【观点】河长制何以形成：功能、深层结构与机制条件
文章导读
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省长、市长、县长......，那么大家可曾听过河长？2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于全面推行河长制的意见》，提出“全面建立省、市、县、乡四级河长体系，到2018年年底前全面建立河长制”。河长制，简而言之，就是指由各级地方党政领导担任河长，负责辖区内特定流域单元治理的一项制度，它是2007年江苏省无锡市为应对太湖蓝藻水危机而创立的。河长制被称为是一个解决复杂水问题的中国方案，具有与西方迥异的中国治水智慧。
原文信息
【文章题目】河长制何以形成：功能、深层结构与机制条件
【文章作者】曹新富；周建国
【作者单位】南京大学政府管理学院
【关键词】河长制；功能；深层结构；高位协调；党政科层结构
【文章来源】《中国人口·资源与环境》2020年30卷，第11期，P179—184
文章亮点
近些年来，河长制在学术界得到广泛关注和研究，研究成果大致集中在以下五个方面：河长制制度逻辑研究、河长制政策扩散研究、河长制成效评估研究、河长制存在的问题研究、河长制完善路径研究。
就现有研究而言，学者们主要将河长制视为一个既定事实，着重分析河长制的制度逻辑、成效、问题以及完善路径等方面、但对河长制何以形成这一前置性问题却缺乏深入系统研究。即使有研究，也更多停留在简单的描述性层面，未能指出河长制形成背后更深层次的因素。有鉴于此，本文试图构建一个以功能、深层结构与机制条件为主的制度解释框架，来对河长制何以形成这一前置性问题展开深入研究，以破解中国水治理的“制度密码”。
河长制何以形成的框架构建分析
制度并不是凭空产生的，特定制度的形成需要被解释。对制度何以形成这一问题，通常有三条分析路径:
第一，从功能的角度解释制度。无论是精心设计的还是自发演化的制度，往往都是因人类社会的某种需要而产生，与当时社会所面临的社会问题息息相关。因此，通过揭示制度能够满足人类社会的何种需要，就可以帮助我们了解制度得以产生和延续的原因，由此制度何以形成这一问题就可以得到解释。
第二，从深层结构的角度解释制度。虽然从功能的角度解释制度显得非常直观，但是这种解释依然停留在浅层次上，难以解释“制度多样性”问题，即面对相似的社会问题，为何不同的国家或社会采取了不同的制度安排。为此，就需要通过对制度深层结构的挖掘和分析来做出进一步的解释。
第三，从博弈均衡的角度解释制度。这种分析角度在很大程度上吸收了哈耶克“自发社会秩序”的理论观点，认为制度是一种策略均衡，是行动者之间行为互动而非刻意设计的产物。
河长制何以形成的制度解释框架
回应流域治理体制的结构性矛盾:河长制何以形成的功能分析
流域水问题从表面上看是资源与环境危机，但究其本质是治理危机。水危机只是河长制产生的导火索，河长制产生的根源在于现有流域治理体制已经逐渐难以适应水治理的系统性要求，产生了“九龙治水”等问题。
随着经济社会的快速发展，水治理日益跨界，这种流域治理体制越来越难以适应水治理的系统性要求，产生了以下问题:
其一，跨部门协作困境。随着水治理复杂性的增强，部门之间的职责边界越来越模糊。在部门职责分工模糊的情况下，各个涉水部门以自身利益为重，各自为政、协作不力，形成“九龙治水”的局面，这也是流域治理最为突出的一个问题。
其二，跨地区合作困境。在属地治理模式下，各个地方政府也以自身利益为重，相互博弈。在缺乏利益协调和约束机制的情况下，一些地方政府选择消极应对或“搭便车”等，导致流域治理“块块分割”。
其三，跨层级治理困境。由于流域治理实际上是由各层级政府内部的诸多涉水部门分别负责的，而这些涉水部门也主要服从当地政府的领导。因此，上下级政府在流域治理方面往往呈现一种松散联系。
