《财政研究》『国庆特推』马蔡琛等 | 共和国预算 70 年的探索与演进（全文）
共和国预算70年的探索与演进
马蔡琛 赵 笛 苗 珊
内容提要
共和国预算 70 年的历程，是与整体改革同步，并服从于、服务于整体改革的过程。依据预算制度的特征，本文将共和国预算 70 年的变迁划分为有破有立、百花齐放和创新求索三个阶段。由此可以发现预算制度的变革始终遵循着独特的演化逻辑：与社会经济制度变革息息相关、服从于并服务于整体改革、由内在需求和外在动力共同推动。就未来发展而言，可以从这样几个方面来加以谋划：着力攻克遗留问题，打开发展新通道；全面实施预算绩效管理，提高支出效率；持续推进预算公开，强化财政问责。
关键词：新中国成立 70 周年 预算改革 现代财政制度
在中华人民共和国成立之初，毛泽东同志就曾指出：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策。” 预算管理制度体现了国家财政和经济的重要发展方向，同时也受到外在环境与内在改革要求的影响而不断发展变化。从 1949 年《中国人民政治协商会议共同纲领》第一次确定“建立国家预算决算制度”，到党的十九大报告中明确提出“全面实施绩效管理”。内在发展需求和外在改革动力推动着预算制度的不断演化和完善，新中国预算走过了曲折波澜又创新求索的 70 年。
随着解放战争的不断胜利，中国共产党基于根据地财经工作经验，从 1947 年开始就着手做好新中国的财政经济工作。直至 1949 年 9 月 29 日政协第一届全体会议通过了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，规定要“建立国家预算决算制度，划分中央和地方的财政范围，厉行精简节约，逐步平衡财政收支，积累国家生产资金”。共同纲领对国家预算工作提出了整体的规范和要求，共和国的预算开始结束长期分散的局面，迅速走向了统一规范。
（一）由分散走向统一的预算制度建设
1949 年 12 月 2 日，在当时战争尚未完全结束、经济遭到严重破坏、财政负担逐渐增加的历史环境下，《关于一九五零年度全国财政收支概算草案编成的报告》得以编制并通过。这是共和国成立之后的第一部概算，但当时由于资料的欠缺和经验的不足，只能画出一个轮廓，为国家预算执行提供一个基本的方向。随后，《关于预决算制度、预算审核、投资的施工计划和货币管理的决定》以及《预算决算暂行条例》发布，确定我国实行预算审核制度和决算制度，并在预算编制、执行、决算审定等方面提出了规范的要求。这标志着预算工作正式走向统一。
（二）及时纠错的预算稳定方针
一切的改革探索都是在不断发现问题、总结问题和解决问题中进步的，新中国的预算制度建设也同样如此。1953 年预算的编制，出现了将上一年的结余全部列入本年度预算却没有考虑到季度差额的周转资金的问题， 导致 1953 年 3 月底就花光了所有预备费，8 月开始出现 21 亿元的财政赤字。在 1953 年经验的基础上，1954年 1月邓小平同志在报告中提出了“财政工作的六条方针”，明确了“预算归口管理”“预算包干”“自留预备费，结余留用不上缴”等重要改革方向。从 1954 年的预算执行情况来看，“六条方针”的实施具有明显的效果（参见表 1）。
（三）从跃进到适时调整的预算整顿时期
1957 年 9 月中共八届三中全会到 1958 年 5月中共“八大”二次会议，开启了“大跃进”发动的准备阶段。那一时期，在这种追求高指标的大环境下，各地区在预算编制以及决算报告中出现了对财政收支数字虚报的情况，出现了“假结余、真赤字”的现象，直至 1962 年 12 月这种情况才开始进行修正调整（参见表 2）。
在经历了三年“大跃进”后，1961 年进入经济调整时期，提出“调整、巩固、充实、提高”八字方针，财政预算与之同步调整。此次改革的重点是，国家财政预算从中央到地方实行上下一本账；改进预算管理体制，适当紧缩预算外资金，将预算外资金纳入国家预算管理。此次财政经济整顿起到了一定的效果，但在国家预算刚刚进入调整的五年后，1966 年“文化大革命”爆发，建国以来形成的预决算制度也在这期间遭到了破坏，1966—1978 年的十二年间，国家财政没有编制正式的预算报告，除 1978 年外也没有编制正式的决算报告。
