【2万字深度｜精读收藏】地产通鉴：政策纪（1980-2021年）

摘要

■全面鼓励时期：1980-2003年

1、1980-1998年，制度改革与试点推广阶段。1980年正式拉开了住房商品化改革的序幕，1982-1997年间政策着力于通过提供住房补贴和调整租金方式试点推广住房商品化。为配合商品房制度推广，1987年深圳试点土拍，1988年人大修宪准许土地依法转让出租。

2、1998年7月-2003年，全面商品房时代，鼓励住房消费，确立房地产支柱产业地位。1998年23号文宣告了全面商品房时代正式来临。1999-2002年间，政策从金融、税收、融资等方面放松刺激住房消费。2003年8月，18号文确定房地产成为我国重要的经济支柱产业。

■经济逆周期调节工具时期：2004-2013年

1、2004-2008年8月，经济强增长，房价飙升，楼市迎来首轮密集调控。2004年3月，71号令整治土地市场，规范拿地行为。2005年3月，政府工作报告强调“稳房价”，随后开启密集调控，需求端调控集中于金融手段，上调贷款利率，建议上调首付比例等，并打出“行政管理与税收”组合拳，对房价过快上涨地区问责，征收营业税和个人所得税。供给端开启调结构保刚需、打击土地市场投机和禁止土地金贷款行为，设置“90/70”住房供给结构比例标准，要求缴清土地款后才可土地登记，禁止银行发放土地金贷款。

2、2008年9月-2009年5月，次贷危机爆发，政策刺激楼市拉动经济。9月央行宣布降准降息，地产调控放松，10月国常会提出“支持居民购房”，随后央行下调首付比例、住房贷款利率，国税局下调契税。11月国常会计划4万亿刺激政策，地产政策加码放松。

3、2009年6月-2011年7月，经济复苏，货币收紧，地产调控遏制房价过快上涨，国四条开启新一轮收紧。信贷政策包括上调首付比例、贷款利率等。行政管理上，北京发布首个限购令，随后深圳、上海、苏州等热点城市开启限购。2011年初国八条要求重点城市出台限购政策，7月限购城市扩容。2010年10月证监会暂缓房企重组申请。

4、2011年11月-2012年，经济走弱，货币宽松，放松楼市稳经济。2011下半年经济增长乏力，央行连续降准降息稳经济。2012年3月央行提出“满足首次购房家庭的贷款需求”，地产调控放松，3月后共有30多个城市放松楼市调控。在经历了前期“房地产作为刺激经济的手段”后，随着楼市调控放松，商品房库存开始明显增加。

5、2013年2月-2014年3月，央行打击表外背景下地产融资承压，房价持续攀升带来楼市调控迅速收紧。随着房价持续攀升，2013年2月国五条要求热点城市制定住房价格控制目标。2013年6月，为打击金融机构过度加杠杆和治理影子银行业务，央行快速收紧银根。非标业务被打压，房企融资受阻，地产投资有所下行，但在“房地产周期与经济周期高度相关”的驱使下，大量房企仍乐意“逆周期”拿地，商品房库存加速累积。与此同时，部分热点城市楼市需求持续火热，热点城市加大调控力度，10-11月以一线为主，11月向厦门、杭州等热点二线城市扩围。

■去库存时期：2014年4月-2019年

1、2014年4月-2015年2月，调控全面放松，为去库存提供宽松政策环境。2014年7月住建部定调“千方百计去库存”，随后中央、地方政策陆续放松。2014年7-9月以地方放松为主，截至9月末共有32个城市取消限购、5个城市放宽限购，一线城市也放宽了限贷政策。930新政后，全国层面开始放松，降准降息、下调贷款利率、下调首付比例、降低购房门槛、下调契税等，房企融资端政策也有所放松。

2、2015年3月-2019年，一城一策“去库存”，提出“房住不炒”。在政策全面放松下，楼市迅速回暖。在“买涨不买跌”心理下，房价上涨催生了市场购房热情，随着高能级城市房价过快上涨，这些城市库存快速走低，政策重回调控，而在人口流动、调控放松和更大差价下，可比城市、相关城市与相对较低能级城市的房价开始涨价去库存，随着这些城市库存走低，紧缩性调控也将随之而来，以此类推形成了“一城一策”轮动式去库存。与此同时，房价上涨容易诱发炒房，政府在2016年底提出“房住不炒”。2015年主要为一线城市去库存阶段，2015年3月以深圳为代表的一线城市房价快速上涨，库存快速下降，2016年起收紧调控。二线城市去库存主要集中在2016-2017年，2015年底二线城市房价增速由负转正，以苏州、南京为代表的热点二线城市房价率先上涨，2016年3月开始收紧调控，9月左右青岛、西安等城市房价上涨，库存下行，2017年3月起陆续收紧调控。2017-2019年着重于三四线城市去库存，2017年初部分热点三四线城市价格快速上涨，库存走低，随后嘉兴、佛山等环一线的热点三四线城市开始陆续收紧调控。9月后去库存主要集中于普通三四线城市。2019年末，商品房出清周期降至低位，全国层面的商品房去库存基本结束。

