《财政研究》本刊特稿|楼继伟：1993年拉开序幕的金融和外汇改革
题目
1993年拉开序幕的金融和外汇改革
作者
楼继伟，第十三届全国政协常委、外事委员会主任、中国财政学会会长
本文为楼继伟同志2020年5月在清华大学《朱镕基经济管理理论与实践》课程的讲稿
期刊
《财政研究》2022年第3期(总第469期)
回顾四十年的改革开放历程，我国金融和外汇改革于1993年中启动，次年全面推开，是“整体推进和重点突破相结合”的综合配套改革，持续十年的改革涉及价格、财税、金融、外贸、投资、企业等多个领域，综合配套、快速重点突破、持续整体推进。改革与新产生的政策措施相结合，不仅完成了治理通胀任务，更从根本上解决了经济稳定能力不足和资源配置效率低下问题，基本建立了市场配置资源和以此为基础的宏观调控体制新框架，为社会主义市场经济发挥了奠基性作用。其中，金融和外汇体制是此轮改革的先行军。
一、改革的历史背景
改革开放之前，在计划经济时代，政策、监管和金融运营不分，一切信用集中于银行，排斥其他金融机构和市场。人民银行是唯一的金融机构，既是中央银行，又是信贷银行，但不过是实物计划的执行者。实物计划安排之后，为推行和实现计划，人民银行把相关贷款分为流动资金贷款、固定资产贷款、技术改造贷款、农产品收购贷款、进出口贸易贷款等，按照计划来安排这些不同类别的信贷，再交由内部专业性机构来承办。当时人民银行设在财政部内，工商银行、农业银行和中国银行的职能也是存在的，是人民银行内部机构。
改革开放以来我国的金融和外汇体制改革有三个重要的节点：1979年的起步，20世纪80年代中期的弯路和1993年的大踏步。
首先是起步，1979年将人民银行从财政部分离，同时农业银行和中国银行从人民银行分离，建设银行前身是财政部基本建设财务司，也从财政部分离。1984年，新剥离组建工商银行，人民银行专司央行职能，再加上从中国银行剥离出的国家外汇管理职责，这样就形成了财政政策和货币政策分开，央行负责货币政策、金融监管以及汇率和外汇管理。四大银行负责经营，他们当时都是专业银行，分别按计划负责工商业、农业、进出口贸易以及基本建设贷款。上述调整是金融改革的开端，在运行体制上是计划经济改良版。人民银行向各专业银行下达贷款计划，以后又结合贷款规模管理，约80%的贷款规模下达到各总行，其余则分解到人民银行各地区分行，用于协调专业银行各分行支持当地经济发展，与贷款规模相配套的是部分再贷款规模也分解下达。人民银行各分行承担利润指标，其奖金、福利同利润指标挂钩，因此各分行都争取扩大贷款规模和再贷款规模。人民银行实际管理专业银行各分行之间资金调度，还可向企业直接发放专项贷款和通过专业银行发放指定投向贷款。当时再贷款是基础货币的主要部分，但不重视对其管控。这种体制隐含基础货币投放失控机制。
这一时期的另一特征是在银行、保险等金融机构之外，资金融通机制快速发展，计划外交易起步，外汇调剂中心、资金调剂中心逐步形成。外汇调剂中心在上海和深圳先后起步，随后共建立了18家外汇调剂中心，都是由央行的分行主办，资金调剂中心也是如此。这些改革步履维艰，当时，商业银行、市场竞争等提法都会遭到批评。专业银行各自在规定行业按国家计划运行，计划内为主要脉络，计划外做调剂，双轨运行。人民银行当时的策略就是大力发展非银行金融机构、信托投资公司，还有一些规模较小的金融机构，包括引进外资，从体制之外引入对体制的冲击，以开放促改革。20世纪80年代中期曾有过一次改革探索，即1986年的价税财金贸联动改革，所酝酿的方案趋向于转向市场轨，在方案制定时思想难以统一，最终夭折了。代之以“五大包干”，走了一段弯路。除了企业税利承包、部门承包、财政包干外，在金融和外汇方面，是信贷包干和外汇包干。
信贷规模和再贷款规模采用“条块结合”的计划管理，总会有各种原因突破原有计划，初始的设想是通过包干解决此问题。信贷包干是双向包干，在“条”的方向，中央银行向各专业银行下达的信贷规模和部分再贷款额度，转为包干合同。在“块”的方向，就是按地区包干，各家专业银行同各自的省分行包干信贷规模。人民银行向自己的省分行下达的贷款调剂规模和再贷款发放额度计划，也转为包干合同。内在的扩张性机制和地方政府冲动是强大的，合同总会被突破。专业银行总行职能大幅削弱，向分支机构独立化演变，条块冲突，矛盾重重。