纵观从建国初期到改革开放之前的中国政府预算，可以看出，预算制度在新中国成立的凯歌中快速成型，又在波折的历史进程中不断探索前进。新中国成立之初，长期分散在各地的财政管理局势，给财政预算工作带来了管理上不统一、收支脱节的情况，因此，制定统一的预决算制度在这一时期是十分重要的。然而，随着预算编制和执行的推进，发现问题、解决问题成为了推动预算改革的内在需求，邓小平同志提出的“六条方针”解决了当时预算编制上的缺陷，使得预算编制在短期内走上正轨，其中“归口管理”等思想，时至今日也具有重要的启示价值。然而，在“大跃进”和“文化大革命”的冲击下，即使对财政预算工作做出了一些必要的应对性调整，但仍旧出现了预算管理体制的快速波动以及预决算报告缺失的情况。
改革开放以前，受到内在制度缺陷以及外在影响，预算的编制起起落落，并未真正走上正轨。由于计划经济的长期影响，政府预算呈现出单式预算、基数法编制、法制性不强等特点。 改革开放以来，我国政府预算改革方向总体呈现出法制化和体系化不断加强，地方改革试点和中央改革推进百花齐放的特征。
（一）逐渐规范的预算法制化进程
伴随着始于 1978 年的改革开放，我国财政工作逐渐走向正轨。1979 年 6 月的《关于 1978 年国家决算和 1979 年国家预算草案的报告》标志着预、决算编制制度的全面恢复。1981 年 1 月，国务院发出《关于抓紧核实 1980 年财政收支数字的紧急通知》，规范了预算编制问题， 并在随后的《预算外资金管理试行办法》等法规中，进一步明确了预算外资金以及人民银行经理国库等方面的业务操作流程，使预算编制与执行逐渐走向规范化和制度化。
1991 年 10 月，国务院颁布了《国家预算管理条例》，这是 1951 年颁布《预算决算暂行条例》以来，再一次对预算管理进行优化，以适应国家经济和财政的发展实际。1994 年 3 月《中华人民共和国预算法》（以下简称“《预算法》”）以及 1995 年 11 月《中华人民共和国预算法实施条例》的颁布实施，体现出对于预算管理的规范和要求已然上升到法律层面。《预算法》的设立，一方面从法律角度肯定了预算管理中已形成的合理内容，另一方面也对需要改进的方面进行了修正，填补了我国市场经济法律体系建设中的一个空白。
（二）主动出击的地方预算改革
1994 年分税制改革之后，中央和地方之间的预算编制方式发生了变化，由以往的中央代编地方预算，改为地方自行编制预算，并报财政部后汇总成国家预算，这也成为 1994 年之后地方政府主动探索预算编制改革的重要原因。此外，传统上“基数法”编制预算存在的弊端、预算外资金规模不断扩大但分配情况模糊的状况，也促使各地开始尝试预算编制方法的创新。这一阶段主要以摒弃“基数法”的预算编制方法为核心，开展了以零基预算、综合财政预算以及标准周期预算为主要着力点的预算管理创新。
1.零基预算与综合财政预算改革
零基预算一改以往的“基数预算”，在编制年度预算时，对新预算年度中想做的所有事情进行全盘审核，而不仅是修改上年预算或检验新增部门。20 世纪 90 年代，包括湖北省、湖南省以及国家统计局在内的一些地方财政和中央部门开始尝试零基预算的编制方法，并取得了一定成效。这些预算改革打破了传统上“基数加增长”的预算编制方法，不再以上一年的收支基数为基础，而是重新根据本年度具体情况来编制，更加客观地反映了各预算单位的现实需求。
在此基础上，“零基”的思想同样被用在预算外资金管理上。为解决当时预算外资金管理失控、财力严重分散的问题，在湖北省启动综合财政预算改革之后，1996 年国务院颁布的《关于加强预算外资金管理的决定》对预算外资金管理提出新要求，各省市也相应颁布了综合财政预算实施办法，逐渐开始实施综合财政预算。
2.标准预算周期改革
