《财政研究》楼继伟|基于国情背景认识财政预算有关问题（全文）
基于国情背景认识财政预算有关问题
楼继伟
一、引言
目前我国财政预算体系包括四本预算。一是一般公共预算，即通常所讲的财政收入、财政支出，各级政府可以统筹安排使用。如，2017年全国一般公共预算收入17.3万亿元（决算数，下同），支出20.3万亿元。二是政府性基金预算，即政府为支持特定公共事业发展筹集非税收入，实行专款专用。2017年全国政府性基金收入6.15万亿元（其中土地出让收入5.5万亿元，占89.4%），支出6.09万亿元。三是国有资本经营预算，即国家以所有者身份，依法收取的税后利润、股利股息收入、产权转让收入等国有资本收益，并对收益进行合理再分配。2017年全国国有资本经营预算收入2581亿元，支出2015亿元。四是社会保险基金预算，即国家通过一般税收、社会保障费及其他渠道筹集资金，并专门用于社会保障的专项预算。2017年收入5.5万亿元（预算执行数，社保收支的决算数通常在下一年度11月份公布），支出4.9万亿元。
由此，引发出对一系列基本概念的探讨。如，我国财政总收支是否就是四本预算的简单相加，宏观税负究竟多高，赤字的水平如何衡量，这些概念和口径背后，又反映了哪些中长期问题和体制性矛盾，等等。这些问题需要在深刻理解国情背景的基础上才能回答。
二、关于赤字水平
财政部门每年报送人大审批的赤字，是一般公共预算中直观体现的财政收支差额，这部分差额全部通过新增债务弥补。实际上，从衡量财政政策力度的角度看，当年实际财政收支流量所反映的财政收支差额，可能更为客观地反映赤字的扩张水平。例如，2015年预算赤字率是2.3%，但按当年实际收支差额匡算，通过赤字所反映的财政扩张力度还要更高一些，主要是考虑以下三项：一是按新预算法的要求，当年动用了以前年度结转资金新增安排支出1124亿元，按照财政总预算会计的规定，这部分资金以前年度已经列支，因此2015年重新安排使用时不能再列收列支，仅在支出安排时在有关具体科目加以注释或说明，因此是不计入当年赤字的弥补收支缺口的支出。二是年初调入了预算稳定调节基金1000亿元，这部分收入与当年实现的税收等收入无关，相当于减少了需要通过举债安排的赤字缺口。三是安排地方政府专项债券1000亿元。专项债券不同于一般债券，不列入一般公共预算，也不计入赤字，而是列入政府性基金预算，对应有收益现金流的政府性基金项目。
上述账目都是预算报告和预算草案中明确列示的。此外，近年来中央财政因需要采取了一些特殊增收措施，特定国有金融机构、央企等上缴了部分结存利润，这部分收入与上缴单位的当年盈亏无关，也不影响实体经济，实际上也发挥了赤字扩张作用。上述情况并不表示我国赤字率有“两本账”，但能加深我们对赤字概念和财政政策力度的理解。
三、关于财政收支总量
计算我国的财政收支总量，不能用四本预算简单叠加。特别是在做国际比较时，这种算法往往会引出“死亡税率”等不尽科学的判断。2017年，我国一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金收入分别为17.3万亿元、6.15万亿元、0.26万亿元和5.5万亿元。计算收入总量时，由于四本预算之间存在调入、调出，首先应当扣除重复计算的项目。一是社会保险基金收入中的“财政补贴收入”，为各级一般公共预算对社会保险基金的补助，2017年为1.23万亿元，占基金总收入的22.1%。二是中央一般公共预算调入政府性基金预算的“国家重大水利工程建设基金增值税返还”、“可再生能源电价附加增值税返还”等“先征后返”的项目，2017年合计125亿元。以上加总，这部分重复计算的项目为1.24万亿元。按此剔除后，2017年政府收入总量为28万亿元，占GDP的比重为33.8%。
如果就宏观税负进行国际比较，根据IMF（国际货币基金组织）制定的国际可比口径，还应当扣除国有土地出让收入。按照IMF《政府财政统计手册》定义，政府收入指增加政府权益的交易活动，土地出让收入是政府土地资产的减少和货币资金的增加，不带来政府权益变化，应计入非金融资产交易，不计作政府收入。按照国际可比口径测算，再剔除土地出让收入5.5万亿元后，2017年我国政府收入为22.5万亿元，占GDP的27.2%，比36.8%的世界平均水平（2015年，下同）低9.6个百分点，比发达国家和发展中国家平均水平分别低14.3个和4.9个百分点，国际比较仍是偏低的。
需要说明的是，考虑到我国实际情况，财政部与国际货币基金组织沟通并达成共识，将部分土地出让收入计入财政收入，就是政府征用农村土地，当然也包括部分城镇土地，改变了土地用途的增值部分应当计入。在操作上，将土地出让毛收入计入政府收入，剔除成本补偿性费用（含拆迁补偿和“三通一平”），在计量政府收入时，只计入土地出让净收益。土地出让收入原来一直在预算外，1994年财税改革后才逐步纳入政府性基金预算，实行收支两条线管理。2017年土地出让收入，即“毛收入”5.5亿元中，征地拆迁等“变熟”成本补偿性费用占77.4%，土地出让净收益为1.23万亿元。加上这部分净收益后，2017年我国政府收入为23.7万亿元，占GDP比重为28.7%，比按国际可比一般口径计算的宏观税负27.2%多1.5个百分点，仍比世界平均水平低8.1个百分点，比发达国家和发展中国家平均水平分别低12.8个和3.4 个百分点。
