2010年全国第六次人口普查显示，我国有1300余万公民没有进行户口登记。“黑户”问题不仅给我国的人口和社会管理带来了很大的困扰，也对无户口公民的基本权利保障构成了损害。党的十八大以来，这一问题受到了中央的高度重视，解决“黑户”问题成为当前改革的目标之一。2015年2月15日，中央全面深化改革领导小组(以下简称“深改组”)通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》提出要“落实无户口人员落户政策”。2016年1月14日，国务院办公厅正式颁布了经“深改组”通过的《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》(以下简称《意见》)，对全面解决“黑户”问题提出了一系列具体的政策措施。这个规范性文件直接涉及1300余万无户口公民的基本权利，对于提高我国人权保障水平具有重要意义。笔者认为，要彻底解决“黑户”问题，不仅要从政策角度给予重视，还有必要在户口登记制度中引入人权视角，并从修订被遗忘的《户口登记条例》着手，实现从政策治理到法律治理模式的转变。

一获得户口登记直接涉及个人人格和身份应获保障的基本人权

户口是中国公民最重要的身份证明。1958年的《户口登记条例》确认了“户口登记簿和户口簿登记的事项，具有证明公民身份的效力”。同时，户口也是公民办理其他身份证明的前提和基础。2003年的《身份证法》确认，公民办理身份证的条件是“交验居民户口簿”，2006年《护照法》也规定公民要申请护照须“提交本人的居民身份证、户口簿”。因此，无户口不仅意味着个人的公民身份无法得到有效证明，而且在所有需要身份证明的场合也都将寸步难行。不仅无法乘坐飞机、高铁等现代交通工具，也无法登记结婚，无法行使宪法和法律规定的选举权、社会保障权等权利，上学、就业、就医等也会遭遇极大的困难。因此，对于中国公民而言，“黑户”即意味着其作为公民应享有的法律人格无法得到基本的法律保障。

法律人格应受承认与儿童应获得登记及身份保障都是国际人权公约明确确认的基本人权。中国已经签署但还未加入的《公民及政治权利国际公约》第16条规定“人人在任何所在有被承认为法律人格之权利”。对于此项权利，“从原则上，一个人在法律面前被作为人对待的能力开始于出生之时，结束于死亡之日”。如果有关制度使得有些公民无法获得户口登记，那就意味着其“被承认为法律人格之权利”受到了侵犯。在国际人权公约中，儿童获得身份保障的权利更是受到特别的保护。《公民及政治权利国际公约》第24条特别确认:“所有儿童有权享受家庭、社会及国家为其未成年身份给予之必需保护措施”，“所有儿童出生后应立予登记，并取得名字”，“所有儿童有取得国籍之权”。我国已经加入的《儿童权利公约》第7条也规定:“儿童出生后应立即登记，并有自出生之日起获得姓名的权利，有获得国籍的权利”;第8条更是要求缔约国“承担尊重儿童维护其身份包括法律所承认的国籍、姓名及家庭关系而不受非法干扰的权利”，“如有儿童被非法剥夺其身份方面的部分或全部要素，缔约国应提供适当协助和保护，以便迅速重新确立其身份”。

我国长期存在的儿童“黑户”问题一再受到有关国际人权条约机构的关切。《儿童权利公约》的条约机构———儿童权利委员会早在1996年针对中国提交的首份履约报告做出的结论性意见中，就对中国政府未能确保所有的儿童都获得户口登记的问题表示严重关切，并指出“登记制度存在的缺陷和不足导致儿童在其权利的促进和保护方面得不到基本保障”。2005年儿童权利委员会针对中国政府的第二份报告虽然赞赏为解决儿童不办理登记问题已做出的重大努力，“但委员会仍感关切的是，部分由于现行的计划生育政策，并非所有儿童都在出生后立即系统办理出生登记，格外受此影响的是女童、残疾儿童以及出生于某些农村地区的儿童”。2013年儿童权利委员会对中国第三份履约报告所做的结论性意见仍然对儿童的出生登记率不高问题表示关切，并建议中国“简化、精简和便利出生登记程序，消除一切相关的经济和行政障碍，改进服务，包括为父母和监护人提供的出生登记服务”。