外汇包干之前，外贸企业创汇按官方汇率结汇给人民银行后，保留40%的使用权（即额度），其余额度，20%上交到中央政府，10%上交到地方政府，还有30%以调剂价格按隶属关系上交，中央安排出口补贴，按行政隶属关系分配下达，从外贸企业到各级政府部门，各自平衡外汇使用。与这种体制相配套，人民银行一些分行在区域平衡范围之内建有外汇调剂中心，交易的是外汇额度，参与者是各创汇用汇外贸企业和当地政府，后来发展到外资企业和个人也可以参与交易。各地外汇额度调剂产生的价格是不一样的，持有外汇额度者可按官方汇价从中国银行购买外汇。这种数量计划体系是低效率的，扯皮不断。为解决此类问题引入了外汇包干。从外贸企业到各级政府，逐级签订包干合同。这种制度在原有计划经济体制上并没有多少改进，不过是将数量计划改为定额或比例包干，仍旧是效率低下。复杂的分配方式还产生了所谓“额度超分配”，即未使用额度总额超过国家外汇储备。能够进入外贸领域的，只有分别隶属中央和地方的一二百家外贸企业，连国有生产企业都不能进入，更谈不上民营企业了。需要指出这一体制不适用于外商投资企业，他们实行现汇制，自求平衡，可以参与调剂，无外汇上交责任。
在这一时期，专业银行、央行、财政和其他行政机构大办信托和证券公司，甚至经济实体。“大包干”体制有很多缝隙、漏洞，银行机构通过非银行金融机构可以逃避信贷规模的管制，实现灵活经营。这样一种体制，是通胀失控的根源。
以上简要回顾了传统金融体制，1979年的改革起步，1987年开始的信贷、外汇包干，特别是大包干和传统体制叠加，一直持续到1993年，这就是1993年金融和外汇体制基础。
二、改革面临的主要问题
受多方面因素影响，当时金融领域乱象丛生，秩序混乱，纪律松弛。改革以目标和问题为导向，针对人民银行、金融机构、金融市场、外汇体制等方面存在的突出问题，对症下药、综合施策，快速建立了符合市场规范的金融和外汇体制框架。
（一）从人民银行看，主要问题是货币当局的职能履行不到位
一是目标职能不清，调控手段陈旧。多年来，人民银行一直实行促进区域经济增长、结构调整和稳定货币的多重货币政策目标。在其中，也有财政能力太弱，把一些结构调整责任推给人民银行的原因。为实现区域经济增长目标，人民银行各分行有一定的再贷款投放权和信贷额度，协调专业银行各分行和当地银行，促进所在区域的经济增长。为实现结构调整目标，人民银行向企业发放专项贷款和通过专业银行发放指定投向贷款。这些目标常常与稳定货币、抑制通货膨胀的目标发生冲突。信贷调控主要依靠贷款计划，但不重视控制基础货币投放，特别是控制再贷款。这是机制性扩张总需求的体制，贷款规模和再贷款规模按专业银行各条线包干，人民银行各分行则牵头分片包干，“双向包干”充满矛盾，不断的讨价还价扩张，互相推诿管控。
二是对专业银行的资产风险和流动性要求没有提出量化的管理标准和严格的考核，只是提出一般性的政策要求，各方面的原因导致银行业的资产质量下降，经营风险不断加大。虽然后来人民银行对风险管控等增加了新手段，但是由于同贷款计划为主的传统体制相冲突，这些新手段效果并不理想，漏洞较多，主要靠贷款计划加贷款限额进行管理，利率杠杆僵化。
三是按行政区划层层设置的分支机构权力过大。一方面，人民银行各分行和地方政府有合作动力，分支机构分权化，不利于确立人民银行的货币政策权威性与独立性。另一方面，人民银行分行又层层管理专业银行的分支机构，专业银行各分行和地方政府也有合作动力，削弱了专业银行的统一性，既不利于发挥专业银行统一的风险管理作用，也不利于宏观调控。
四是人民银行机构庞大，分支机构的奖金、福利通过利润留成解决，与国际上通行的不与利润挂钩的中央银行财务制度不符。除银根放松机制外，还导致人民银行政企不分，办理附属机构无纪律。例如，几乎每个省分行都建立了证券公司，有的还办有房地产公司和其他营利企业，并利用所掌握的资金调度权支持其发展。
（二）从专业银行看，外部监管薄弱、激励扭曲导致效率不高
一是专业银行政企不分。规定范围之内的信贷活动受计划管控而自主权不足，范围之外的信贷活动又缺乏有效的约束，还因政策性和商业性交织、主业和副业并存，目标混乱、职责不清。一方面，计划信贷同政策性业务区分不清，另一方面，经营性风险亏损却被政策性业务掩盖起来，既不利于专业银行的自身经营，也不利于政策性目标的履行。
二是专业银行有利益冲动扩张信贷，而欠缺相应的风险约束机制。例如，在贷款缺乏资金时，以拆借同业往来的形式，不是为了调剂短期结算头寸，而是增加信贷资金来源，继续增发贷款；国家严格规定利率水平和行业差别利率，但由于法定利率远低于市场利率，专业银行基层机构和信贷管理人员实际按较高的利率放贷，高利差不入账或少入账，正规利润收入大量流失，还导致不正之风盛行。
三是专业银行综合性与功能化发展的呼声很高，但是国家又没有完备的分业管理制度，导致信贷资金大量转移，出现了破坏性竞争现象，甚至每家专业银行分行都开办信托，有的还办有证券公司。
（三）从金融市场看，市场有所发育，但持续混乱，发展畸形
