《财政研究》||汪立鑫等：PPP项目是否提升了基础设施的产出效率？
PPP项目是否提升了基础设施的产出效率？
汪立鑫 左 川 李苍祺
PPP项目组织形式是我国基础设施领域一项重要的制度创新，对其实施效果的评价，不仅有助于客观地认识其本身的实施效果，还有助于日后更好地推行PPP项目，为我国经济发展助力。本文在2002－2015年中国245个地级市面板数据的基础上，采用多期双重差分法、双重差分倾向得分匹配法评估了PPP项目的实施对我国基础设施产出效率的影响。研究发现，PPP项目的实施总体上并没有明显提升规模效率，也没有提升纯技术效率。而从动态效果看，PPP项目的实施效果具有滞后性，明显降低了规模效率和纯技术效率。本文的结果对于地方政府如何对PPP项目的实施进行监管提供了方向性的政策启示。
关键词：PPP项目 规模效率 纯技术效率 多期双重差分法 双重差分倾向得分匹配法
出于建立社会主义市场经济体制、进行投融资改革的需要，1994年起我国在基础设施领域试行公私合作伙伴项目（Public-PrivatePartnership，PPP）。在总结试点经验的基础上，住建部2002年出台相关鼓励和规范PPP项目的文件，PPP项目得到大力的推广和发展。然而好景不长，受2008年金融危机的影响，我国出台四万亿刺激计划，政府引导的巨额资金进入基础设施领域，PPP模式受到巨大冲击，大量PPP项目转为由政府主导的项目组织形式，PPP发展进程受阻。直至2013年底，国家发改委和财政部开始出台并完善相关政策法规，重新引导PPP项目的发展，PPP项目改革进入新时代。迄今为止，PPP项目已发展了30余年，涉及领域之广，为我国基础设施的完善提供了有力的支持，同时也为我国经济增长奇迹做出了重要的贡献。
但是，围绕该新兴项目组织形式也产生了许多尚待解决的问题：PPP项目组织形式是否真的优于传统项目组织形式，如何客观地评价PPP项目的实施效果？如果PPP项目的实施效果不明显，是因为项目实施过程中的问题，还是受外部因素的干扰，抑或二者兼而有之？在推行PPP项目的过程中，可以总结出哪些经验教训，为以后更好地推行PPP项目提供借鉴？
已有文献从理论和经验两方面对PPP项目作出了广泛的评价。从理论角度来看，学者们通常结合项目运行的不同阶段来评价PPP项目的优劣势。对于前期准备阶段，私人部门相对于公共部门在评估成本收益上较为严谨，一定程度上有助于筛选出经济上可行的项目，避免资源浪费，因此PPP项目优于传统项目（姚东旻和李军林，2015）。对于设计、建设阶段，由于PPP项目建设和运营阶段的统一性，当存在正外部性时，可能导致基础设施质量、创新水平的提高，但该效应的实现取决于私人部门对收益的预期以及私人部门努力的可度量性（Hart，2003；Hoppea和Schmitzb，2013；Williamson，1979）。对运营阶段来说，PPP项目是否优于传统项目取决于提供产品的属性以及项目期限（Iossa和Martimort，2014；Sadka，2007）。
在此基础上，一些研究开始运用样本研究、案例分析、问卷调查等方法来评估PPP项目，试图为理论研究提供经验论证的支撑。Raisbeck等（2010）以印度尼西亚56个电力项目为样本，统计传统项目与PPP项目的时间和成本，结果表明，PPP项目与传统项目相比缩短了项目时间因而提升了运营效率，而PPP项目与传统项目的成本绩效没有显著差异。Henjewele等（2014）运用了英国5个PPP项目完整商业案例的文献分析和44个PPP项目的问卷调查表明，在项目的开发和早期使用过程中，PPP项目存在相当大的成本和时间超支。在时间超支方面，卫生部门优于交通部门，但在成本超支方面劣于交通部门。