标准预算周期是针对年度预算编制流程的缺陷而提出的。当时预算编制与执行的实际情况是，本年预算的编制自上一年度 9、10 月份开始，决算完成约在次年 4、5 月份，共计 20 个月的周期。预算编制的时间实际上不到半年，这种状况不利于预算的执行与监督，各部门在执行中调整预算的自由度太大。针对传统预算模式存在的问题，天津市积极探索新的预算管理模式，提出建立一种“30 个月”的标准预算周期设想，从时间序列上划分为三个阶段，即“预算编制阶段”“预算执行阶段”和“决算与绩效评价阶段”。这应该是国内较早提出预算绩效评价的一种探索与尝试。
这一时期地方预算实践体现了某种自发性和主动性。一方面，这一阶段改革不同于 1994 年之前的改革探索，是在地方获得预算编制权之后，对具体预算编制进行的优化。另一方面，也不同于后来的部门预算改革等举措，并不是由中央政府牵头实施的，而是体现了较高的地方自主性，也在一定程度上为之后中央部门预算改革的实施提供了先导性探索。
（三）整体推进的中央预算改革
1994 年的财税体制改革从收入方面理顺了国家与企业、中央与地方之间的分配关系，主要着眼于财政收入一翼的制度改革，但支出一翼的改革并未同步跟进。在社会主义市场经济不断推进的过程中，作为财政支出方面的预算管理改革日益引起关注。同时，针对传统预算所呈现的“基数”性、预算编制简单且编制时间短、预算外资金不可控等问题，以部门预算、国库集中收付、政府采购、政府收支分类、收支两条线为主要内容的预算管理改革，在世纪之交的那几年间渐呈方兴未艾之势。
1.部门预算改革
我国部门预算改革的实践，最初也是从地方层面开始，发轫于四川省射洪县。而比较规范的部门预算则始于湖北省荆州市沙市区 1995 年推行的“一账户、三集中、三分离”的改革模式。随后，部门预算改革由地方推及中央，1999 年 9 月，财政部出台了《关于改进 2000 年中央预算编制的意见》，提出编制市场经济国家所通行的部门预算，在现有预算收支分类的基础上尽可能细化。
部门预算改革在一定程度上吸收了地方改革中“零基预算”“综合财政预算”的思想，打破了传统“基数法”的预算编制模式，也改变了传统预算只反映预算内收支，大量预算外资金只报账（甚至不报账）的粗放管理方式。部门预算的成功实施，有利于《预算法》的严格执行，也有利于规范政府、财政和部门的分配行为，强化预算约束，提高了整体预算资金的使用效率。
2.国库集中收付制度改革
国库集中收付制度也称为国库单一账户制度，是整个公共支出改革的基础和核心环节。改革开放之后，通过征收机关和预算单位设立多账户分散管理的传统财政性资金缴库和拨付方式，达不到集中财力办大事的目的，也弱化了对预算单位国库资金使用情况的监督和控制。
国库集中收付制度改革从2001年开始启动，2001年3月发布的《财政国库管理制度改革试点方案》明确提出建立以国库单一账户为基础、资金缴拨国库集中收付为主要形式的国库管理制度，并开始在财政部、水利部等六个中央部门率先进行试点。到2005年底，所有160多个中央部门均实施了国库集中收付改革，并在此基础上开始实施中央国库现金管理。市场经济条件下的国库现金管理有利于保证国库现金收支的及时传递，提高政府资金管理的控制力和透明度。
3.政府采购制度改革
传统的政府采购是由各单位依需要自由选购商品和劳务，而财政部门只负责资金分配。这种分散的、自由采购的方式造成了财政部门对资金使用的监督不够，资金分配和使用脱节。1995 年开始，上海、深圳等省市和财政部相继开展了政府采购改革的试点。到 2000 年，试点已经在全国范围内铺开，试点范围也逐渐从初期的少数货物逐步扩大到涵盖上千个品种。
2003年，《中华人民共和国政府采购法》的实施标志着政府采购改革正式扬帆起航，随后相继出台了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等配套规章，建立了以政府采购法为统领的法律制度体系。2014年 8月通过的《中华人民共和国政府采购法》修正以及 2015 年 3 月实施的《中华人民共和国政府采购法实施条例》，对政府采购做出了进一步的法律规范。
4.“收支两条线”改革
