（下篇）尹稚：户籍制度改革认知存在误区，战时设施常态化是最大的浪费

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面向“十四五”，中国城镇化仍有许多问题有待求解。集聚大量人口和资源的中心城市，其社会风险该如何防控？中国户籍制度在“十四五”期间还有可能做出哪些调整？新一轮公共卫生大基建浪潮下，中国城市该如何兼顾公共利益与投资效率？

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尹稚，清华大学建筑学院教授，清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长

来源：搜狐城市

本次专访分为上下两篇发布，上篇主要从大国大局大势出发，探讨中国新型城镇化之路；下篇则从中国城镇化进程中，诸如户籍、公共服务等具体问题入手，求解政策改革路径。本篇为专访的下篇内容，以下是访谈实录。

01

城市病是系统匹配出了问题，而非规模问题

Q

《十四五规划建议》提出“提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控”，在您看来，诱发城市社会风险的动因有哪些？管制大城市的发展规模是否是遏制风险的有效路径？

尹稚：首先，规模管制是把对了脉，开错了药方，不是多有效的路径。城市病来自于城市中的系统匹配出了问题，而不是规模出了问题。

中国的城市规划系统中二十年前就有风险防控概念，并出现了两个工具，“交通影响评价”和“环境影响评价”，国际上通行的“社会影响评价”，近年也有所发展。1993年，我在加拿大参加世界银行赞助的高级师资培训时，学的就是“环境和社会影响评价”，这种评价可以是战略级的，也可以是项目级的，重点是建立起经济社会活动和城市承载系统的匹配关系。

例如，城市空间尺度加大了，但轨道交通跟不上，带来的就是长途（长时）通勤的严重不舒适；某个项目的开发强度所产生的交通进出流量超过了周边道路的承载能力，就会产生拥堵，形成新的堵点，随着新堵点的不断出现，最终就是全地域的拥堵和交通的瘫痪。类似的环境问题也是如此，其实质是排放水平、治理能力和环境容量间的动态平衡。其中任何一个匹配关系被破坏都会出现问题。

目前，社会风险评估中发展出的风险地图理念正在迅速扩展它的使用范围，正逐步在大数据的支持下，建构起一套城市全要素风险评估的体系，这是一个不断评估风险要素，识别风险等级，并相应建立防控措施，对应提升防控资源的过程，这也是某种匹配和对应能力的建构过程。

当然，规模不是没有作用，集约化的规模和分散化的规模也会产生完全不同的结果。这里应建立的观念是：离开集聚的强度、密度、浓度来谈规模是没有实践意义的。过低密度的发展是中国后备土地资源不可承受的，也必然会导致国土级别的城市化发展与耕地保护、生态地区保护的冲突进一步恶化，最后破坏保护，遏制发展。此外，美国式的低密度的郊区化政策若在中国实施，也同样是灾难性的。

走集约化的道路，并建立起与之相匹配的城乡基础设施承载能力和公共服务设施覆盖能力，并以高密度、高浓度为前提，建立全要素的风险识别和管控系统，才是中国城市化进程中实现均衡发展的根本之策。

02

长三角可率先尝试户籍自由流动和权利互认

Q

近日，上海宣布沪本地4所985高校应届本科生可直接落户。上海人才新政下，名校应届生获益，但给城市做出多年贡献、缴纳多年社保的“沪漂”依旧落户艰难。在您看来，中国户籍制度在“十四五”期间还有可能做出哪些调整？当下严控落户指标的京沪，会有可能放宽落户限制吗？

尹稚：全面放开户籍登记制度不少人讲过，甚至有人提升到要取消户籍制度。这里边有许多概念的误区，我的看法如下。

一是，任何国家都有正常的公民身份登记制度，中国也不例外。

但由于城乡差别的存在和地域发展的不平衡，我国把户籍与可享受的公民权利、公民福利挂钩，进行差异化管理和差异化资源分配及利益分配，这才是所谓中国户籍制度的特点。从而，也就导致了因出生地不同、生活就业地不同、城乡身份标签不同，有人“赚了便宜”，有人“吃了亏”。

但我们应该承认，这种“不那么公平”的户籍制度，在中国的工业化和现代化乃至城市化进程中曾发挥过的历史作用。如果没有农副产品的剩余价值向工业产品的补偿性或补助性转移，中国的工业化进程不会这么快，而当时如果错过了这个历史机遇，可能我们的国际地位就是今天的中东和非洲落后地区的下场；此外，如果没有农村集体用地的再开发价值向城市土地的补助性转移，我们的城市化进程也不会用40年走完发达国家200年才走完的道路，中国在全球经济体系上也不会有今天的话语权。

总而言之，这个制度设计是以效率优先，抓机遇优先和争取国际生存权发展权优先为前提推动的，所以中国实现了“站起来”、“强起来”的立国根本目的，现在还有一个不能少的“富起来”，这是新的时代要求和新的双百年目标，所以户籍制度中的某些东西或者讲身份登记以外附加的利益捆绑的东西到了需要改革的时候了。

二是，广域人口大国做这种改变成本巨大，发展任务任重道远，所以没必要一刀切一步到位达成全域平等，一定是从区域入手去做。

比如在最发达的长三角地区可以先尝试一市四省的户籍自由流动和均等化的权益、权利互认；在一些发育较好的都市圈可以先做圈内跨市、跨城乡的互认；条件再差些的地区，可以从中心城市的同城化范围去做互认。逐步减少户籍登记与利益挂钩的程度，释放和逐步扩大自由流动的可能性。当中国成为真正的社会主义现代化强国时，我想这种互认应是全国基本公民待遇的统一之时，也是人口实现无后顾之忧的全域可自由流动之时。