■去杠杆时代：2020年至今

1、2020年初，虽然突发疫情造成经济明显承压，但楼市刺激政策缺席，“房住不炒”成为坚定的政策基调。2020年初，大量城市出台了针对房地产的放松政策，但只有延期缴纳土地金、降低土地竞买保证金比例、延迟缴纳税费等主要作用于缓解房企“疫情期间”压力的政策得到了中央政府认可，而青岛、驻马店等城市试图放松限购限贷等需求端的调控政策均被撤回。

2、2004年4月-7月，一二线城市房价快速上涨，楼市调控迅速收紧。4月楼市开始修复，部分城市房价快速上涨，以深圳为代表的部分城市迅速收紧调控。7月房地产工作座谈会后，参会的城市中除市场相对稳定的北京、广州、长沙外，其他城市均先后收紧楼市调控。

3、2020年8月至今，实施房地产金融审慎管理制度，房地产进入去杠杆时代。8月央行出台三条红线，直接限制有息负债增速，并对房企表外和明股实债进行监管，拿地强度不超过40%的限制政策也直接约束了房企加杠杆扩表能力，以此倒逼房企去杠杆。随后三条红线试点房企扩容并将商业票据纳入到监管范围。12月出台贷款集中度政策，限制银行投向房地产领域的信贷规模，对房企债务的监管从增量向存量扩围。2021年2月，集中供地通过严控资金来源与严查马甲等方式明显降低了高债务房企在高能级城市获取优质土地的能力，倒逼高债务房企全力配合“去杠杆”。

■风险提示：地产调控超预期，政策统计缺失等。

正文

1房地产政策的40年

1.1. 1980-1998年，住房商品化的探索、试点与推广

1）1980-1990年，制度改革与试点阶段

改革开放之初，我国住房短缺问题较为严重，1978年全国190个城市人均居住面积仅3.6平。为解决“住”的问题，1980年4月，邓小平同志提出“住房改革要走商品化的路子”，6月中共中央、国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》，提出实行住房商品房政策，准许职工私人建房、私人买房，准许私人拥有自己的住宅，商品房制度改革大幕开启。

1981年，广州、深圳作为首批试点城市，与港资合作开发销售商品房，客户群体主要为香港人，当地居民购买意愿不高。1982年，我国开始实行“三三制”补贴售房，即政府、企业、个人各承担购房成本的三分之一，在郑州、常州、四平、沙市进行试点，1984-1985年又陆续将北京、上海、天津、西安等11个城市纳入试点。1986年，住房制度改革从提高租金为切入点，在烟台、唐山、蚌埠试点“提租补贴、租售结合、以租促售、配套改革”的方案，租金提升至1元以上、发放住房专用券，后又将沈阳、常州等地纳入试点范围。

1987年12月，深圳率先举行全国首次“土地拍卖”，由深圳经济特区房地产公司以525万元的总价获得深圳首块拍卖土地。由于当时宪法规定土地不能进行买卖出租，1987年12月末广东省通过《深圳经济特区土地管理条例》，允许特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度，1988年4月人大会议修改宪法，明确“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

1988年初国务院召开第一次全国住房制度改革会议，提出“从1988年起，要用3-5年时间，在全国城镇分期分批实行住房制度改革”，实施“提租补贴、租售结合”的方案，重庆、佛山、深圳、北京等地先后开展住房制度试点改革。

2）1991-1998年6月，全国推行阶段，积极化解探索过程中出现的问题

1991年11月，国务院发布《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》（简称73号文），坚持租、售、建并举，要求“将现行公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资制度”、“1992年起投入的新房，全面贯彻先卖后租的原则”，北京、江苏、陕西、天津等省市先后出具改革方案。

1992年，上海试点公积金制度，随后试点城市扩大到北京、天津、武汉、南京等城市。在“南方讲话”影响下，1992年以海南为代表的部分地区曾一度出现投资过热的情况，1993年6月时任总理朱镕基提出要限制资金流入房地产、暂停房企上市，抑制房地产投资泡沫。

1994年7月，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》（简称43号文），提出全面推行公积金制度、出售公房等改革任务。1995-1997年，《房地产管理法》、《住房担保贷款管理试行办法》、《增值税法》等先后出台，完善商品房改革配套制度。

1.2. 1998年7月-2003年，全面商品房时代，鼓励住房消费、确立房地产支柱产业地位

1）1998年7月，23号文正式开启全面商品房时代

43号文实行以来，我国商品房改革加速推进，截至1998年中，全国城镇自有住房率超过50%，人均住房面积超15平。1998年7月，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（简称23号文），宣布：1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，新建经济适用房原则上只售不租，全面推行和不断完善住房公积金制度，1999年底职工个人和单位住房公积金的缴纳率不低于5%。全面商品房时代正式来临。

2）1999-2002年，政策鼓励住房消费时期

受亚洲金融危机等因素影响，1997年以来我国经济增速明显放缓，为拉动经济增长、刺激国内需求，23号文明确提出“促使住宅业成为新的经济增长点”，1999年开始政府积极出台信贷、融资、税收等政策鼓励住房消费。