与以往类似政策相比，2016年国务院办公厅发布的《意见》在户口登记政策中明确引入了权利视角。《意见》第一句话就确认“依法登记户口是法律赋予公民的一项基本权利”。这一表述表明我国政府已经把获得户口登记视为每名中国公民都应该享有的权利。《意见》承认很多地方和部门的实际户口登记规定严重妨碍了国家户口登记政策的实施，从而导致很多公民的户口未得到合法登记，他们的合法权益受到损害。因此，《意见》将致力于消除人口户口登记中存在的各种“政策性障碍”。虽然我国制定的《国家人权行动计划(2012-2015)》并未将解决公民户口登记权利保障问题纳入其中，但《意见》的实施无疑成为近些年来我国在人权保障方面取得的最显著进步。

二户口登记的制度性障碍

“黑户”现象并非是一个新问题，而是一个改革开放以来中央一直试图解决却又长期得不到有效解决的老问题。1989年《国务院批转人口普查领导小组、公安部关于在第四次全国人口普查前进行户口整顿工作报告的通知》就指出，“当前，公民和一些行政管理部门执行户籍法规的观念比较淡薄，不按规定申报、登记户口的情况越来越严重”;“据调查资料推算，全国每年出生婴儿不申报户口的至少有三、四百万”。此后，几乎每次人口普查之前，公安部门都会专门进行一次户口整顿工作，并试图解决过去积累的“黑户”问题，但实践效果并不理想。2010年第六次人口普查仍然发现全国至少有1300万人没有户口，几乎占全国人口的1%。

产生“黑户”问题的原因非常复杂。例如，现实生活中确实存在公民由于法治观念淡薄而不按规定申报、登记户口的情况，在20世纪80年代人口流动相对较少的时代更是如此。但总的来说，造成“黑户”问题的主要原因还是户口登记制度中存在的一些政策性和制度性障碍，妨碍了公民进行户口登记。对此，《意见》也承认“一些地方和部门还存在政策性障碍等因素”是导致“部分公民无户口问题仍然比较突出”的主要原因。

从法律角度来看，目前户口登记制度的缺陷是，获得户口登记只是个人的一项义务而不是个人享有的基本权利。《户口登记条例》第2条规定:“中华人民共和国公民，都应当依照本条例的规定履行户口登记。”这就意味着公民不去户口登记是一项国家可以予以处罚的违法行为，即便个人因为客观原因无法满足政府设立的户口登记条件而未获得户口登记，仍然不能改变其违法的性质。由于获得户口登记并没有成为一项权利，更没有成为一项政府必须保障的人权，因而政府在法律上并没有确保公民个人获得户口登记的义务。

按照户口登记制度，个人户口从一开始就是与其家庭紧密联系在一起的事项。对于儿童而言，户口登记不仅取决于其家庭的户口登记状况，还与其监护人是否遵守相关的法律或政策紧密联系在一起，如非婚生子、超生子或者被个人或机构非法收养的孩子落户就会遇到很多的障碍。

在我国，不合法收养是造成儿童“黑户”的一个重要原因。根据目前的户口政策，出具合法的收养证明是被收养儿童落户的一个前置条件。在这种情况下，政府必须先解决非法收养问题，但完全解决非法收养对政府来说实际上是很难做到的。由于各种复杂的原因，社会总会多少存在一些非法收养儿童(尤其是弃婴)的家庭或机构。根据法律规定，弃婴本应由民政部门充当监护人并由其交给合法的福利机构进行照料，非法收养的行为也应由民政部门及时进行处理，但由于历史和现实的原因，民政部门对非法收养行为经常没有能力(因缺乏足够的福利机构)或者难以直接进行处理(如在儿童与非法收养人或收养机构已建立起亲密的家庭关系后，如果将其领走就会对儿童的成长非常不利)。这就导致很多儿童“黑户”问题，从而严重影响了他们的合法权益。目前以合法收养为条件的户口政策虽然具有较大的合理性，但无法彻底解决非法收养问题仍将导致很多无辜的儿童难以获得户口登记。