一是同业拆借市场主要是人民银行分区域设置的资金调剂中心，不是法人间头寸拆借市场，变成了各银行分行间的信贷资金调剂，甚至本银行各分行之间资金调剂，期限过长、利率过高、地区分隔，助力分行独立化。与之竞争，专业银行也成立各自的调剂中心，本系统各分支机构进入交易。对进入市场的主体缺乏明确的规定，或者虽有规定，但管理不严，未能排除不适宜的交易者。例如，非金融企业、地方政府进入资金调剂中心，实际是变相贷款和借债。这种条块分割、错综复杂的拆借市场网络，必然混乱。
二是基础货币投放失控，流动性过多，却又死守信贷规模，“水多漫坝”“四处泛滥”，涌入拆借市场，并出现各种形式的场外乱集资，甚至出现有偿出让信贷规模的极端情况。
三是企业债券不规范，业绩公开不足，债券市场监督不力，正规债券市场规模不大。财政部门间歇资金用于放贷周转，损害了国债信誉，市场利率又远高于国债利率，国债发行缺乏银行等金融机构的支持，也陷入困境。
四是外汇双轨制导致多种汇率并存，价格双轨，市场分隔。额度调剂平均价格常常超过官方汇率的50%，多计或者重计额度有巨大的利益，漏洞难免，最终形成所谓“额度超分配”。
总之，1987年起实行“五大包干”后，与传统体制叠加，在五花八门、层层嵌套的包干体制下，政企不分，监管和经营不分，资源配置扭曲，特别是内含顺周期通货膨胀机制。严重通胀发生后，通过三年“治理整顿”，主要采取行政手段，实际是严格的计划控制，削弱了“大包干”的扩张作用，再加上外部环境恶化，虽然通胀压抑下来，但经济效率是低下的，1989年和1990年经济增长只有4.1%和3.8%。
1992年邓小平同志南方谈话之后，党的十四大确立了社会主义市场经济改革目标。“治理整顿”结束，行政性紧缩和管控措施大大放松，也不再起作用。各地追求高增长的动力极为强大，经济增长1992年猛增为14.2%。但充满弊端的机制犹存，金融和外汇管理领域的问题日益突出，通胀也快速抬头，如果不对金融体制等做基础性改革，1988年的高通胀局面会很快到来。当时的严峻形势，引发了各界就改革的目标和步骤的广泛讨论和争论。这就是1993年金融和外汇体制改革的起始环境。
图1 1985—1995年GDP增速和通货膨胀率（%）
三、金融和外汇体制改革目标和路径的选择
1992年党的十四大确立了社会主义市场经济的目标，面对新的时代要求，大家普遍意识到采用行政手段的老路走不通了，也和改革的方向相悖，如果沿袭传统做法，严控物价、信贷、外汇和基本建设，不仅效果有限，而且也会重蹈“一收就死，一放就乱”的覆辙。大家都认为，只有改革才会有市场化的控制通货膨胀政策措施，重点领域之一是金融。
就如何改革，各方面的意见有相同之处，国家定价产品占比已降至20%，市场价格信号已经越来越灵敏地引导着资源的有效配置，1993年还将进一步放开价格管制，相比较而言，宏观经济管理体制的改革明显落后，应当作为改革的重点。在银行体系方面，比较一致的是，信贷计划应当取消，专业银行应当“政商分开”，国家建立政策性银行，专业银行把政策性职能剥离出去，转为商业银行。但目标形态大相径庭，是转为统一资产负债表、统一资金调配、统一风险管控、统一国际业务的单一法人机构，还是向各分行有更大独立性的方向转变，独立子行化，争论很大。由于部门利益的关系，当时的人民银行支持后一个方向。各专业银行大多倾向于前一个方向，但不便多言，国家体改委坚定地支持这个方向。
在外汇体制方面，目标为单一汇率调节之下的人民币经常项下可兑换，这一点大家无异议。但在路径选择上大相径庭，一种意见是尽快地将双轨汇率并轨为单一的市场汇率，为保证过程可控，采取强制结汇制度，由外汇指定银行结售汇，汇率在人民银行参与之下，由外汇指定银行交易产生，不设有形外汇交易市场。这种意见由国家体改委坚定主张。另一种意见是较长时间内保持双轨制，重点是解决所谓外汇额度超分配问题。办法是创汇后不再结汇，留成和上交都为现汇，调剂中心由额度交易改为现汇交易，逐步扩大外贸企业现汇留成，逐步缩小外汇行政调配的比例，最终使现汇调剂价成为市场均衡价。但各个交易中心产生的调剂汇率不同，提出在上海组建国家外汇调剂中心，由各个调剂中心派出场员，像股票交易所那样产生统一的调剂汇率。由于各调剂中心由人民银行各分行掌控，这个方案显然得到了当时人民银行的支持，却是漏洞百出，过渡漫长，风险很大的。
在金融体系形态方面，也有一些争论，在相当一段时间，要保持分业经营、分业监管是一种意见，混业经营、综合监管是另一种意见。这方面的争论有一定前瞻性，在当时不是重点。在此问题上，朱镕基在1993年初明确表示“要坚持银行业与证券业的分离”。这些争论主要发生在1992年和1993年上半年，为下一步改革提出了不同的路径选择。
四、拉开改革序幕的“十三条应急措施”