至于问题中谈到的“新移民”和“老飘”之间的公平对待问题，我认为制度性矛盾是时段性的，相信上海市人民政府后续还会有制度修订去解决这些细节上的矛盾。落户限制的核心是资源制约和公共成本制约与捆绑在户籍上的各种优惠政策之间的平衡。而创造新的平衡，抬升制约天花板的出路其实是更大空间尺度的区域协同发展。

03

战时设施常态化是最大的浪费

Q

中国城市的公共服务投入，曾长期滞后于城市的发展速度。疫情冲击之下，各地重金开展“公卫基建”，例如安徽确定今年全省医疗卫生领域总投资超600亿元。您认为，新一轮公共卫生大基建浪潮下，中国城市该如何兼顾公共利益与投资效率？

尹稚：任何疫情抗击的成就都是平战结合的产物，既有常态下的基础积累，也有非常态下（战时体制）下的特定地域、特定时段中特定机制的运作。中国的战时能力几乎做到无可挑剔，但也暴露出常态下基础支撑能力的不足，所以补齐短板是十分必要的。至于“该如何兼顾公共利益与投资效率”这个问题，我认为应该先搞清楚两个概念：

首先，公共卫生不仅是设施和医院建设，更是与人的健康水平、生命质量相关的全龄化、全人群化的健康中国行动所应提供的公共服务，其服务产品的核心是公共性和半公共性属性的，政府有责任和义务提供公共性产品，这在200年前的欧洲城市化进程中就明确了。这里没有经济效益问题，所以被称之为“市政社会主义”行为，与之相对应的是市场主导的“逐利行为”。

当然，政府的资源与日益增长的人民需求之间的关系，仅靠有限政府资源是难以全面满足的，所以有了PPP的概念，即政府与社会力量、社会资本联手去提供公共产品。由于是非营利性质或微利收益做不到全免费享用，所以属半公共产品，但仍然不是商品，这需要参与的企业和商业资本去承担“社会责任”，而不以逐利和提高投资经济回报为第一位，在长周期的投资中实现资金平衡和法定微利的实现。所以在公共卫生基建中先被排除掉的就是想在投资中获得超额经济效益的想法和有这种想法的投资主体。

这类投资效益的衡量主要是评估投资所形成的社会效益是否精准，是否高效，是否可持续运营，这不是个均匀撒芝麻的过程。

首先，精准的公共卫生风险分析可以引导投资集中于中、高风险点和环节上，“好钢用在刀刃上”；

其次，精准的人群画像和聚类空间分析可以优化和精准化选址和服务类型，减少供需不匹配的现象；

其三，财务精准将从规划、建设一直延伸到全生命周期的运营分析，以确定合理的财务平衡计划和确定合理的微利比例和微利获取周期，这才是此类项目的投资效益分析重点。

总之，提升卫生建设的投资效率，应重视“平战结合”，当下我最担心的是把战时设施常态化，这是最大的浪费。战时应急化设施应向可移动化、可快速装配化发展，不应走固定资产投资和建设的道路。这样封存和养护的成本过高，从当年抗击非典后遗留的应急设施的存活状态就已有这方面的教训，希望能汲取。

04

注重人的现代化

破解人口红利下降的负面影响

Q

改革开放以来，丰富且成本低廉的劳动力人口，支撑了中国经济的高速增长。但近年来生育率的走低，老龄化的加深，一定程度上成了阻碍经济发展的瓶颈。有研究表明，中国城镇化进程致生育率降低，对此您怎么看？此外，面对人口红利下降的负面影响，您认为中国城市该如何破局？

尹稚：并不是城镇化进程导致生育率降低这么简单，生育率下降是人的现代化程度提高后，全球发达国家普遍面对的问题，对个人生活质量提高的理解，对孩子培育质量的高期待以及抚养成本的提升，或者某种当下享乐思潮的影响都会导致生育率下降。

从统计规律看，一个国家的现代化程度越高，一个阶层的受教育程度越高，会与它的生育率下降有相关性，但因果规律更复杂些。中国目前确实生育欲望在下降，放开二胎效果并不明显也是事实。

面对如此局面，中国要进一步加速和提高人力资源的培训水平，中国城市产业缺人（有用工荒），但更缺的是合格的人力资源，高等职业教育培养量不够是个大问题。农一代可以通过简单劳动技能进城谋生，但农二代则很难，农村剩余劳动力如果没有机会获得更高层级的技能培训，城市产业的用工荒还会持续。

此外，随着生活水平的提升，大量重复性的或工作环境相对恶劣，体力支出强度大的工作少有人问津。比较典型的是建筑工人的高龄化，这些要靠技术进步和机器人的发展去解决。2020年初开始火起来的“新基建”（新型基础设施建设）其实是围绕着产业性基础设施的升级换代来的。一旦完成其实会大大减少工业及可以工业化的相关产业的用工数量，靠“码人”，即大量使用简单人力来堆产值的时代过去了。

在深度参与全球化的过程中，工业是可以转移的，但服务业特别是与日常生活相关的服务业，与生活质量提升，与全龄化各阶层捆绑的服务业是没法转移的。你不可能因为纽约某家咖啡店的咖啡好，就“打飞的”去专门消费一次，最多希望请它来你的城市开个分店。而服务业是新型的劳动密集型产业，但对从业者的劳动技能和文化素养提升，提出了全新的要求。

总之，要从注重人的城市化（能进城）提升到注重人的现代化（人力资源素质提升），这样新移民在可以进城的基础上才能升级到留得住、过得好。同时科技进步也会取代大量对简单劳动力的需求，减少对生产环境不良场所的用工需求，简单地用传统工业化时代的统计数字去外推中国未来的人力资源是否足够是不靠谱的事情。

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