河长制对流域治理体制结构性矛盾的回应
河长制在原来按照分级负责和属地管理原则将整体性的流域自上而下逐级划分和切割，形成由不同层级的属地政府负责的流域单元基础上，根据各流域单元的属性明确了不同级别的党政领导，上下对应，形成了一种新的治水结构，而且这种治水结构可以完全聚焦到具体流域，是一种以具体流域为管理对象而进行的自上而下的权力结构调整和精细化管理的过程。具体来说，
在跨部门协作方面，河长制将治水责任发包给地方党政领导，由其牵头协 调解决部门之间的矛盾和冲突，实现了治水模式由传统的“政府负责、部门分工”向现行的“领导负责、部门协作”转变。
在跨地区合作方面，各个河长除了可以横向协商以外，也可以请求上级河长出面进行行政协调，例如对于一些省级行政区域内的跨市河流，可以由省级河长出面进行协调等。
在跨层级治理方面，相比以往各层级“政府负责、 部门分工”的松散治水体系，河长制可以通过垂直的首长责任链条以及加强考核问责等，实现对流域的层级控制。
“治污先治人、治人先治官”：河长制何以形成的深层结构分析
从功能的角度解释河长制，只是从直观层面对河长制何以形成进行了解释，但是却难以解释相比于西方国家通过建立权威的流域管理机构来进行统一管理或者成立流域委员会来进行协商治理，为什么我们却采取河长制这种独特的治理模式，这启示我们从中国行政体制和文化传统上寻找原因，这些因素往往会影响到集体行动的运作方式。
我国是典型的中央集权型单一制国家，上下级政府之间是一种领导与被领导的关系。而且，除国防和外交事务以外，从中央到地方，不同层级的政府在职能配置和机构设置上基本上大同小异，也就是所谓的“职责同构”。地方政府的部门除了一些实行垂直管理以外，大部分既服从地方政府的统服从地方政府的统一领导，又接受上级对口部门的业务指导。同时，各层级政府还在各级党委领导下开展工作。如此一来，整个治理架构呈现“党委领导、政府负责、部门分工、分级管理”的特点。其中，各级党政领导是“关键少数”，是各级政府权力运作的轴心，可以在最大程度上动员行政体系的力量。
这种治理架构下，权力的纵向运行事实上发挥着主导作用，横向间合作往往受到纵向结构的有力钳制。当横向间合作面临着较高的合作成本时，为了避免问题升级和矛盾爆发，会倾向于利用纵向行政协调来促进横向合作，以实现问题的快速有效解决。学者贺东航认为，“高位推动”是一种极为重要的手段，它是“具有中国特色党主导下的公共政策执行机制”。更为关键的是，“领导挂帅、高位协调” 不仅是一项具有中国特色的问题解决机制，而且也逐渐成为一种政治文化传统，被整个政府体系所共享，一旦遇到复杂性治理难题就容易被启动。
2007年5月底，无锡太湖蓝藻大规模暴发。由于水污染严重，无锡市民生产、生活用水受到极大影响。在无锡市用水危机得到妥善化解之后，如何有效治理水污染就成为当时最紧迫的难题。对此，包括时任总理温家宝在内的一些高层官员提出了重要指示，为河长制的制度设计提供了重要智慧。无锡市充分利用各级地方党政领导来加强水污染治理的做法，并不是无锡市专有的“地方性知识 ”，而是对我国“领导挂帅、高位协调”政治文化传统的一种自然响应 。无锡市的成功主要在于将“领导挂帅、高位协调”这一问题解决机制应用到水治理领域，并将其制度化和规范化。
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“压力驱动和结构条件:河长制何以形成的机制条件分析
仅仅分析河长制的功能以及深层机构，并不能充分说明这两类因素通过怎样的机制和结构条件最终形成了具体的河长制，也就是说河长制为何能够在此时此地以这样的制度形态出现。有鉴于此，下文将对河长制何以形成的机制和结构条件进行分析。