在预算制度发展的过程中，预算外资金的收缴、管理和使用一直是持续关注的问题。改革开放以后，预算外资金作为计划经济体制和前期改革过渡阶段的产物，已经不适应建设公共财政体系的要求。1996年，国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》，明确预算外资金是财政性资金，要上缴财政专户，实行“收支两条线”管理。“收支两条线”改革的试点工作，从1998年开始从法院、检察院、公安和工商部门拓展到其他执收执罚部门。直至2011年《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》实施，中央部门全部预算外收入均需上缴中央国库。
5.政府收支分类改革
随着经济市场化程度的不断加强，参照前苏联财政管理模式确立的政府预算收支科目不再适应预算管理的现实需要。1999 年，财政部启动了政府收支分类改革，借鉴国际货币基金组织、OECD 国家的经验，于 2004年形成了《政府收支分类改革方案（征求意见稿）》，并于 2005 年选择6个中央部委和5个省市进行模拟试点。2006 年发布的《政府收支分类改革方案》，标志着我国正式实行新的政府收支分类体系。此次收支分类改革对政府收入进行统一分类，确定新的政府支出功能分类和政府支出经济分类，完整、准确地反映政府收支活动，进一步规范预算管理、强化预算监督。
这一阶段的预算管理改革与制度建设，是在市场化进程不断加快的背景下，对财政支出一翼进行的重要制度创新。这些改革由部门预算出发，随后有针对性地推进国库集中收付和政府采购制度，这三项改革是服务于规范公共财政管理、提高财政资金使用效率这个总目标的制度手段、措施和方法，是不可分割的。随着部门预算、国库集中收付和政府采购制度的不断推进，预算外资金管理以及政府收支分类跟不上预算改革进程的情况也逐渐显现，因此，“收支两条线”改革与政府收支分类改革开始加速实施。这一阶段的改革措施体现出对政府支出改革的持续关注，对于规范政府收支行为，完善公共财政体系建设有着重要意义。
在上一阶段的预算制度演进中，各项举措的实施目的都是希望将各部门的所有收支都纳入财政监督视野中，体现了走向现代预算国家所作出的努力。2013年11月，习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中，提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重要论断，其中“改进预算管理制度”部分开宗明义地指出，实施全面规范、公开透明的预算制度，突显了阳光财政建设的现代政府理财观。而现代财政制度要求预算管理适应现代国家建设的需要，构建包括预算法制化、预算编制、预算周期以及配套改革措施不断完善的财政制度体系，从而推进国家治理体系与治理能力的现代化。
（一）现代预算制度的基础性建设
1.新《预算法》的修订与实施
2014年 8月，经历长达十年的修订历程，《预算法》修正案由全国人大常委会审议通过，完成了自1994年预算法颁布以来的首次修订。此次《预算法》的修订从2004年开始启动，经历了对复式预算存废、预算周期选择、预算层级设置等多方面的讨论，历经艰难求索才得以收其功。新《预算法》将“四本预算”的多元复合预算体系上升为法律规定，并确立了“全口径预算管理原则”，规定“政府的全部收入和支出都应纳入预算”，力求建立一个完整、真实、准确反映政府财政收支状况的现代预算体系。但自新《预算法》于 2015 年1月正式实施以来，《预算法实施条例》仅仅完成了向社会公开征集意见的过程，直至今日《预算法实施条例》依旧没有得以完成修订，这不能不说是一个“白璧微瑕”式的遗憾。
2.中期财政规划与跨年度预算平衡机制改革
就预算管理周期而言，传统的年度预算存在编制时间太短，编制较为粗糙的缺陷。我国中期预算的试水始于21世纪初，财政部开始编制“国家财政滚动发展计划”并组织各地方编制相应的“财政滚动计划”。2008年8月，河北省发布了部门发展性支出三年滚动预算编制工作的实施意见，要求编制三年滚动预算建议计划。2008年，河北省选择15个部门进行试点，并在 2009 年扩大到42个省级部门，资金量占到发展性支出资金的70%以上。
