欧盟关于WTO现代化的提案（三）日常工作和透明度

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背景

欧洲理事会于2018年6月28日至29日授权欧盟委员会推进WTO现代化，旨在：（1）增强WTO对世界发展变化的关联性与适应性，（2）增强WTO的有效性。使WTO日常工作和监督功能更为有效是这一进程的关键组成部分。

欧盟工作的背景和重点

WTO谈判功能陷入瘫痪，争端解决机制受到挑战，第11届部长级会议后，WTO作为贸易关系稳固基础的地位岌岌可危。WTO理事会和委员会的日常工作，与谈判和争端解决无关联，可以在某种程度上成为WTO的基础，并作出有益的工作，但是这一工作的潜力总体上未充分加以利用。使WTO日常工作更有效力和更有效率地响应利益攸关方的真正利益，可在探寻谈判功能和争端解决功能的解决办法之时，使WTO更具相关性。

现代化的总体目标

长期目标是使WTO取得更为具体的成果，1）保证各成员贸易措施的透明度；2）在各成员诉诸法律手段之前解决具体贸易关注；3）在必要时逐渐调整WTO规则。

未来建议

一、透明度和通报

WTO的一项基本任务是监督各成员是否正确执行WTO各项协定及各成员是否通过履行通报义务而保证其贸易政策的透明度。这一监督职能是通过WTO各理事会和委员会以及贸易政策审议机构完成的。

尽管欧盟投入大量资源全面按时完成通报工作，但是我们一些最大贸易伙伴却未能充分遵守通报义务。因此，这些成员的贸易政策是不清晰的，无法监督其是否符合和实施WTO规则。欧盟企业无法获得如何进入这些成员市场的信息，这些企业不能在平等的基础上与这些成员的国内企业竞争。

为解决这一长期存在的问题，欧盟建议改善或制定下列有关通报的做法：

  • 委员会层面更为有效的监督：所有监督WTO各项协定通报义务的委员会定期审议各项通报和成员的总体表现。但是，这些审议不足以弥补缺失，部分原因是秘书处不能对通报的质量作出评估，且各成员也无义务对其表现不佳作出解释。此种缺失在货物贸易领域尤为突出。

作为第一步，欧盟建议，在货物贸易理事会监督下，货物贸易领域监督通报义务的每一委员会应探讨如何使通报审议更为有效和更具互动性，例如可通过：1）要求各成员

解释通报延迟的原因，并对成员评论提供实质性答复；2）允许秘书处就通报和对评论的答复的质量作出评估；3）在WTO管理的一公共数据库中公布成员对通报的评论及对评论的答复；以及4）在会议上和书面报告中，更多聚焦未遵守通报义务的成员。此点还可得到经总干事授权的对现状进行水平审议的补充。

  • 为改善通报履约程度而采取激励措施：欧盟承认到众多WTO成员，特别是一些小的发展中成员，在满足通报义务和及时完成通报方面资源有限。尽管承认存在这些限制因素，应当牢记的是，通报是WTO监督进程的核心，可使该成员对国内管理的一致性做出反应，从而给通报成员本身带来益处。目前可通过WTO技术援助形式提供大量资源以协助能力有限的成员履行通报义务。

欧盟建议与其他WTO成员和WTO秘书处共同审议是否有必要改善技术援助的提供。欧盟也鼓励在委员会层面通过更多的研讨会和专门的非正式讨论分享信息和最佳做法，并更为广泛地传播有关结果。此外，成员通报做法的改进应在会议上、报告中或贸易政策审议过程中加以展示和称赞。

  • 对故意和长期不履约进行制裁：需要区分一方面是因缺乏能力而未能制定通报和因合理理由而未能按时通报的成员，另一方面是系统性故意不履约的成员。后者是对多边贸易体制精神和规则的严重违背。但是，目前除了其他成员谴责外，对违背的成员并未产生后果。

欧盟认为需要建立机制以加强能力局限不是问题根源的情况下的通报履约程度，建议与其他WTO成员包括美国在内（美国最近提交了有关提案[1]），制定有效、公平和相称的制裁措施。此类制裁可特别包括使违约成员在政治层面和公众面前受到更为严厉的批评以及限制与参与WTO程序有关的某些权利（例如成为WTO机构主席、自其他成员处寻求答复等）。