1993年4月，朱镕基提出治理通货膨胀，要采取必要的纪律性措施，从根本上解决问题必须加快和深化改革，并以金融和财政体制为重点。同年6月，朱镕基的“十三条”应势而生，强化纪律措施，明确改革指向，并以此为起点，推开金融和外汇体制改革，掀起了新一轮改革热潮。
《朱镕基讲话实录》对“十三条”的具体出台背景做了描述：“朱镕基同志于1993年6月9日主持召开国务院总理办公会议。会议针对当时经济过热、通货膨胀正在发展的严峻形势，研究加强和改善宏观调控措施。会议首先听取了国家计划委员会和国家经济体制改革委员会的汇报。国家计委还汇报了国务院派出的7个调查组的调查情况和政策建议。朱镕基同志经过反复考虑，在会上提出了加强宏观调控的十三条应急措施，同时又指示国家计委补充几条行政性措施。会后，国家计委补充了三条意见，形成了《中共中央 国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》（即‘十六条’）初稿，经报请中共中央批准后，于6月24日以中央6号文件下发。这个文件对当时扭转经济过热、控制通货膨胀，实现‘软着陆’，具有决定性意义。”
“十三条应急措施”的主要内容包括：
第一条，“要把住基础货币的闸门”。“当前最关键的是严格控制货币发行，一定要把住这一关。货币发行量是基础货币供应量的最重要指标，这个指标不控制住，我们不知道会走向何处！”这是第一次正式提出管住基础货币，过去没有正式提出这个概念。
第二条“要坚决制止银行违章拆借”、第三条“要坚决制止乱集资”以及第四条“要严格控制信贷规模”，主要是采取禁止性纪律措施遏制金融领域违规行为，整顿金融秩序，压抑过高的投资增速，控制总需求，抑制通胀。
第五条，“要准备再次提高存款利率，或者实行保值储蓄”。这相当于发布安民告示，既有利于稳定人心，也有利于增加储蓄，回笼现金，降低货币供应扩张幅度。
第六条，“人民银行要加快改革”。“人民银行的各级机构要将自身开办的营利性金融机构分离出去，要下这个决心。人民银行的一切活动不能有利润动机，你掌握着钱，你又把这些钱调去搞房地产、搞投资，那样你就不是金融主管部门，而是唯利是图的投资者、投机者，那还有什么宏观调控？不能再搞了，要赶快交出去，财务、人员、资金要彻底脱钩，绝不能把人民银行变成直接投资者、股票炒卖者、直接经营者。” 这一条是让人民银行回归货币当局本位。
第七条，“专业银行要保证支付”。这是单一法人制的起点。“要把省人民银行的权收上来，交给专业银行。现在挤兑是在挤兑专业银行，因此，如果把保支付的责任放在省人民银行的头上，一旦出了问题，我们是找不到人负责的。现在就要明确，如果发生了支付困难，是各专业银行行长的责任，首先要撤行长的职。”“这样，各专业银行才能收缩贷款规模，否则专业银行没有切肤之痛，是不会收缩的。”这条是专业银行单一法人化、央行与商业银行职能分开的基础，也是货币政策取消支持区域经济发展的定位、目标单一化的基础，还是总需求管理和银行的微观经营分离的基础。“专业银行各级机构要同自身开办的非银行金融机构和其他经营机构，包括房地产公司、信托投资公司、证券公司，在资金、财务、人员上彻底脱钩。这一点要和人民银行一样。人民银行要首先‘自我革命’。”这一条再次强调金融分业，既是防止银行利益输出，也是选择金融分业经营，分业监管体制的基础。
第八条，“要把投资体制的改革和专业银行的改革结合起来”。“基础设施既然是政策性的，就要通过金融债券、财政投融资、成立国家长期开发信用银行来解决这个问题，产权要国家控股，银行贷款要配套。政策性的贷款和商业性的贷款一定要分开。”这一条是三大政策性银行成立的基础，也是政策性和商业性分开，专业银行转成商业银行的基础。
第九条，“国库券的发行任务一定要限期保证完成”。“今后一定要确定一个原则，财政赤字只能通过发行国债来解决，不能再向银行借支。”这是理清央行和财政关系的一个重要纪律基础，财政赤字只能通过发债融资平衡。
第十条，“今年已经确定的发行股票和在海外上市的计划要落实”。当时，不少企业发行“内部股”，在场外交易，一些地方也乱搞股票交易中心。“不开一个正门，不好取缔黑市”，“但是一定要规范化，要按我们已经颁布的法律来规范”。这是坚决规范发展股市的基础。
第十一条，“要抓紧研究加强外汇市场管理，稳定外汇的比价”。这条是问题导向，两个月后开始方案准备，半年后的1994年1月1日，实现了汇率并轨，并到了单一市场轨。
第十二条，“要抓紧研究整顿房地产市场的办法和政策”。当时，银行间拆借资金大量流入，导致房地产过热，增加了泡沫经济隐患。
第十三条，“要加强税收征管，堵住乱减免税的漏洞”。“现在减免税的漏洞太大了，名义税率与实际收的税差额太大。”这也是包干体制带来的问题，必须采取措施加强税收征管，缓解财政困难局面。