信贷政策方面，1994年4月央行下调首付比例至20%，9月延长住房贷款期限至30年，下调5年以下贷款利率至5.31%、5年以上至5.58%；税收政策方面，从2001年起，政府定价出租的住房暂免征收房产税、营业税，个人出租的居民住房营业税减征至3%、房产税减征至4%、个人所得税减征至10%。1998年6月30日以前建成尚未出售的商品房、商业用房、写字楼，于2002年底前销售的免征营业税、契税。1998年6月30日以前建成的商业用房、写字楼、住房免征行政事业性收费；房企融资方面，2000年开始允许房企试点上市。

3）2003年8月，确定房地产支柱产业地位

在政策积极鼓励下，1999年以来我国住房消费迅速发展，部分地区存在投资、房价增长较快现象。为促进房地产市场健康发展，2003年4月央行发布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（简称121号文），将房地产项目自有资本金比例上调至30%、商业银行不得向房企发放土地金贷款，遏制部分市场过热行为。

随着房地产行业加速发展，房地产对GDP的贡献迅速从1997年的1.5%左右快速攀升至2001-2003年的5%左右。2003年8月，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（简称18号文），明确“房地产已经成为国民经济的支柱产业”。

1.3. 2004-2008年8月，经济强增长，房价飙升，楼市迎来首轮密集调控

1）2004年3月，经济强劲、地王频现，71号令整治土地市场

房地产成为经济支柱产业，地产投资热情持续高涨，投资增速保持高位，多地土拍频现地王，但与此同时，部分城市仍以协议出让方式转让土地，土地市场暗箱操作时有发生。2004年3月，国土资源部发布71号令明确“8月31日后不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权”，大幅提高拿地门槛，避免土地市场暗箱操作。4月，为进一步整治土地市场、严格把控土地审批，国务院要求暂停各地政府审批农转非，要求集中半年左右的时间深入开展土地市场治理制度。

2）2005年3月，房价快速上涨，需求端调控政策密集出台

2005年初，房价持续快速上涨，楼市出现过热苗头，3月时任总理温家宝在政府工作报告中强调“重点抑制房地产价格过快上涨”。2005年调控任务整体集中于稳房价，需求端政策密集出台。

需求端调控集中于金融手段，3月17日，央行上调商贷利率、取消住房贷款优惠利率、建议提高首付比例；4月，新国八条要求加强对房地产贷款和个人住房抵押贷款的信贷管理等。除金融手段外，本轮调控还祭出了“行政管理与税收”的组合拳，3月国常会提出对房价过快上涨地区进行问责，5月国税局发文对购买不足2年对外销售的非普通住宅全额征收营业税。

供给端用金融手段规范房企融资行为，抬高房地产信托融资门槛。121号文对房企银行贷款的限制催生了房地产信托融资业务快速发展，据银监会披露，2005年上半年未能按时结算的信托中房地产类业务占比61%。为规范房企融资，2005年8月银保监会发布《关于加强信托投资公司部分业务风险提示的通知》（简称212号文），要求房企信托融资需满足“四证、二级开发资质、资本金比例不低于35%”条件。

3）2006年4月，经济强劲、货币收紧，地产供需全面调控

在经济持续强劲增长的背景下，宏观政策开始转向，2006年4月央行上调贷款基准利率，随后连续升准、加息，货币政策开始收紧。但地产投资增速和房价持续保持高位，2006年5月17日国常会提出“国六条”开启第三波调控，供需全面收紧。

需求端调控仍以金融手段为主，并加强税收工具调节，央行连续上调住房贷款利率、严格管控住房贷款审批、提高首付比例至30%，国税局提高营业税免征标准、强制征收二手房个人所得税。供给端开启调结构保刚需和限预售调控，5月19日九部委联合发文明确“90/70”住房供给结构比例标准，7月6日住建部要求房企需在取得预售证10日内开始售房，严查捂盘惜售、囤积房源行为。

4）2007年9月，房价报复性上涨，供需调控再度升级

虽然前三波楼市调控取得了一定效果，2006年房价整体平稳，地产投资增速有所放缓。但2007年楼市出现报复性反弹，房价迅速攀升，地产投资一路高歌猛进。第四波调控迅速开启，并着重打击土地市场投机投资行为，9月28日国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（简称39号令），明确要求房企全部缴纳土地金后方可办理土地登记、领取土地使用权证书，严厉打击房企炒地、囤地行为。为进一步抑制外商投资，10月发改委、商务部联合发文全面限制外商投资房地产领域。同时，央行提高了二套房首付比例和贷款利率。

5）2008年1月，房价回落但投资高企，加强供给端调控

2008年初，房价指数触顶回落，涨幅得到控制，但房地产投资增速仍持续上行。1月7日，

国务院发文重申70%的住宅供应标准，并要求土地闲置满1年不满2年的按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费，打击房企囤地炒地行为。8月28日央行银保监会联合发文禁止向房地产开发企业发放专门用于缴纳土地出让价款的贷款，严格商业性房地产信贷管理。