在地方试点的基础上，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中第一次明确提出“建立跨年度预算平衡机制”的改革方向，2015年国务院发布了《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》，标志着酝酿多年的中期财政规划改革全面启动。省级政府普遍从2015年试编三年期滚动预算，市县一级则视具体情况从 2016 年或2017年开始编制。
3.政府会计与政府综合财务报告改革
2013年，《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，开启了政府综合财务报告制度为载体的理财方式变革。2015年组建了政府会计准则委员会、修订发布了财政总预算会计制度，2016年制定发布了政府会计相关具体准则及应用指南，2018年财政部发布修订后的《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》，标志着政府财务报告制度建设取得了重要的实质性进展。
4.预算公开与财政透明
预算是公共财政的基石，深化财税体制改革需要实施全面规范、公开透明的预算制度，不断探索推进国有企业财务预算等重大信息公开的方式方法。预算公开提高了公众等外部利益主体在预算决策中的监督和参与度，是预算编制与执行过程中非常重要的部分。目前，中央和各省市政府已逐渐开放预决算网络公开平台，中央预决算公开平台上公开了2016—2019年预算报告以及2015—2017年的各类财政收入和支出的决算表。但在部分公开领域存在公开更新不及时的情况，部分中央政府决算信息和中央对地方转移支付信息只更新到2016年。
（二）全面实施预算绩效管理
进入21世纪以来，我国财政收支的规模不断扩大，2018年，一般公共预算收入达到183352亿元，一般公共预算支出达到220906亿元。面对体量如此庞大的预算资金，如何实现最优的支出效率是财政管理亟需解决的难题。早在2003年，党的十六届三中全会就提出“建立预算绩效评价体系”，由此拉开了预算绩效管理改革的序幕。随后，财政部颁布了《关于推进预算绩效管理的指导意见》《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》等文件，并设立了预算绩效管理处和政府绩效管理工作部际联席会议，不断明确预算绩效管理的目标和任务，为全面实施预算绩效管理奠定了基础。
2013年，财政部颁布了《预算绩效评价共性指标体系框架》，涵盖了项目支出、部门整体支出和财政预算绩效评价三个共性指标体系。2014年，新《预算法》的5个条款中涉及“绩效”问题，填补了预算绩效管理领域的法律空白。为落实新《预算法》的要求，2015 年，财政部印发了《中央部门预算绩效目标管理办法》，对预算绩效目标的设定、审核、批复、调整与应用进行了详细的规定。首次实现了中央部门项目支出绩效目标的全覆盖，并选取15个部门，启动绩效目标执行监控试点。此外，中央部门积极开展了绩效自评，财政部于2017年首次组织中央部门对所有项目2016年预算执行结果开展绩效自评，并将99个中央部门111个一级项目的自评结果同部门决算草案一并提交全国人大常委会审议。同时，财政部还面向中央重点民生政策和重大专项支出建立了绩效评价常态化机制，对党中央和国务院重视、社会关注度高、资金规模大、持续时间长的中央部门项目开展重点评价。与中央层面的改革相比，地方层面的改革更具灵活性和独特性，探索出了各具特色的管理模式。譬如，河北省的“部门职责—工作活动—预算项目”三级管理模式，广东省的“四多”预算绩效管理体系。
2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》出台，提出“力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，并作出了细致且全面的改革部署，为预算绩效管理改革指明了方向，我国步入了全面实施预算绩效管理的新时代。这一时期的预算绩效管理呈现出全面性的特征：一是层级全面性，预算绩效管理由聚焦于政策和项目拓展至政府、部门和单位层面的全方位预算绩效管理；二是过程全面性，逐渐由事后绩效评价转为涵盖事前绩效评估、预算绩效目标管理、绩效运营监控、绩效评价和结果应用的全过程绩效管理链条；三是内容全面性，由一般公共预算拓展至政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，实现“四本预算”的全覆盖。