总体看来，“十三条”主要针对条块分割包干体制的弊端，以金融和外汇领域为主体，采取了禁止性的措施，既针对当时情况，管控乱象，又建立市场经济的纪律基础，既治标也治本。在朱镕基强力推动下，“十三条”中，纪律性措施，如“坚决制止银行违章拆借”等，立即推出，快速见效；路径选择措施，如上收人民银行分行资金权，人民银行和专业银行同所办营利性机构脱钩，成立国家开发银行等，也相继推出。从实施情况看，有效抑制了通货膨胀，控制了经济过热。更为重要的是，此后经约半年时间准备，金融、外汇、财税、外贸等一系列治本的改革密集出台。
五、金融改革的措施和成效
当时，江泽民同志组织专班开始在玉泉山起草十四届三中全会文件，主题是明确社会主义市场经济的体制框架，酝酿以“整体推进和重点突破相结合”的方式推进改革。朱镕基分管经济工作，就是按照这个方向推出根本性的改革。1993年7月5日，为贯彻中央6号文件，全国金融工作会议召开，朱镕基到会讲话，除针对金融乱象提出三条纪律性要求外，对金融改革做了具体的部署。12月国务院公布《关于金融体制改革的决定》，通过整体推进、环环相扣的具体改革措施，达到了以下目标。
（一）实现人民银行货币政策目标管理单一化
改革明确，中国人民银行作为我国的中央银行，其主要职能是，通过制定和实施货币政策，严格控制全社会的货币供应总量，保持货币稳定。同时，加强对金融机构的监管，保证金融体系的安全。此外，重新构造人民银行组织体系，1998年改组为总行、大区行和地市的货币监理局。
（二）完成政策性银行的组建并正常运转
这同人民银行的改革关系密切，也同财税改革之后，财政政策结构调整能力增强相关，1994年，人民银行放弃区域经济和结构调节职能，不再向企业发放专项贷款和通过专业银行发放指定投向的贷款，人民银行总行通过调整利率、法定存款准备金率、再贷款规模和现金投放等，履行总需求管理的货币政策职能。结构性金融政策由政策性银行履行。政策性银行在国家产业政策和规划的指导下，在国家财政的支持下，不以营利为目的，自主经营、自负盈亏、自担风险。实现银行政策性和商业性业务的分离，改变专业银行政商不分的体制。1993年，从建设银行剥离政策性功能，组建国家开发银行，随后几年又从中国银行和农业银行剥离政策性功能，分别成立了进出口银行和农业发展银行。
（三）转换专业银行的经营机制和治理结构
专业银行单一法人化，将资金调度、风险管控、国际业务等职能集中，由专业银行总行统筹负责，搭建起了现代商业银行的管理框架。1998年人民银行发文，历史性的取消贷款计划管理，逐步放松对利率的管制，银行可以在浮动上下限内参考资金成本、风险差异，自主确定利率，又因政策性业务的剥离，专业银行具备了转为商业银行的条件。2000年国家成立四大资产管理公司，专业银行剥离不良资产，按现代企业制度转型，并先后成功上市，成为真正“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的商业银行，也不再分行业运营，而是发挥各自的优势，展开竞争。
（四）形成规范统一，分业经营，分业监管的金融市场
撤销各种融资中心，建立全国统一的同业拆借市场，规范市场参与者，使之成为金融法人之间真正的头寸融通市场。规范债券的信用评级，促进债券市场的健康发展。完善股票市场，在企业股份制改造的基础上，规范股票的发行和上市，逐步扩大规模，完善证券交易所的管理。商业银行和保险公司，分别将所属保险和银行机构剥离出去，证券公司也全部剥离，形成了分业经营的局面。汇金公司和银河证券也由此产生。由于证券交易所成立在先，中国证监会已经成立，随后又设立了中国银监会和保监会，建立起分业监管的框架，有效地防止风险传染。还有一项重大事件需要指出，1996年股市出现了大起大落，在大起阶段，按照朱镕基的要求，证监会不断地公告，提示股市的风险，在大落阶段，又顶住压力，敢于担当，坚决不托市，培育理性投资、风险自担的文化。期间，严肃处理了大肆炒作的证券公司和违规拆借资金入市的银行。
六、成功推行外汇体制改革
“十三条”中提出了外汇体制改革的要求，但是怎么改并没有定。如前所述，对改革的路径争论是非常大的。朱镕基多次召开会议，听取各方面意见，包括听取境外专家的意见。1993年8月11日，朱镕基正式提出：“下一步外贸体制改革的重点是汇率制度的改革，实行汇率并轨，即在经常项目下，实行人民币有管理的可兑换。这一招棋下好了，全局皆活。”改革方案的正式准备由此时开始，外贸与外汇制度改革相结合，实现了历史性跨越。