1.4. 2008年9月-2009年5月，次贷危机爆发，政策刺激楼市拉动经济

在上一轮强调控背景下，2008上半年房价回落，地产投资放缓，楼市过热现象得以控制。

但美国次贷危机迅速席卷全球，2008下半年国内经济承压较大，工业增加值增速、进出口增速等主要经济指标快速下行。

为刺激经济，货币政策开始转向，9月央行宣布降准降息。房地产调控政策迅速放松，10月国常会提出“降低住房交易税费、支持居民购房”，随后央行迅速宣布下调首付比例、住房贷款利率，国税局宣布下调契税至1%，刺激住房消费。11月5日，国常会提出国十条，确定扩内需、促增长目标，计划2年内投资4万亿拉动经济，房地产政策进一步放松，央行取消商业银行信贷规模限制并放松住房贷款审批，国税局下调营业税免征标准。

在货币政策与地产调控双双放松下，2008年全年GDP增速9.6%，2009年初商品房销售触底反弹。但房地产投资、施工等增速仍较低迷，2008全年房地产对GDP累计同比的贡献率仅0.3%，为2000年以来最低水平，2009年5月国务院宣布下调房地产资本金比例，进一步松绑楼市。

1.5. 2009年6月-2011年7月，经济复苏，货币收紧，地产调控遏制房价过快上涨

1）2009年6月，经济回暖，货币政策边际趋紧，楼市调控开始收紧

2009年上半年，经济呈现回暖态势，工业增加值持续改善，6月30日央行上调91D正回购利率，7月初央行重启一年期央票引导利率上行，货币政策边际趋紧。在低基数及政策刺激下，2009年上半年商品房销售增速超30%，6月银监会发文要求严格房贷审批，11月五部委发文提高土地款首付比例，地产政策开始收紧。

2）2009年12月，房地产出现过热苗头，国四条开启第一波调控

2009年末，楼市出现过热苗头，房价指数重回2008年初高位，商品房销售火爆。12月9日时任发改委主任张平在全国发展和改革工作会议上明确提出“明年我国将完善住房消费和调控政策，增加中低价位和限价商品房的供应，抑制投机性购房”，随后国常会宣布营业税免征标准恢复至5年。12月14日，国常会发布国四条，明确表态“遏制房价过快上涨”，开启本轮第一波调控。

此次调控意在稳房价，打击投资投机性购房行为，政策集中于需求端。2010年初，国常会发布国十一条，上调二套首付比例，严格执行差别化税收政策。4月国常会发布新国十一条，上调90平以上首套房首付比例至30%，二套房首付比例至50%，限制外地人口住房贷款。同月北京发布京十二条，宣布暂定同一购房家庭只能在北京市新购买一套商品住房，成为首个发布限购令的城市。土地政策方面，为打击囤地炒地行为，国土资源部收紧土地款缴纳时间并提高土拍保证金比例。

3）2010年9月，“929新政”全面收紧信贷政策，核心一二线城市开启限购

2010年楼市延续火爆，房价指数屡创新高，9月29日，央行、银监会联合发布《关于完善差别化住房信贷政策有关问题通知》（简称“929新政”），全面上调首套房首付比例，并暂停三套房商业住房贷款。11月四部委联合发文收紧公积金贷款，上调首套公积金首付比例、二套房公积金贷款利率、暂停三套房公积金住房贷款，需求端政策全面收紧。遏制房价压力集中于核心一二线城市，9月末起，深圳、上海、苏州等城市先后开启限购。此外，监管开始收紧房企融资政策，2010年10月证监会发文称“已暂缓受理房地产开发企业重组申请，对已受理的房地产重组类申请征求国土资源部意见”，房企重组上市受阻。

4）2011年1月，房价过快上涨势头被遏制但销售火热，第三波调控开启差别化限购限贷

经过2010年调控，房价过快上涨势头得到遏制，但销售仍保持两位数增长，2011年初国务院发布“国八条”加强需求端调控：信贷政策进一步收紧，二套房首付比例提升至60%，央行分支机构可根据当地实际情况在此基础上提高二套房首付比例和贷款利率。加强行政手段限制，首次从中央层面要求限购，直辖市、计划单列市、省会及过快上涨城市需出台限购实施细则，建议限制本地户籍居民购买三套房、外地居民购买二套房。同月，上海、重庆试点房产税，上海对本地户籍二套房和外地户籍首套房征收0.6%的房产税，重庆对独栋别墅高档公寓及无工作、无户口、无企业的二套房征收0.5%-1.2%的房产税。2月，住建部发文全面上调公积金贷款利率。

“国八条”发布后，除2010年已发布限购令的城市外，郑州、武汉、青岛、成都等主要二线城市均出台限购令和价格控制目标。7月国常会提出限购城市扩容，要求“房价上涨过快的二三线城市也要采取必要的限购措施”。