  • 反向通报：即一成员代表另一成员作出的通报，这是在多个协定中可获得潜在有效工具，但是却很少使用，部分原因是制定反向通报需要进行大量研究和情报。

欧盟建议：1）与立场相同成员进行更多合作，制定联合反向通报；2）探索WTO秘书处如何更多参与的方式，同时保持其中立立场；以及3）加大反向通报针对成员所承担的后果。

  • 加强贸易政策审议机制：尽管贸易政策审议机制没有评估成员是否遵守WTO规则的授权，但是该机制仍是成员间相互施加压力的有效工具。此外，通过对单个成员的审议和每年两次的全球贸易监督报告，可以收集有关成员贸易政策的大量信息，这些信息可以向其他委员会提供。其中一项重要资源是秘书处在准备报告时可以自行进行研究，还可以利用其他成员的信息强调有关措施，即使这些措施未予通报，只要接受审议的成员对此类信息纳入审议报告不持异议。

在牢记贸易政策审议职能的改善只能通过在该机制评审过程中的谈判实现（最近一次评审是2016年，下次日期未定）的同时，欧盟建议通过授权秘书处在其对一成员的审议报告中对通报履约情况进行评估。通报信息可以单列一章，通过系统性强调履约的质量并说明该成员自上次审议后履约的变化情况，从而提供更多信息。


二、解决市场准入问题

对贸易摩擦提高意识并寻求出现贸易摩擦成员的解释是众多委员会工作的重要组成部分。尽管欧盟和立场相近成员投入大量时间和资源对贸易摩擦提出关注，但由于各种原因收效甚微。最主要的原因是，成员的答复令人不满或根本不做答复对该成员没有产生真正后果，只是成为会议程上的一点。结果是问题在历次会上不断提出而口径不断重复。

欧盟建议通过下列方式在诉诸WTO争端机制前更有效地解决问题：

  • 制定规则，要求成员在规定时间内，针对其他成员的书面问题或其他成员在委员会会议中提出的具体贸易关注提供实质性答复；且

  • 在秘书处的帮助下，加强各委员会之间就市场准入问题的协作（例如，保证针对货物贸易理事会受到谴责的各项措施，在与贸易有关的投资措施委员会、技术性贸易壁垒委员会和市场准入委员会中采取一致行动）。


三、逐步调整WTO规则

除在谈判过程中外，WTO各理事会和委员会也有能力逐步调整和澄清WTO规则。尽管存在此类逐步调整的实例（例如卫生与植物卫生措施委员会于2018年3月2日通过的可管理SPS问题的工具目录、货物贸易理事会2012年关于数量限制通报程序的决定以及技术性贸易壁垒委员会2000年关于制定国际标准原则的决定），但是具有实质性成果的决定极为少见。通常情况是，WTO通过委员会调整规则的能力取决于有关委员会的授权，技术性贸易壁垒委员会、卫生与植物卫生措施委员会等机构拥有对《TBT协定》和《SPS协定》进行改进的授权，而其他机构仅限于监督和执行相关协定。

更多的逐步调整可有助于展示WTO有能力实现自身发展，尽管其谈判职能未能产生预期结果。欧盟建议逐协定进行评估，探讨是否可以就推进WTO规则提出有针对性的建议。此类建议可以是多哈发展议程谈判的一部分，也可以是新议题，应反映利益攸关方的利益且能够在WTO成员中获得关注。


四、精简无效的委员会

在对一些委员会投入更多资源的同时，应暂停那些无实际活动的委员会。若干机构是在特定时间为解决部分成员的特定关注而设立的，但是首倡成员已不再提供信息。暂停并不一定意味着彻底取消这些机构，而是使其暂时休眠，例如新加坡议题工作组。另一种办法是减少会议次数，即如服务理事会下属机构，只有服务贸易理事会定期开会，而其下属机构只在成员提出明确要求的情况下召开会议。


[1]. 美国来函：在 WTO 协定项下增加透明度和加强通报要求的程序（JOB/CTG/10/REV.1）。