改革的目标是实现人民币经常项下可兑换，实施以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。相关措施是：取消复汇率，随之取消外汇留成、创汇计划以及相关的补贴，取消与复汇率相伴的调剂中心，实行单一浮动汇率，由外汇指定银行总行间无形市场在人民银行参与下，形成官方汇率。实行强制结售汇制，即企业创汇必须按官方汇率结给外汇指定银行，企业用汇需持合格进口单据，经审核由外汇指定银行按官方汇率售得外汇。资本项下不得购汇，个人经常项下用汇，如旅游、留学等，在规定限额下可购汇。取消外汇券，并禁止境内外汇交易、注册，只能使用人民币，结束港币和其他外币“满天飞”的局面。外贸体制同步改革，外贸公司商业化转制，并可进入生产领域。陆续放开其他企业的外贸经营权，外贸领域实现自由准入。
在改革推行过程中，遇到了巨大的既得利益阻碍。例如，不愿取消由人民银行各地分支机构管理的外汇调剂中心，甚至在外汇改革方案基本确定后，还继续建立上海国家外汇调剂中心。再如，外贸企业也不愿因改革打破由其独享的垄断局面，外资企业信心不足，等等。
在核心问题上，朱镕基坚持原则，稳健操作，坚信价格即均衡汇率的作用，并在1994年1月1日将并轨汇率确定为当时的调剂汇率8.7元／美元，比均衡水平略低。在观察到有升值迹象之后，于4月4日开始银行间外汇市场交易，人民币逐步浮动升值。对非核心问题，给出过渡性措施，稳定各方预期。例如，外资企业不愿进新体制，考虑到外资企业创汇只占全国的27.5%，他们实行现汇制，无创汇上交任务，体制相对独立，暂不纳入改革问题不大。外资企业继续实行现汇制，可以就地通过外汇指定银行进入外汇调剂中心交易现汇。随着改革的成功进行，官方汇率与调剂价格相差无几，而且调剂中心之外任何境内交易必须用人民币，现汇占用了人民币资金，交易外汇也不如银行结售汇方便。最后外资企业心服口服，同意纳入新体制。各外汇调剂中心在1998年全部取消。针对外贸企业创设了台账制度，按照出口创汇额的一半在外汇指定银行建立台账，国家保证台账之内贸易用汇可以按官方汇率供应。实际上企业经常项下用汇都得到了保证，维护台账额外增加了银行和企业的成本，最终外贸企业自愿放弃。当时还规定，企业所留有的外汇额度，可按并轨前官方汇率购汇，这些缓释措施减少改革阻力，保住大局。
最终，人民币汇率成功并轨并稳步浮动升值，外汇储备也有所上升，形成了符合国际规范的外汇市场，达成了人民币贸易项下可兑换。1995年，对个人经常项下用汇进一步放宽，1996年12月，达到了IMF第8条款的要求，实现了人民币经常项下可兑换，为2001年我国加入WTO创造了基础条件。需要指出，单一汇率，外贸领域自由准入，无出口补贴，本币经常项下可兑换，是WTO重要的基础条件，如果没有这次全面配套改革，“入世”的时间会相应推迟。
各项改革中，外汇管理体制改革于1993年8月启动，次年1月1日出台，时间上最晚，堪称奇迹。外汇体制改革成功的关键有三条：一是理论和操作上的充分准备。当时参考了其他国家和地区的转型经验，特别是中国台湾地区的经验。台湾于1963年取消结汇证，完成汇率并轨，为加强用汇审核，采取的是央行强制结汇制，外汇要全部卖给央行，由央行确定汇率，直到20世纪70年代后期，过渡到商业银行结汇制和有管理的浮动汇率。我们则实现了一步到位。二是抓住主要矛盾，坚定不移地配套解决。加强用汇实质性审核，资本项下严格管控，经常项下给予保障，增强了信心。特别是与财税金融配套改革，合力抑制通货膨胀，使汇率得以稳定。对非主要矛盾，采取可控的过渡性措施，化解了阻力。其中前者最为重要，否则过渡性措施可能会重蹈汇率双轨制。三是坚强有力的、能够抓住重点的领导非常重要。当时，质疑外汇体制改革的一个理由，就是在1993年中，外汇储备不足200亿美元，个别地区调剂汇价一度到11元／美元，一旦出现问题，很容易失控。尽管有这样的疑虑，但朱镕基认定只要体制搞对，即市场统一、外汇市场出清、取消出口补贴和优惠贷款，营造出公平竞争市场环境，让更多的企业能够进入外贸领域，经济会提质增效，外汇储备也能上升，因此坚定地推行了改革。
图 2 1985—1995 年外汇储备和汇率变化
七、简短总结和进一步思考1993年起始的十年，我国金融体系发生了翻天覆地的变化，基本上建立起社会主义市场经济金融体系。改革的方式完全符合党的十四届三中全会提出的“整体推进和重点突破相结合”的路径选择。在开始两年，选择可及和可控的重点领域“重点突破”，主要是人民银行、专业银行、外汇体制、市场形态等重点领域。接着是“整体推进”，在其他金融领域，如农村金融、城市金融、商业保险等，相继推出改革。
在经济体制总体上看，奠基性的也是1993年、1994年的“重点突破”。其中外汇改革，会同其他领域同步开展的价格改革，市场决定的价格体系基本形成，并与财税、金融、投资、外贸改革相互配套，建立了经济稳定的基础。1995年起的“整体推进”阶段，国有企业改革成为重点，同时着手建立社会保障制度和改革住房制度。这一轮“整体推进和重点突破相结合”，构建了社会主义市场经济的基础框架。