1.6. 2011年11月-2012年，经济走弱、货币宽松，放松楼市稳经济

1）2011年11月，经济增速下行，货币政策转松，部分城市需求端调控转松

在欧债危机及前期货币紧缩的影响下，2011下半年经济增长乏力，三季度GDP增速下行至个位数，进出口增速持续放缓。11月30日，央行宣布全面降准，为近三年来首次，货币政策转向宽松。地产调控方面，部分城市适度放松调控，如南京上调公积金贷款最高限额等，需求端调控出现边际松动迹象。

2）2012年3月，经济持续承压，“稳增长”下楼市继续放松

2012年经济开局较弱，GDP增速持续下行，工业增加值明显走低，4月-5月国常会连续提出“扩内需”、“把稳增长放在更重要的位置”等表述，随后央行连续降准降息释放流动性稳经济。2月央行在金融市场工作座谈会中提出“要加大金融服务，满足首次购房家庭的贷款需求”，房地产调控表述放松，3月后北京、南京等30多个城市放松需求端调控。在经历了前期“房地产作为刺激经济的手段”后，随着楼市调控放松，商品房库存开始明显增加。

1.7. 2013年2月-2014年3月，央行打击表外背景下地产融资承压，房价持续攀升带来需求端调控持续收紧

1）2013年2月，房价攀升、地王频现，“国五条”指导下的热点城市开启新一轮调控。在政策放松下，2012下半年楼市热度再起，房价攀升，销售反弹，热点城市频现地王。2013年2月国常会发布“国五条”，强调“坚决抑制投机投资性购房”，要求热点城市制定住房价格控制目标，限购城市全部行政区域均实施限购，限购类型应包括二手房等，严控需求端投机行为，开启新一轮地产调控。

在“国五条”指引下，热点城市迅速出台调控细则，主要集中于限购限贷和加强预售监管，如北京加大限购力度、提升二套首付比例至70%，上海、杭州等城市收紧公积金贷款政策、提高贷款门槛，广州要求住宅预售价格网上申报、郑州要求新建住房销售价格不得超过备案价格。但仍有部分城市未披露调控细则，已披露细则的城市执行力度也存在较大差异，2013上半年一二线城市房价持续高涨。

2）2013年6月，央行打击表外，地产融资承压，销售过热带来核心城市进一步收紧调控

2013上半年，机构肆意加杠杆开展表外业务，非标和影子银行业务横行。为打击过度加杠杆行为，预防表外风险，6月央行超预期收紧银根，货币政策快速收紧。非标业务被打压，房地产融资受阻，地产投资有所下行，但在“房地产周期与经济周期高度相关”的驱使下，大量房企仍乐意“逆周期”拿地，商品房库存加速累积。

与此同时，部分热点城市楼市需求持续火热，深圳等核心城市房价涨幅超20%，年度价格调控目标实现压力较大，热点城市纷纷加大调控力度。10-11月调控以一线城市为主，北京加大自主性住房供应力度、强化价格引导，沪广深提升二套首付比例至70%并加大普通住房供应力度。11月调控向热点二线城市扩散，厦门、杭州、武汉等城市严格限购限贷管理并收紧公积金贷款等。

1.8. 2014年4月-2019年，房地产进入“去库存”时期，提出“房住不炒”

1）2014年4月-2015年2月，调控全面放松，为去库存提供宽松政策环境

2014年，在前期需求调控不断升级与供给端加大供应的背景下，楼市明显遇冷，商品房销售量价齐跌，库存持续堆积。3月两会首次提出“双向调控”，一线城市继续增加供应，库存量较大的城市要控制供地结构。4月南宁成为首个放松的城市，定向放松部分区域限购，6月呼和浩特成为首个正式发文取消限购的城市。7月11日住建部座谈会明确提出“千方百计去库存”，随后中央、地方政策全面放松。

7-9月以城市放松“限购”为主。7月10日济南全面取消限购，随后苏州、武汉、西安等城市均放松或取消限购。截至9月末，共有32个城市正式宣布取消限购、5个城市放宽限购政策，一线城市虽未取消限购，但限贷政策出现了不同程度的松动。

9月底开始全国层面放松。9月30日，央行、银监会发布《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》（简称“930”新政），从全国性层面放松地产政策，需求端下调首套房贷款利率下限、二套房标准放宽为“认贷不认房”、不限购城市取消三套房限贷，并要求银行缩短房贷审批周期、优先满足首套房贷款需求。供给端支持房企合理融资，支持符合条件的房企在银行间市场发行债务融资工具、开展房地产REITS试点。11月22日央行重启降息，随后连续降准降息并创设PSL开展棚改货币化。2015年初公司债发行新规落地，地产债迅速扩容。

2）2015年3月-2019年，一城一策“去库存”，提出“房住不炒”

在中央与地方的全面放松下，楼市迅速回暖，2015年3月房价开始回升，70大中城市房价环比由负转正。在“买涨不买跌”心理下，房价上涨催生了市场购房热情，随着高能级城市房价过快上涨，这些城市库存快速走低，相应地，政策重回收紧，而在人口流动、调控放松和更大差价下，可比城市、相关城市与相对较低能级城市开始涨价去库存，随着这些城市库存走低，紧缩性调控也将随之而来，以此类推形成了“一城一策”轮动式去库存。与此同时，房价上涨容易诱发炒房，政府在大量二线城市房价快速上涨的2016年底审时度势地提出了“房住不炒”。