（一）着力攻克遗留问题，打开发展新通道
预算制度改革是党的十八届三中全会以来动手最早、力度最大、推进最快、成效最为显著的领域，但受制于既得利益格局，一些困扰多年的“老大难”问题仍难以解决。譬如，从规范预算外资金到如今的四本预算，我国一直致力于将全部政府收支纳入预算管理的范畴，但就实践而言，这一问题仍未从根本上得到解决。即使新《预算法》中明确规定预算包括“四本预算”的范畴，但具体至其涵盖的收支范围时，也仅对一般公共预算进行了详细规定，对其他三本预算的收支范围仅提出“按照法律、行政法规和国务院的规定执行”。此外，新《预算法》已颁布了五年，其实施条例仍未完成修订，由于缺乏具有可操作性的指导和规范，一些预算改革措施也难以落到实处。因此，如何有效解决这些历史遗留问题，是预算制度改革进程中必须重视的一环。
（二）全面实施预算绩效管理，提高支出效率
党的十九大报告指出“全面实施绩效管理”，预算绩效管理进入了新的发展阶段。如今，中央部门已基本实现绩效目标全覆盖，各地方政府也积极探索合适的预算绩效管理新模式。就未来发展而言，还应注意以下两个问题：一是持续推动事前绩效评估，依托大数据等现代化信息处理技术，构建“绩效计划—中期财政规划—预算评审”的“三层级”评估框架，来进行有效的事前绩效评估。二是加速政府会计改革，与收付实现制相比，以权责发生制为基础的政府会计能够提供更多的成本信息，因而更适合预算绩效管理。当务之急是建立涵盖支出周期四个阶段（授权—承诺—核实—支付）的预算会计，以提供全过程的支出信息监控。之后可考虑依据不同的政府会计主体、基金报告主体、成本核算对象和成本信息披露要求，建立一个多元的政府会计信息系统，为预算绩效管理提供坚实的核算与计量基础。
（三）持续推进预算公开，强化财政问责
2008 年《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，随后预算公开以“三公经费”为突破口，逐渐成为一项常态性现象，取得了瞩目的成效。尽管如此，财政部的调查结果显示，仍有 227 个部门和单位未公开2017年度预算。若想更加有效地推进预算公开，强化财政问责，可考虑从以下两方面着手：首先，预算信息的公开要具有统一的数据标准，以便为数据获取、留存、使用和比较，提供共建共享的规范。其次，建立反馈机制，确保公民有效参与。预算公开的本质在于强化问责，反馈机制是将问责落到实处的重要一环。对于公众提出的质疑，相关预算单位应在规定时间内进行解释说明或整改，从而真正实现公民对预算的监督。
纵观预算制度的变迁演进史，不难发现，我国的政府预算制度建设从来不是一个单独的事件，而是服从于、服务于整体改革的，且其成功与否同整体改革的目标、方向等密切相关。同样，也只有建立起符合社会主义市场经济要求的现代预算制度，中国的现代财政制度建设才能落到实处。我们有理由相信，预算制度作为现代财政制度建设的关键一招，在实现国家治理体系与治理能力现代化的伟大征程中，必然前途无量，再创辉煌。
论文框架概览
作者简介：
马蔡琛，南开大学经济学院教授、博士生导师
赵 笛（通讯作者），南开大学经济学院博士研究生
苗 珊，南开大学经济学院博士研究生
基金项目：
国家社会科学基金重大项目“‘互联网＋’背景下的税收征管模式研究”（17ZDA053），南开大学亚洲研究中心研究课题“基于国家治理视角的预算资金绩效审计研究”（AS1914），并受中国特色社会主义经济建设协同创新中心资助。
全文刊发《财政研究》2019年第7期
策划：邢 丽 何利辉
采编：于婧华 刘柯彤（实习）
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