金融和外汇体制的改革历程，鲜明体现了朱镕基立足国民经济大局和国家长治久安的战略定力，还可以体会到他推进市场机制建设的战术能力。深入思考相关理念和举措，对于我们破解当前金融改革发展面临的一些重大课题也具有重要的参考意义。
(一)金融业要回归本源，为实体经济服务
1993年的“十三条”明确要求商业银行与所办非银行金融机构脱钩，并通过《商业银行法》《证券法》等加以明确，随后几年分业设立了监管机构，奠定了金融分业经营，分业监管的基础。
近年来，随着金融控股公司的发展，加上商业银行、保险公司等先通过海外投资和信托等多种方式，规避相关法规约束，设立各种金融机构，混业经营（我国称为“综合经营”），并到境内发展，接着境内机构也纷纷混业经营，已经成为金融业发展常态，甚至成为行业竞争的立身之本。例如，大型商业银行均控有保险公司，也纷纷在香港等境外开办证券公司去内地发展，还设立证券基金公司，并利用网点优势销售关联甚至其他机构的保险和资管产品；商业银行近年也利用《商业银行法》中预留的“国家另有规定的除外”的政策口子，进一步混业，入局PE和VC行业；保险公司热衷于控制商业银行，某些保险公司更是借此为其循环注资、庞氏融资提供便利；证券基金公司普遍发行多只私募基金，配套“资金池”，期限错配，高杠杆高风险。一些PE、VC管理人在同一领域管理多只基金，在不同基金之间调整项目操纵收益。此外，近年来由于流动性宽裕和金融业普遍加杠杆，商业银行绕过拨备覆盖率、风险资产计提以及存贷比、资本充足率等监管，将大量资金出表，开展委外业务，进一步放大了相关行业杠杆水平和信用风险偏好，积聚了风险；P2P等影子银行泛滥，互联网金融监管不到位，风险事件频发，甚至酿成大规模群体性事件。银行同业拆借早已不是头寸调剂，拆借的范围也超出了同业。金融行业高杠杆、高风险、高利润运营，金融行业的利润，比其他所有行业的利润总和都多，哪里是为实体经济服务。
与分业经营相比，直观上混业经营有利于节约经营成本，但也更容易蕴藏和传递风险，导致金融风险问题愈演愈烈，对国民经济带来了较大系统性风险。同时，混业经营要真正控制住风险传染，要求金融监管从分业监管转为精细的网格化管控，进行更为严格的合规监管，不仅难度较大，而且大幅增加金融机构的合规成本。综合考虑，混业经营规范运行之后，从金融机构微观角度看并不一定节约经营成本。为应对这一局面，现阶段提出了“功能监管 + 行为监管”的监管框架思路，即通过界定机构性质实施功能监管，再通过牌照管理对具体业务实施行为监管。但在当前金融乱象局面下，有些机构连底层资产都无法厘清，如何明确机构性质并定义功能，如何发放牌照，又如何加以监管？
在这方面，成熟市场经济国家也有成功的范例。加拿大的银行体系是垄断竞争的，几大商业银行规模占据绝大部分比例，比我国比例还高。加拿大的商业银行大多是综合性的，贷款、保险、证券、基金都有，但各自资本是独立的，相互之间经营不得交叉，不得互卖产品，风险隔绝，不得传染，实施“功能监管”，各类金融机构按功能，有对应的监管机构。营业厅像是“百货公司”，客户进入其中，各种服务都可提供，殊不知，它们之间是完全隔离的，只是后台部门统一。这样既方便了客户，又节约了成本。名为综合，实为分业。实际上，功能性监管的提法也是来自于加拿大的经验。这样一种加拿大银行系统，即便国际金融危机后仍被标普和国际货币基金组织评为世界上最健康的银行系统。
选择分业还是混业，应当遵循习近平总书记强调的“金融要回归本源，为实体经济服务”这条基本原则。首先是降杠杆和加强风险隔离，监管机构正在清理“资金池”；银行理财业务首先子公司化，再进一步分离，银行资金不得再做股权投资；保险公司“保险姓保”， 压缩“万能险”业务，对控制银行做循环注资行为进行清理；证券公司以经纪和投行业务为主业，对所办的基金公司做风险隔离；证券基金管理不同类型基金，要严格风险和利益隔离，并坚决同“资金池”切断，严控保底债权类资产；PE和VC公司管理的基金开始备案，有助于投资人识别关联风险；等等。总之，清理过度混业造成的乱象，最终能达到什么样的效果还需观察。
（二）发行特别国债购汇，改进外汇储备管理方式