2015年主要为一线城市去库存阶段。在政策全面放松下，一线城市率先上涨。2015年3月起，深圳、上海、北京房价快速上涨，广州房价也于2015年末开始上涨。房价快速上涨反映市场需求旺盛，库存水平迅速走低，截至2015年末，一线城市整体库存周期已下降至10个月以下。2016年3月起，一线城市先后收紧调控，上海、深圳、广州均升级限购政策，延长外地户籍连续缴纳社保年限提高购买门槛。

在此期间，虽然一线城市房价快速上涨，部分强二线城市房价也开始出现上涨苗头，但一般二线城市房价徘徊不前，三四线城市仍见量价齐跌。为进一步刺激去库存，中央层面再度放宽限贷、税收等政策，鼓励住房消费。2015年3月30日，央行、住建部、银监会联合发文，分别下调二套房商业贷款、公积金贷款首付比例至40%、30%，并下调公积金贷款首套房首付比例至20%。同日，财政部、国税局发布通知下调营业税免征标准至2年。8月住建部、财政部、央行再度发文下调公积金二套房首付比例至20%，9月央行银监会下调不限购城市首付比例至25%。2016年2月，央行、财政部再出利好，下调不限购城市首套房首付比例至20%，二套房首付比例全面下调至30%。同月，财政部、国税局、住建部联合发文下调契税，规定“90方以下契税征1%，90方以上首套征1.5%、二套征2%”。

二线城市去库存主要集中在2016-2017年。随着一线城市调控迅速收紧，政策比较宽松的二线城市房价开始上涨，2015年底70大中城市中二线城市房价增速由负转正，随后持续上行。其中，以苏州、南京、杭州、合肥等为代表的热点二线城市率先上涨，商品房库存迅速下降，部分城市出清周期下降至不足3个月，库存告急。2016年3月至10月间，热点二线城市先后收紧调控，苏州升级限价限购限贷，南京开始限土拍，杭州严格限地价并上调二套首付比例等。在热点二线城市调控收紧下，一般二线城市房价开始快速上涨，青岛、西安等城市房价均于2016年9月左右由负转正，销售快速增长，去化周期迅速缩短，西安出清周期由前期22个月左右的高点下降至仅7个月左右。2017年3月开始，青岛、石家庄等一般二线城市先后收紧调控。截至2017年末，大多数二线城市均明确发文收紧调控，昆明、太原、沈阳以限售限价为主，其他二线城市大都重启限购政策。

2017年4月，为了更好地贯彻一城一策去库存政策，住建部发文称供地规模将依据住房库存进行调整：库存周期36个月以上的，停止供地；36-18个月的减少供地；12-6个月的增加供地，6个月以下的显著增加供地，加快供地节奏。

2017-2019年着重于三四线城市去库存。随着一二线城市调控收紧和加大土地供给，主要的一二线城市房价在2017年9月左右开始涨幅趋缓，而在政策持续宽松下，普通三四线城市房价持续上涨。2017年底至2019年三线城市房价涨幅持续高于一二线，邯郸、菏泽等城市2018年房价涨幅均在10%以上，三四线城市库存快速去化。

截至2019年末，全国商品住宅待售面积不足2.5万亿平，出清周期低至6个月左右，全国范围内的商品房去库存基本结束。

在施策方向着眼于“去库存”的背景下，一方面要通过“一城一策”调控需求，另一方面还要约束房企增加供给，尤其是随着销售持续向好，房企拿地扩表动能较强，地王频现、巨无霸房企频出。为此，适度约束房企融资的政策从2016Q4开始陆续出台：2016年10月交易所对发债房企实行分类监管并限制发债资金购置土地，11月发改委限制房企发行企业债用于商业性房地产项目，2017年4月“三三四十”严查开发贷购置土地和资金违规流入房地产领域等行为，2017年底银监会要求不得违规将信托资金投向房地产等限制或禁止领域，随后资管新规要求压降非标规模，2019年5月银保监会发布《关于开展巩固治乱象成果、促进合规建设工作的通知》（简称23号文）重点限制信托投向前融并限制房企明股实债融资，而后监管机构窗口指导银行收紧开发贷额度，境内债与美元债只能借新还旧。

1.9. 2020年至今，坚持“房住不炒”，房地产进入“去杠杆”时代

1）2020Q1，坚持房住不炒，放松需求的试探性政策均被撤回

2020年初，疫情突然爆发，经济承压较大。在此期间，大量城市出台了针对房地产的放松政策，诸如延期缴纳土地金、降低土地竞买保证金比例、延迟缴纳税费等主要作用于缓解房企“疫情期间”压力的政策基本得到了中央政府认可，但青岛、驻马店等城市试图放松限购限贷等需求端的调控政策均被撤回。