但已有研究也存在一些问题：一方面，已有文献对PPP项目的评价多基于PPP项目的各个阶段，或基于项目本身如项目总成本、建成的道路长度等，将PPP项目组织形式与传统项目组织形式进行对比，以探讨二者的优劣性，分析的角度较为片面，难以从综合的角度对PPP项目的实施效果进行评价，且已有研究较少以我国的数据为样本进行分析。另一方面，研究方法上多基于样本研究、案例分析、问卷调查等方法来评估PPP项目，而较少采用严谨的计量方法来对PPP项目产生的绩效进行评估。
基于此，本文试图使用多期双重差分法（Difference In Difference， DID）和双重差分倾向得分匹配法（PropensityScore Matching-Difference In Difference ，PSM-DID），运用中国2002－2015年地级市面板数据，基于基础设施产出效率的视角，将PPP项目的实施视为一项政策冲击，对PPP项目的实施效果做出评价。本文的研究发现，PPP项目的实施整体上对基础设施产出效率影响不显著，在剔除区域异质性以及特殊事件冲击的影响后依然成立。但PPP项目的实施对基础设施产出效率有滞后的负向影响，进一步的机制检验得出，PPP项目的实施提升了新增基础设施投资和存量，但降低了创新水平。本文的边际贡献在于：（1）基于基础设施产出效率的视角，分析PPP项目对其产生影响的作用机制，对我国PPP项目的实施效果做出评价，弥补了已有研究的空白，同时对该项目组织形式的进一步完善和推广具有重要的实践意义。（2）运用严谨的实证方法进行政策评估，且结合我国的现实情况，充分考虑了可能的外部因素和项目本身对评估效果的影响。
本文基于基础设施产出效率的视角，运用多期DID、PSM-DID等政策评估方法对PPP项目的实施效果做出了评价。本文的研究发现，在剔除区域异质性、特殊事件冲击的影响后，PPP项目的实施整体上并不能够显著地提升基础设施的产出效率。而在进行动态检验后，本文得出PPP项目的实施效果具有滞后性，随着项目的推进，显著地降低了基础设施的产出效率，且更多的体现在降低规模效率。在进行机制检验后，本文得出PPP项目的实施显著地增加了新增基础设施投资和新增基础设施存量，但降低了创新水平。据此，我们提出如下政策建议：
首先，本文的研究表明当前道路、供水和污水处理行业，尤其是传统的基础设施行业——道路可能存在基础设施过剩的现象，应当对使用率较低的基础设施进行管理，以提升规模效率。其次，地方政府应该发挥其应有的监管作用，而不是简单的以政府补贴的方式给予私人部门回报，以激励私人部门提升技术创新，提升纯技术效率。此外，由于PPP项目的实施效果具有滞后性，因此应当运用大数据等先进技术对PPP项目进行动态监管，以发挥其应有的作用。第三，应当发挥人力资本在提升纯技术效率方面的作用，在基础设施领域，不应该仅仅关注量的增长，还应关注质的提升，节约资源的同时，为经济的可持续发展提供支持。第四，在对PPP项目进行审核的过程中不能采取“一刀切”的做法，地方政府应当关注该项目所在行业的特点，对于产出效率要求不高而与民生密切相关的行业可以放宽审核标准；对于产出效率要求较高而且与该地区可持续发展密切相关的行业要进行严格审核和评估，确保该行业的产出效率，为后续的发展提供内在动力。
作者简介：
汪立鑫，复旦大学世界经济研究所，教授，博士生导师
左 川（通讯作者），复旦大学经济学院，博士研究生
李苍祺，复旦大学经济学院，博士研究生
基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“制度影响经济绩效的原理与中国经济成功的制度根源研究”（编号：15JJD790007）。
全文刊发《财政研究》2019年第1期
策划：邢 丽
采编：何利辉 于婧华 王鑫胜（实习）