另外，目前的户口制度不是一项全国统一的制度，各个省份和地方都存在为户口制度“层层加码”的现象。提交计划生育相关证明就是地方为贯彻计划生育政策而附加的一个条件。例如，2004年北京市公安局制定的《派出所办理常住户口登记工作规范(试行)》就规定，办理出生登记，除了必须提交出生医学证明、婴儿父母的居民户口簿、居民身份证、结婚证外，还须提交“婴儿母亲户口所在地计划生育部门出具的生育服务证”，“超计划生育、非婚生育婴儿等违反法律法规规定生育的”，还要提交“婴儿母亲户口所在地计划生育部门开具的缴纳社会抚养费证明”。如果不能提交这些文件，婴儿就将无法获得户口登记。对于这种户口登记条件，有的地方不仅通过公安部门的规范性文件予以确认，还通过制定更具权威性的地方政府规章乃至地方性法规予以规定。例如，2006年《大连市实施〈辽宁省人口与计划生育条例〉办法》规定，“违反《条例》规定生育子女的夫妻，要求子女在本市落户的”，须“持县级人口与计划生育行政部门出具的缴纳社会抚养费证明”;同样，2012年《深圳经济特区人口与计划生育条例》第31条明确要求公安部门办理出生入户登记，“应当核查申请人的深圳市计划生育证明”，但2009年《广东省人口与计划生育条例》并没有对公安部门提出此项要求。

针对地方政府在户口登记问题上“层层加码”的现象，此次《意见》特别提出要“禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件”，并对违反计划生育政策或非法收养导致的“黑户”问题明确提出了户口登记条件，从而否定了那些被地方政府层层附加的额外条件。如对政策外生育、非婚生育的无户口人员，《意见》规定“本人或者其监护人可以凭出生医学证明和父母一方的居民户口簿、结婚证或者非婚生育说明，按照随父随母落户自愿的政策，申请办理常住户口登记”;而对于未办理收养手续的事实收养无户口人员，则允许1999年《收养法》修改前已经形成事实收养关系的当事人向公证机构申请办理事实收养公证，并凭事实收养公证书和收养人的居民户口簿申请办理常住户口登记。此次中央政府在解决“黑户”问题上展现出前所未有的决心，并且二胎政策的放开在很大程度上也消除了地方政府阻碍户口登记政策落实的动力。因此，《意见》确实有望在较大程度上解决基于计划生育政策或收养政策而积累的一些“黑户”历史遗留问题。但同时我们也必须看到，《意见》的很多规定并非是全新的，在清理“黑户”问题上，中央的政策曾一直难以做到令行禁止，希望此次可以做到畅行无阻。

三“黑户”问题的政策治理模式及弊端

在我国，“黑户”是一个自户口登记制度实行以来一直都存在的问题，其主要根源虽然与整个户口制度有关，但在实施层面，主要责任确实在于各级地方政府，至少在导致最严重“黑户”的计划生育政策实施问题上是如此。各地普遍采取的以遵守计划生育政策作为户口登记条件的做法完全是长期扭曲中央户口登记政策的结果。如果按照中央的户口登记政策，大部分“黑户”问题从一开始就根本不应该出现。

与很多人的印象不同，2016年国务院办公厅的《意见》并不是中央政府第一次提出解决“黑户”问题，恰恰相反，其在很大程度上可以说是老调重弹。就计划生育造成的“黑户”问题而言，中央早就三令五申，一再要求各地不得以违反计划生育政策为由为婴儿户口登记设置障碍。1988年《公安部、计划生育委员会关于加强出生登记工作的通知》就指出，“有些地方违反国家户口管理规定，搞‘土政策’，不给超计划生育的婴儿申报户口”。“任何地方都不得自立限制超计划生育的婴儿落户的法规”。此后每次人口普查前，国务院都会专门重申这一政策。1989年12月发布的《国务院批转人口普查领导小组、公安部关于在第四次全国人口普查前进行户口整顿工作报告的通知》就严厉指出，“一些地方违反国家规定，不准超计划生育的婴儿申报出生户口的现象屡禁不止”，明确要求“对出生婴儿不申报户口的问题要严格依法办事。任何地方都不得自立法规，限制超计划生育的婴儿落户”。2000年《国务院办公厅转发国务院第五次全国人口普查领导小组、公安部关于在第五次全国人口普查前进行户口整顿工作意见的通知》又重申“对没有申报户口的超计划生育的出生人口，要准予登记”。2010年《国务院办公厅转发国务院第六次全国人口普查领导小组、公安部关于在第六次全国人口普查前进行户口整顿工作意见的通知》再次重申，“对其中未申报户口的不符合计划生育政策的出生人口，要准予登记，不得将登记情况作为行政管理和处罚的依据”。