另外，成熟市场经济国家部门预算加总的收支与通过财政预算安排的收支相一致，但在我国两者并不对等，主要原因是部分事业收入未纳入预算管理。现实国情下，我们区分事业单位类型，对参公管理、财政全额补助、差额补助和实行企业化管理的事业单位收取的事业收入，实行不同的纳入预算办法，导致预算的完整性缺失。2011年开始将事业收入等预算外资金进一步纳入预算管理，加上后来推行的事业单位分类改革，这一问题有所缓解，但由于学费等事业收入仅纳入单位预算和所属部门预算，仍未纳入总预算，部门预算收支与财政拨款收支的不对等问题仍然存在。
四、深层次的思考
仅仅赤字率和宏观税负两个基本概念，就涉及多个口径和不同认识。数字都是公开的，为什么还要通过复杂的加计或扣除以便还原真貌，为什么不能做到简单明了？事实上，财政部门多年来一直在努力，预算的透明度和可读性也在逐步提高，但与理想目标确实还有差距。这其中有深刻的国情背景和长期的思维惯性，也与社会公众的可接受度相关，更是一些深层次体制性结构性问题的反映。
第一，从国情背景看，计划经济向市场经济的体制变迁，决定了包括财政在内的政府职能转变必然要经历一个艰难的过程。计划经济体制下，计划是龙头，财政、央行包括附属的专业银行，都是执行计划指令的收付工具，因此形成的体制惯性影响长远。1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：“建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调。计划提出国民经济和社会发展的目标、任务，以及需要配套实施的经济政策；中央银行以稳定币值为首要目标，调节货币供应总量，并保持国际收支平衡；财政运用预算和税收手段，着重调节经济结构和社会分配”。25年过去了，我们看到，各部门的职能转变仍未完全到位，也影响到财政预算的完整性和规范性。比如前面提到的特定机构利润留存问题，以及发改委切块管理的中央基建投资问题等。计划体制下，原国家计委管理各级政府以及以国有企业为主体的全社会投资，目前的基建投资仍延续主要由发改部门管理。近年来，经过相关部门共同努力，年初编制预算时，发改委管理的基建投资安排到具体项目的比例从零起步，目前到位率已达70%，并且集中于跨区域、具有外溢性的公共项目，取得了明显进步，但由于基建投资预算规模较大，2018年为5376亿元，这种带有计划经济色彩的投资管理模式对提高预算的规范性仍有不小的影响。
第二，从长期思维惯性和公众可接受度看，社会上普遍将马约规定的3%作为赤字率的警戒线，实际上并不科学。但这一指标已经引导公众形成了明确的预期，以为超过3%就表明宏观经济面临崩溃。为应对国际金融危机，美国2009财年的赤字率曾高达10.1%，这在中国是不可想象的。在中国，现阶段3%的指标更多的是一条心理防线，不守住这条防线也确实容易引发经济主体的不理性行为，但与此同时客观上形成了对财政政策的束缚。这种“赤字有害”的思维影响深远。1998年为应对亚洲金融危机，曾试图扩大中央、地方财政赤字各500亿元，实施扩张性财政政策加以应对。由于原预算法规定地方财政不列赤字，在表述上为增发1000亿元长期建设国债，中央与地方各500亿元，地方的500亿元国债由中央代发、转贷地方，地方的500亿元只得权衡性地列在预算平衡线下。直到2013年新预算法修订后，经过15年的时间，地方财政才被允许发债弥补赤字，由此可见思维惯性的影响之大。截至目前，年度预算审查的重点仍聚焦于平衡状态，还没有完全落实十八届三中全会将预算审查重点向支出预算和政策拓展的要求。决算的平衡状态尽量与预算靠拢，真实的差额靠调入调出预算稳定调节基金平衡，虽然账目调整都是公开的，但也增加了解读的困难。
第三，从深层次的体制性结构性矛盾看，财政预算是各方面政策综合平衡的结果，其中的许多问题不单是财政自身，更是经济社会领域改革不到位的集中表现。如，政府间事权划分不清晰，难以明确各级政府的支出责任和财政分担比例，政府间讨价还价、交织不清，导致中央财政年初难以准确代编地方预算，与各地人代会通过的地方预算也无法有效衔接。又如，2017年从一般公共预算中调入1.23万亿元补助社保基金预算，且财政补助占社保基金收入的比重逐年提高，由2012年的20.2%提高到2017年的22.1%。财政对社会保险补助额快速增长，表明社保体系自身缺陷太多，社会保险具有长远事务属性，但政策调整短期化、年度化，没有贯彻十八届三中全会明确的“精算平衡”原则；管理体制分散化、碎片化，道德风险堪忧。令人欣喜的是，近期养老保险领域出现了一些积极的改革进展。机构改革方案明确，税务部门统一征收社保缴费，从2019年1月1日正式实行，这有利于提高征管效率，更重要的是，弱化了原由地方征管形成的道德风险，有利于确保应收尽收。此外，2018年7月1日已经开始实施养老保险基金中央调剂制度，各地上解额从3%起步，以后逐步提高，标志着全国统筹迈出了重要一步。但仍未解决社会养老保险本质上应为中央事权属性的问题。再如，财政部会同教育部出台了义务教育资源可携带政策，但由于户籍制度改革不到位，“钱随人走”在不少地方还难以落地；医保制度也是碎片化明显，异地结算成本高企，漏洞偏多，财政只能“打补丁”，效率不高。
类似这样的例子很多，都是中长期结构性问题的表现，财政部门也一直在呼吁并积极推动相关领域的改革，这不仅是规范财政管理的需要，更是发挥财政国家治理基础和重要支柱作用的必然要求，是财政部门的责任担当。换个角度看，也说明财政不是简单的收收支支，确实具有高阶的、法律的属性，是体现治国安邦的大事。
全文刊发《财政研究》2019年第5期
策划：邢 丽 何利辉
采编： 于婧华 刘柯彤（实习）