经济增长目标与土地出让
胡 深 吕冰洋
内容简介
土地构成了联系地区经济增长与地方政府行为的纽带。在经济增长目标对政府行为具有强烈约束力，且土地征用与出让成为地方政府筹集财政资金、推进城市化和工业化的重要手段的前提下，经济增长目标显著影响了地方政府的土地出让策略。本文探讨了经济增长目标对地方政府土地出让行为的影响，扩展了目前学界对经济增长目标的研究；将两种出让方式以及土地出让规模和单价同时纳入考虑，改善了以往对土地出让的研究多着眼于一种土地出让方式，仅从面积、单价或收入中的一个角度对土地出让行为进行考察的缺陷，增强了结论的完整性。地方政府对经济增长的重视，不只简单地体现在每年年初《政府工作报告》中对经济增长任务的大篇幅阐述上，更是体现在经济增长目标的高达成程度事实上。各地级市当年所制定的经济增长目标与当年实现的经济增长率之间存在着明显的正相关关系（见下图，2003 年至2013年）。由于面临着晋升激励和考核压力，实现既定经济增长目标便是地方政府的重要任务。
作为地方政府可使用的重要工具之一，土地出让可以促进当地的经济增长。具体实现方式主要有两个：其一是通过土地融资提高生产性基础设施服务提供水平。私人部门获得受让的土地使用权时缴纳给政府的土地出让金，在扣除征地和拆迁补偿、土地开发费用和新增建设用地土地有偿使用费以及一些其他费用后，形成了可供当地政府自由支配的财政资金。这些资金的多数被用于完善国有土地使用功能的配套设施建设支出和城市基础设施建设支出。其二是利用土地招商引资促进产业发展。对于企业而言，生产成本是否低廉是其选址建厂的重要参考，较低的土地价格和完善的配套设施对企业有巨大的吸引力。一旦企业在本地建厂生产，既能给当地政府带来大量税收，解决本地就业问题，又可带动当地商品贸易与服务业的繁荣。同时，由于征收土地的成本较低，以低价协议出让给企业并不会给地方财政带来明显损失。因此地方政府乐意以低价的方式吸引企业投资。甚至于采取低价策略的政府之间有时为吸引优质企业而相互竞争，不惜采取“零地价”和“负地价”的方式向企业供给土地。对地方政府而言，当目标经济增长率发生变动时，地方政府会针对不同的土地类型与出让方式调整土地出让策略，具体策略与影响可由下图概括：
据此我们提出相应待验证假说，使用2003 年至2013 年间市级面板数据进行回归分析，研究结果表明，经济增长目标会影响地方政府协议和招拍挂出让土地规模与出让土地单价。具体而言，无论是以协议的方式还是招拍挂的方式，更高的经济增长目标都会促使地方政府扩大出让土地的规模。在面临更高的经济增长目标时，地方政府还会降低协议的出让单价，但对招拍挂单价的策略则与该地的经济发展程度有一定关联。
论文框架概览
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作者简介：胡 深，中国人民大学财政金融学院，博士研究生
吕冰洋，中国人民大学财政金融政策研究中心，财政金融学院，教授，博士生导师
基金项目：
国家社会科学基金重大项目“现代治理框架中的中国财税体制研究”（16ZDA027）。
（本文内容由作者提供，仅代表作者个人观点）
全文刊发《财政研究》2019年第7期