按照“蒙代尔不可能三角”，对于任何的开放经济体，在货币政策独立性、资本自由流动和固定汇率三者中只能取其二。中国作为一个开放的大型经济体，必须坚持货币政策的独立性，央行通过公开市场操作，调节货币供应量和基础利率实现货币政策目标。但由于我国央行资产以外汇储备为主，随着外汇储备规模的不断增加，央行购汇后释放出大量基础货币，进而导致M2快速增长。在此背景下为实现货币政策目标，只能被动地不断提高商业银行存款准备金率，同时借鉴欧洲央行的做法，创设MLF（中期借贷便利）、SLF（常备借贷便利）、PSL（补充抵押贷款）等多种货币市场工具，辅之以频繁的正回购和逆回购，除了对冲外汇储备变动外，还要对冲本应通过第三方工具解决的自发票据到期问题，导致货币政策复杂、高成本和缺乏透明度。中国央行这种以外汇储备为主的资产负债结构（截至2018年12月末，外汇储备占58.5%，以再贷款、MLF、SLF、PSL为主的存款性公司债权占29.9%，国债占2%），体现的是小型开放经济体的特征，与大国央行的要求相去甚远，影响了货币政策的效果。需知欧元区无统一财政，只有统一货币政策，而我国大量采用央行自身结构性货币政策工具的做法已成常态。
反观成熟市场经济大国，都是由财政当局发债购买大部分外汇储备，央行资产以国债等高流动性的国内资产为主，配以小部分外汇资产以调节汇率。从财政发债购汇的规模看，日本财务省通过发债购汇持有大约90%的外汇资产（大部分委托日本央行进行海外投资），日本央行持有约5%的外汇资产；加拿大目前约840亿美元的外汇储备基本由财政部发债持有，再委托央行做外汇资产管理，央行持有极少的外汇资产。
从央行的资产结构看，截至2018年3月底，日本央行持有的国债占其总资产的84.9%；加拿大央行2018年9月底的总资产中，政府债券的占比达91%；美国因美元全球储备货币地位，不需要像其他国家那样持有外汇储备以应对汇率波动或可能出现的国际收支危机，相对特殊。美联储2018年6月持有的国债占其总资产的57.2%，其余为企业债、黄金储备和SDRs。需要说明的是，为应对国际金融危机，并对金融机构实施救助，2008年以来美联储实行量化宽松政策，在资产方大量购入资产抵押证券（MBS），导致其总资产中MBS占比快速上升至2018年6月的41.1%，国债占比相应由危机前约80%的水平大幅下降。因此，近10年来美联储的资产结构特征并不具有典型意义。
香港为维护其国际贸易和中心的地位，需要保持资本自由流动，实施联系汇率制以确保汇率稳定，与此同时不得不放弃货币政策的独立性。这就决定了香港体现出典型的小型开放经济体货币当局的资产负债特征，即无需持有大规模、高流动性的香港政府债券等域内资产，用于公开市场操作，反而需要持有大规模外汇资产，以保持汇率稳定和应对冲击。截至2018年底，香港货币当局外币资产占总资产的94.1%，港币资产仅占5.5%。
应当借鉴相关经验，改进我国外汇储备管理方式。由财政部向市场滚动发行特别国债大比例购买外汇储备，大部分委托央行做资产管理，委托的规模按照风险储备的要求测定，继续按照安全性、流动性、收益性的原则确定投资基准。同时降低银行存款准备金率，降准释放的流动性可以对冲发债的紧缩效应。2018年准备金率约14%，是相当高的，有足够的空间。通过机制性的安排，央行自持小比例外汇储备，用于浮动汇率管理。央行、商业银行和其他金融机构通过公开市场，按照各自需求进行长期、短期国债的买卖，大幅扩充国内债券市场广度和深度，增强活力。这是一举多得的政策选择。
第一，央行主要依靠买卖国债调节货币供应量实现货币政策目标，从而增强货币政策自主性和透明度。保留一些其他政策工具，主要是引导短期基础利率。
第二，国债市场活跃，特别国债期限适当分布，有利于形成完整充分的国债收益率曲线，更好地发挥其无风险信用定价标杆的功能。
第三，国际投资者可以通过持有无风险、高流动性的国债资产，满足持有股权类资产的风险对冲需求，这也是我国下一步实现资本项目可兑换以及人民币国际化的必然要求。
第四，发债购得的外汇资产不必由财政部直接经营，可以大部分委托央行管理，超出风险储备所需部分，可交由中投公司等资产管理机构经营，提高风险收益。
第五，增加外汇储备资产管理的透明度。资产管理的委托方可为多部门组成理事会，参考特别国债发行平均利率，按照安全性、流动性、收益性的顺序确定投资基准。外汇管理当局外汇资产结构和年度投资绩效，可先在公共部门内部公开，进而可以参照各国央行的做法向社会公开。
目前，外汇管理当局外汇储备资产结构和年度收益率，完全不公开。这是计划经济留下来的做法，那个时代国家外汇储备常常在数亿美元左右，如何使用完全按照计划，高度保密，也不必要做流动性保值投资。改革开放40年了，外汇储备数万亿美元，不再按计划使用，是参照各国央行的做法，按照安全性、流动性、收益性的顺序，进行国际资产配置。但其他国家央行将外汇储备资产配置和收益向社会公开，我们没有参照。实际上，我国外汇储备资产配置结构，相关国际组织和有关国家都十分清楚，有时还给予披露。主动公开披露，有利于社会监督，提高政府公信力。到了治理这一顽症的时候了。
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楼继伟
汪 洋 刘 潇
陈金至 宋 鹭