但实践表明，中央政策既没有防止“黑户”问题的产生，也没有从根本上解决这一问题。违反中央户口登记政策的地方性法规和地方政府规章一直存在。

中央政府治理“黑户”政策效果不彰，既与地方政府在贯彻计划生育政策方面面临的重大压力有关，也与户口制度本身被附加过多的福利价值有很大的联系。但从法律的角度来看，治理“黑户”问题效果有限也与长期采用的政策治理模式存在关联。政策治理模式的最大缺点是，作为政策载体的规范性文件效力等级过低，本身并不具备法律的权威性，无法防止地方通过立法的方式对户口登记条件“层层加码”，对违反中央政策的地方立法也无可奈何。虽然1989年第四次全国人口普查前国务院批转有关户口整顿工作的通知明确要求“对出生婴儿不申报户口的问题要严格依法办事。任何地方都不得自立法规，限制超计划生育的婴儿落户”，1991年《公安部关于切实解决群众办户口难问题的通知》对此又进行了重申，但这些政策文件无法从根本上防止限制户口登记的地方立法。因为根据目前的法律体制，诸如2012年《深圳经济特区人口与计划生育条例》这样的地方性法规违反上述国务院或者公安部的规范性文件在法律上并没有任何问题。根据宪法和《立法法》的规定，地方性法规只有不与法律和行政法规相抵触的义务，而没有不与行政规范性文件相抵触的义务。不仅如此，即便是2006年《大连市实施〈辽宁省人口与计划生育条例〉办法》这样的地方政府规章，根据《立法法》其制定的依据也是法律、行政法规和地方性法规，而不包括国务院及其部门制定的规范性文件。因此，国务院与公安部对于户口登记政策的“三令五申”始终无法真正落实就一点都不令人奇怪。

2015年我国放开二胎生育政策后，地方政府以执行计划生育政策为由限制户口登记的动机大为减弱，但这并不意味着以后户口登记政策的实施就一定会畅行无阻，毕竟2016年的《意见》仍然与以往的诸多文件一样，只是中央政府的一个政策性文件而已。因此，除非个人获得户口登记的权利得到法律保障，否则很难保证地方政府不会像过去一样以个人违反某项政策或法律为由再为户口登记设置新的障碍。

四迈向户口登记的法律治理与人权保障

“黑户”的政策治理模式实际是我国目前整个户口问题治理模式的一个缩影。在我国，户口制度受政策影响极大，在户籍制度改革的背景下，各地的户籍政策更是变化剧烈，差异明显。然而，在当前不断推进的户籍改革过程中，并没有看见相关法律的踪影。事实上，我国不仅存在户口问题的基本法律，而且户口问题还是新中国成立以来最早通过法律进行规范的领域之一。1958年8月全国人大常委会通过的《户口登记条例》是20世纪50年代我国制定且现在仍然有效的唯一法律，也是目前我国实施户口政策最权威的法律依据，它确立了我国户口登记、迁移等方面的基本制度框架。不过，因为年代久远，其已不能适应现在的社会现实，很多规定已形同虚设，因而大量户口问题实际都不是通过《条例》而是通过政策或者低位阶的规范性法律文件予以调整的。例如，《条例》第4条规定:“城市、水上和设有公安派出所的镇，应当每户发给一本户口簿。农村以合作社为单位发给户口簿;合作社以外的户口不发给户口簿。”现在不仅农村合作社早就不存在，而且农村也早就每户发给一本户口簿。现实生活中出现的各种户口问题，在国家层面大都通过国务院或公安部门发布的政策性文件进行调整或者解决。不仅如此，如果严格按照《条例》规定，目前很多户口政策存在严重的违法嫌疑。例如，根据时任公安部部长罗瑞卿1958年关于户口登记条例草案的说明，制定《户口登记条例》的目的既是为了落实1954年宪法规定的“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”，也是为了“制止农村人口盲目流入城市”。《条例》虽然规定了某些限制迁徙的措施，但其限制绝不像现在那样范围广泛。根据《条例》第10条的规定，对于户口迁移的限制主要限于“公民由农村迁往城市”或者“公民迁往边防地区”。根据此条规定，公民由农村迁往城市，“必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。对于城市居民在城市之间的户口迁移并没有施加任何限制。由此可见，目前大城市普遍严格限制外地户口(包括其他城市户口)迁入的政策实际上是违反《户口登记条例》规定的。也正因为如此，这种户口政策早就受到法律上的质疑和挑战。

