国有土地使用权续期续费问题及其他

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国有土地使用权续期续费问题及其他

《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》答问

作者 | 朱庆育

【作者按：2016年11月30日，笔者应邀参加某网络平台的线上沙龙，就日前出台的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》略陈管见。笔者简单回答了其中三个问题。今不揣浅陋，发布于此，以就教于方家。】

问1

问：《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》27日正式对外公布。《意见》中提到，产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。有恒产者有恒心，经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。请您先从整体上谈谈对《意见》看法。

答：“有恒产者有恒心”，这是两千多年前孟子的名言。科斯、诺斯、奥尔森等当代新制度经济学家也表明，产权制度是优化资源配置的基础，是经济繁荣的前提。我国改革开放三十余年取得的巨大经济成就，正是建立在产权不断得到尊重的基础之上。

如今，我们的党和政府认识到产权的重要性并许诺加以保护，当然是可喜可贺的。这几天网络上一片欢腾，也可部分反映民众对于产权的渴望。

适应市场的产权保护法律，从1979年算起，至今先后颁行了刑法、商标法、专利法、民法通则、著作权法、公司法、担保法、合同法、物权法与侵权法等重要法律，但在鼓舞人心方面，这些法律好像都比不上本次由中共中央和国务院联合发布的《意见》，以至于《意见》被誉为“1949年以后首次以中央名义出台产权保护的顶层设计”（例如知名财经评论人叶檀女士）。

令人瞩目的还在于，《意见》发布后，最高人民法院迅速作出回应，《意见》发布仅两天（29日）即推出两个承诺保护产权的司法文件，将产权保护作为一项重要的政治任务予以强调，并明确表态，“要主动向党委汇报加强产权司法保护的各项工作部署，积极参与党委牵头，人大、政府、司法机关共同参加的产权保护协调工作机制，形成工作合力。”

所有这些都表明：法律，是党和政府的治理手段；法律之治，需要党和政府的文件予以落实。亦表明：习近平总书记“党管一切”的指示正在逐步落实，人大、政府和司法机关正不分彼此、越来越紧密地聚拢在党中央及各级党委周围。

问2

问：《意见》提出，研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。有问在筹备本次论坛时，做了一个小调查，大众比较关心的问题是，土地使用权到期后要怎么续期，续期怎么收费，如果不续会有怎样的后果？请问各位老师怎么看？另外，《物权法》提到的自动续期又该如何理解？

答：回答续期续费的问题，需要了解土地使用权的逻辑。

国有建设用地使用权是公有制背景下使用私有制法律技术的结果。所使用的私有制法律技术是地上权。私有制下，地上权的构造使得在他人土地上拥有自己的建筑物成为可能。我们的建设用地使用权有着相似的功能：在属于国家所有的土地上拥有属于自己的建筑物。在此意义上，我们的建设用地使用权其实是地上权的变种。

之所以说是变种，是因为公有制背景的土地使用权在若干重要之点上偏离了地上权的逻辑。例如，基于公有制，土地使用权期满后，地上建筑物由国家无偿取得（《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条）似乎显得顺理成章，但私有制下，地上权期满，土地所有权人应对地上权人的建筑物予以时价补偿，若不愿补偿，则须为地上权人续期（德国地上权法第27条、台湾地区“民法典”第840条）。

很明显，地上权的逻辑下，地上权期满的续期，是土地所有权人为避免履行补偿义务的无奈之举。地上权人较具主动地位。同时，如果地上权因为续期而发生合同更新，相当于重新签订一份地上权合同，地上权人自然有义务再次支付地租（地上权对价）。

我国因为有“土地使用权期满建筑物无偿归于国家”的规定，《城市房地产管理法》第22条才会规定，在期满前提出续期申请是土地使用者的义务，而“续期申请”须经“批准”，又表明批准者行使的是国家公权力——土地使用权的出让人不再以“所有权人”而以“公权力者”的身份出现。在此逻辑下，也就能够理解《物权法》第149条第1款的规定（“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”）是对于土地使用者的一项特别优惠。

结合《城市房地产管理法》第22条及《物权法》第149条第2款第1句（“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。”）的规定，《物权法》所称“自动续期”应是相对于“申请续期”而言，故住宅建设用地使用权无待申请即可“自动”续期。同时，“自动续期”既然构成使用权人的一项优惠，在规范意旨上，应该没有理由再进而免除续期之后的土地出让金。况且，即使在私有制下，地上权的续期也是需要重新支付地租的。

公有制的独特问题是，由于没有土地所有权的交易市场，所以基本上没有办法判断土地出让金在何种程度上只是使用权的对价而不是所有权的对价，这就容易产生续期后再次支付土地出让金的不公平感。容易产生不公平感之处还在于，私有制下，私人有机会通过获得土地所有权而永久拥有房屋，而公有制下，这种机会不存在，房屋所有权永远会受到土地使用期限的制约。

如果党和政府想要消除民众的不安与不公平感，免除住宅用地续期的出让金倒不失为一项亲民与安民之举。这样的话，即使不能拥有土地所有权，住宅亦可充当维持民众“恒心”的“恒产”。

问3

问：随着各地城镇化进程加快，土地矛盾日益凸显。《意见》提出，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，细化规范征收征用法定权限和程序。请问，如何科学地界定公共利益的范畴呢？

答：个人基本上认为，从实质内容上“科学”界定公共利益是不可能的。只要想征收，任何利益都可论证为“公共利益”。即使是最商业化的开发，也在为发展经济增长财富促进就业作贡献，如何不是“公共利益”？

问题的症结恐怕不在于如何从实质内容界定公共利益——虽然这也很重要，而在如何制约有权作出征收决定之人及其征收决定之作出，以及司法救济的独立性。

弱有所思

微信：ruoyousuosi21

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