河长制是在太湖蓝藻水污染事件发生后，无锡市委市政府为加强水污染治理而采取的一项制度。因此，河长制的建立与太湖蓝藻暴发这个焦点事件分不开。太湖蓝藻水污染事件发生后，在各种政治压力、社会压力之下，无锡市委市政府也意识到破解水污染困局，关键在人，而且关键在于地方党政领导 。于是，2007年8月，无锡市委办公室和市政府办公室联合印发了《无锡市河（湖、库、荡、洌）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，指出：“将河流断面水质的检测结果纳入各市（县）、区党政主要负责人政绩考核内容，各市（县）、区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的，按照有关规定追究责任。”这份文件也被认为是河长制创立的标志，它的出台实现了“领导挂帅、高位协调”这一问题解决机制的制度化和规范化，实现了制度从理念构想到落地成形的关键性转变。
党政科层结构提供了组织协调优势
“党政关系是中国国家治理结构的核心所在。”从中央到地方，每一层级都形成了以党委、政府为核心的“双螺旋结构”。正是这种具有双轨制特征的党政科层结构为河长制的产生与运行提供了强大的组织协调优势。为了重塑碎片化的治理结构，河长制除了成立一些辅助性机构以外，最大程度上利用了既有党政科层结构的干部协调优势。它在既有党政科层结构分级运作的基础上，将原来模糊的、分散的治水责任从集体转化为个人，地方各级党政主要领导对河湖治理这项复杂的系统工程负责并协调各方。在横向上，每个层级都明确了总河长以及负责特定流域单元的河长。在纵向上，按照流域单元属性也明确了不同级别的河长，上下贯通，上一级河长可以协调下一级河长之间的利益关系。河长事实上重构了部门之间、层级之间以及地方之间的制度化联结，这一切都得益于地方各级党政主要领导提供的组织协调。
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干部目标管理责任制提供了管理控制基础
将责任强制发包给地方党政领导，只是解决了“谁来负责”的问题，更为关键的是如何确保地方党政领导切实履行治水责任。在这方面,干部目标管理责任制又起到了 非常重要的支撑作用。所谓干部目标管理责任制，简而言之，就是指上级党政组织通过一套指标体系对干部在某一方面的工作情况进行考核评价，并将考核结果与干部奖惩、选拔任用等挂钩，从而激励干部积极作为的一项管理制度。从本质上讲，河长制旨在围绕特定流域单元的水治理建立水环境保护目标管理责任制，从而确保地方党政领导将水治理摆在一个非常重要的位置这种水环境保护目标管理责任制由于聚焦到个体，不再是原来以抽象形式出现的政府，因而为“治污先治人、治人先治官”的制度设计理念提供了操作化路径。结论与讨论
河长制突破传统的科层制思路，充分利用领导的权威和资源开展治理力量整合。学术界对这一独具中国特色的流域治理制度依然存在一些疑虑。该制度既是流域治理体制应对不足的结果，也是传统体制优势与绿色发展理念汇融的结果。太湖蓝藻水污染事件的发生，驱动无锡市将“领导挂帅、高位协调”这一问题解决机制和政治文化传统应用到水治理领域，并将其制度化和规范化，也就是让党政领导分级分段担任河长，并严格实施考核问责制。在这里，党政科层结构以及干部目标管理责任制为河长制的产生、运行提供了组织协调优势以及管理控制基础。
由于河长制是一项诞生于危机情境下的制度，主要依靠各级地方党政领导的高度重视才发挥了有效作用。因此，在其常规化以后，可能面临动力不足的问题。为此，需要进一步完善相关激励制度，包括加大对水治理的财政投入力度、对表现优秀的河长予以晋升晋职、建立健全横向生态补偿机制等，以形成长效机制。
【目次】《中国人口·资源与环境》2020年第11期目次
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编辑/陈悦
审核/于霞