当然，这个具有强烈管制色彩的法律对于解决现在“黑户”问题的作用也是非常有限的。《条例》第2条将进行户口登记视为一种公民的义务而不是一种个人应享有的基本权利。对于“不按照本条例的规定申报户口的”，《条例》也明确规定要“根据情节轻重，依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任”。但现在的问题是，除部分人因为户口意识不强不去主动登记而导致“黑户”外，更多的“黑户”是由于国家机关给公民的户口登记设置难以具备的条件所致，而不是因为公民不想去履行户口登记的责任。《条例》对政府妨碍公民进行户口登记的行为并没有规定任何法律责任。不仅如此，即便是对于公民不履行户口登记义务行为的法律责任，也因有关法律的变动而失去了效力。2005年《治安管理处罚法》取消了1986年的《治安管理处罚条例》规定的“不按规定申报户口”可受治安管理处罚的规定，这也就意味着《户口登记条例》在解决“黑户”问题上彻底失去了法律强制力。

由此可见，在户口管理领域，一方面，尽管存在《户口登记条例》这个有效的法律，但这个法律却早就不适应时代发展要求;另一方面，在法律未修改的情况下，几十年来的户口制度改革一直是以政策代替法律的方式进行的，这就导致了很多改革不仅于法无据，还严重违反现行户口法律的规定。2016年国务院通过《意见》推行的户口登记政策也不例外。《意见》虽一开始即宣称“依法登记户口是法律赋予公民的一项基本权利”，从理论上说也理应如此，但却并没有国内法依据。不仅如此，这一规定还与《户口登记条例》将户口登记视为公民义务而不是权利的规定完全相反。因此，这种做法虽然具有合理性，却是以牺牲法律的权威为代价的。

在全面推进依法治国战略的背景下，要从根本上解决“黑户”问题，除了要调整计划生育等政策外，还有必要转变治理思路，将目前在户口领域仍然盛行的政策治理模式转变为以人权保障为导向的法律治理。为此，有必要改变一直以来通过各种户口政策推进户口制度改革的思路，转而通过修订《户口登记条例》来实现这一目的。这样做既有利于维护法律的权威性，也有助于各项户口改革措施在全国得到贯彻实施，有效防止户口制度再次走上“上有政策，下有对策”的老路。

就解决“黑户”问题而言，为确保获得户口登记这项基本人权的实现，首先有必要使《户口登记条例》将获得户口登记明确规定为公民享有的一项基本权利，让获得户口登记成为一项不完全依赖于家庭的个人权利，从而确保婴儿在户口登记之时即可获得体现个人身份、终身使用的身份号码。这样做既可使公民的户口登记权益受到法律的明确保障，也有利于《意见》提出的“实现全国户口和公民身份号码准确性、唯一性、权威性的目标”。其次，《户口登记条例》应特别强调政府有义务保证所有儿童在出生后都将获得户口登记。确保儿童出生后获得登记是防止“黑户”产生的最重要环节，这种保障义务不仅意味着各级政府不得为儿童户口登记设置各种不合理障碍，而且还有义务采取积极措施确保其户口登记权利的实现。政府应本着最有利于保护儿童利益的原则，防止因监护人的合法性问题得不到解决而导致儿童无法获得户口登记现象的出现。再次，为了确保个人户口登记权利的实现，还有必要在法律上规定儿童监护人为儿童进行户口登记的法律义务和责任。最后，考虑到计划生育政策是导致“黑户”最为重要的因素，法律还应明确禁止以违反政策为由为户口登记设置障碍。