2）2020年4月-7月，部分一二线城市楼市过热，地方调控迅速收紧

2020年4月起，以深圳为代表的部分一二线城市出现市场过热苗头，调控趋紧。4月9日深圳南山区要求“切勿背离‘房住不炒’，禁止哄抬房价”，随后4月22日深圳市政府表示将严格执行“五限”，将以“打补丁”的方式完善调控政策。4月23日，上海强调禁止消费贷、经营性贷款违规流入房地产。期间，中央多次强调“房住不炒”，关注房地产金融风险，包括4月3日禁止专项债用于土地收储和与房地产相关的项目，4月22日银保监会要求银行“严格监控资金流向，坚决纠正违规流入房地产的现象”等。

7月24日韩正副总理主持召开10城房地产工作座谈会，会议强调“时刻绷紧房地产调控这根弦”。随后参会的城市中除市场相对稳定的北京、广州、长沙外，先后收紧调控。

3）2020年8月至今，实施房地产金融审慎管理制度，房地产进入去杠杆时期

7月24日韩正副总理在房地产工作座谈会上表示“要实施好房地产金融审慎管理制度，稳住存量、严控增量”。8月6日，央行二季度货币政策执行报告强调“保持房地产金融政策的连续性、一致性、稳定性，实施好房地产金融审慎管理制度”。坚持房住不炒仍是地产调控主基调，降低房地产金融风险、实施好房地产金融审慎管理制度是当前主要的政治任务。8月后，地产需求端调控持续收紧，供给端全面收紧融资渠道并压降房企债务规模，房地产迎来去杠杆时代。

“三条红线”直接限制有息负债增速，倒逼房企去杠杆。2020年8月20日，央行、住建部联合召开12家房地产企业座谈会，会议形成重点房地产企业资金监测和融资管理规则，“三条红线”落地。根据现金短债比、净负债率、剔预资产负债率三个指标将房企划分为红橙黄绿四档，限制有息负债增速。三条红线直接从房企自身控制杠杆增速，倒逼房企尤其是高档高杠杆房企降负债。随后，政策在房企范围和监管内容上扩容，9月央行下发三张监测表，涵盖“三条红线”指标及表外负债、明股实债等数据；10月央行称“下一步将稳步扩大房企融资新规使用范围”，2021年初12家房企扩围至30家，2021年6月央行进一步将试点房企的商业票据纳入监管范围。同时，强化执行拿地强度不超过40%的政策。

贷款集中度考核银行投向房地产领域的贷款比例，房企去杠杆扩围至存量领域。2020年12月31日，央行、银保监会发布《关于建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度的通知》，要求分5档设置银行房地产贷款余额占比、个人住房贷款余额占比两个上限，限制银行投向房地产领域的规模，对房企杠杆的监管从增量向存量扩围。

集中供地倒逼高债务房企缩表去杠杆。2021年2月24日，自然资源部要求22个城市严格实行住宅用地“两集中”同步公开出让，即集中发布出让公告、集中组织出让活动，全年分3批次集中统一发布住宅用地的招拍挂公告并实施招拍挂出让活动。在全面收紧非标融资、信贷融资、股市融资和债市融资后，房企现金流主要来源于经营现金流，集中供地通过严控资金来源与严查马甲等方式明显降低了高债务房企在高能级城市获取优质土地的能力，倒逼高债务房企全力配合“去杠杆”。

240年房地产政策的主要脉络

纵观房地产调控政策40年，大体经历了四个主要时期：全面鼓励时期、经济逆周期调节工具时期、去库存时期和去杠杆时期。

2.1. 全面鼓励时期：1980-2003年

1980年，以邓小平同志讲话与《全国基本建设工作会议汇报提纲》为起点，我国正式拉开了住宅商品化改革的序幕。1981年深圳广州作为试点城市与港资合作开发商品房小区，1982-1997年间政策着力于通过提供住房补贴和调整租金方式试点推广住宅商品化。为配合商品房制度推广，1987年深圳试点土拍，1988年人大会议修宪准许土地依法转让、出租， 1995年《增值税法》完善土地增值税相关内容。

1998年，23号文正式开启全面商品房时代，政策大力支持住房消费，确立房地产的支柱产业地位。1998年23号文的发布宣告了全面商品房时代正式来临，同年底全国已基本实现停止实物分房。为确定房地产的支柱产业地位，1999-2002年期间政策大力支持住房消费，1999年央行下调首付比例、延长贷款期限，2000年允许房企试点上市，2001年减免房产税。随着房地产行业加速发展，房地产对GDP的贡献迅速从1997年的1.5%左右快速攀升至2001-2003年的5%左右。2003年8月，18号文确定房地产成为我国重要的经济支柱产业。

