能力。

作者简介：

毛　捷，对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授

徐军伟，对外经济贸易大学国际经济贸易学院博士生

基金项目：
国家社会科学基金重大项目“新时代下地方政府债务风险的新特征与监管研究”（批准号18ZDA097）

全文刊发《财政研究》2019年第1期

策划：邢    丽

采编：何利辉  于婧华  王鑫胜（实习）