2.2. 经济逆周期调节工具时期：2004-2013年

2003年18号文明确提出“促进房地产市场健康发展是促消费、扩内需、拉投资的有力措施”，此后10年将房地产作为经济逆周期调节的重要工具。

2004-2013年的10年间，房地产逆周期调节主要侧重于需求端调控，供给端政策相对较少且主要意在规范房企行为。

需求端调控政策存在较为明显的因时而异变化：1、调控基调存在明显的逆经济周期变化特性。在2004-2008年8月经济强劲增长时期，政策开始不断收紧楼市调控，而后随着次贷危机蔓延，政策转向为刺激楼市拉动经济，2009下半年随着经济走向复苏，楼市调控再度收紧，2011下半年-2012年经济走弱，政策再次转向刺激楼市稳定经济，2013年又重新收紧楼市。2、调控手段从以金融调控为主转变为金融与行政的双管齐下。2003-2009年调控政策主要依赖于金融手段，央行通过调整首付比例、存贷款利率等方式来鼓励或抑制住房消费，该期间的行政管理手段相对较少。2009-2013年间，需求端调控逐渐走向金融与行政的组合拳，一方面央行更强调差别化信贷管理，首套二套执行不同首付比例与贷款利率，另一方面自2010年北京首开限购后，2011年中央要求重点城市均实行限购限售，2012年国务院要求重点城市制定房价管控目标并出台限购细则，2013年北京开启商品房限价。3、调控方式从全国一盘棋到差别化调控。2003-2009年政策集中于全国层面调控，首付比例、贷款利率等设置统一标准。2010年自北京限购开始，全国层面调控逐渐转变为城市差别化调控，2011年国常会提出对直辖市、计划单列市、省会城市及房价过快上涨城市执行更严格的信贷及税收政策并要求各个城市出具政策细则。

2.3. 去库存时期：2014年4月-2019年

2014年我国商品房库存持续堆积，7月中央定调“千方百计去库存”，开启去库存阶段。

这一时期可分为两个阶段：1、调控全面放松，为去库存提供宽松政策环境。2014年7-9月以地方放松为主，截至9月末，共有32个城市取消限购、5个城市放宽限购，一线城市也放宽了限贷政策。930新政后，全国层面开始放松，降准降息、下调贷款利率、下调首付比例、降低购房门槛、下调契税等，房企融资端也有所放松。2、一城一策“去库存”，提出“房住不炒”。在政策全面放松下，楼市迅速回暖。在“买涨不买跌”心理下，房价上涨催生了市场购房热情，随着高能级城市房价过快上涨，这些城市库存快速走低，相应地，政策重回调控，而在人口流动、调控放松和更大差价下，可比城市、相关城市与相对较低能级城市的房价开始涨价去库存，随着这些城市库存走低，紧缩性调控也将随之而来，以此类推形成了“一城一策”轮动式去库存。与此同时，房价上涨容易诱发炒房，政府在大量二线城市房价快速上涨的2016年底审时度势地提出了“房住不炒”。2015年主要为一线城市去库存阶段，2015年3月以深圳为代表的一线城市房价快速上涨，库存快速下降，2016年起收紧调控。但在此期间，三四线城市仍见量价齐跌，中央层面政策继续放松。二线城市去库存主要集中在2016-2017年，2015年底二线城市房价增速由负转正，以苏州、南京为代表的热点二线城市房价率先上涨，2016年3月开始收紧调控，9月左右青岛、西安等城市房价上涨，库存下行，2017年3月起陆续收紧调控。2017-2019年着重于三四线城市去库存，2017年初部分热点三四线城市价格快速上涨，库存快速走低，随后嘉兴、佛山等环一线热点三四线城市开始陆续收紧调控，9月后去库存主要集中于普通三四线城市。2019年末，商品房出清周期降至低位，全国层面的商品房去库存基本结束。

在此期间，政府也陆续出台了一些适度约束房企融资的政策，如2016年10月交易所对发债房企实施分类监管，2017年4月“三三四十”严查开发贷购置土地，2018年资管新规压降非标，2019年23号文限制信托投向前融等。

2.4. 去杠杆时代：2020年至今

在经历了较长时期内把房地产作为刺激经济的手段后，楼市出现了较为明显的金融化泡沫化势头，“房地产是现阶段我国金融风险方面最大的‘灰犀牛’”，2020年开启房地产“去杠杆”时代。1）2020年初，虽然突发疫情造成经济明显承压，但楼市刺激政策缺席，“房住不炒”成为坚定的楼市基调。2020年初，大量城市出台了针对房地产的放松政策，但只有延期缴纳土地金、降低土地竞买保证金比例、延迟缴纳税费等主要作用于缓解房企“疫情期间”压力的政策得到了中央政府认可，而青岛、驻马店等城市试图放松限购限贷等需求端的调控政策均被撤回。4月楼市开始修复，部分城市房价快速上涨，以深圳为代表的部分城市迅速收紧调控。2）2020年8月后，实施房地产金融审慎管理制度，房地产进入去杠杆时代。8月央行出台三条红线，直接限制有息负债增速，并对房企表外和明股实债数据进行监管，倒逼房企去杠杆，随后三条红线试点企业扩容并将商业票据纳入到监管范围。12月出台贷款集中度政策，限制银行投向房地产领域的规模，对房企债务的监管从增量向存量扩围。2021年2月，集中供地通过严控资金来源与严查马甲等方式明显降低了高债务房企在高能级城市获取优质土地的能力，倒逼高债务房企全力配合“去杠杆”。