审计署：五地违规举债64亿 地方隐性债务问题仍在
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2017年12月8日，审计署发布2017年第32号公告：2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果。文末点击“阅读原文”可查看公告全文。
从审计结果来看，财政部等通过开展调研、联合印发通知、设定“负面清单”等方式，进一步强化地方政府债务风险防控化解。
但依然发现江西、陕西、甘肃、湖南、海南5个省的5个市县通过出具承诺函等违规举借政府性债务64.32亿元。
第一部分 地方政府债务相关审计结果
第二部分 本次审计发现违规举债具体情况
第三部分 地方政府债务的监管要点
第一部分 地方政府债务相关审计结果
一、国家重大政策措施贯彻落实情况
财政部等部门通过组织开展调研、联合有关部门印发通知、设定“负面清单”等方式，进一步强化地方政府债务风险防控化解。
二、以往审计问题的整改情况与举措
（一）整改情况
关于浙江省安吉县经济开发区管理委员会虚增项目投资额，违规举借政府性债务8亿元的问题。
截至2017年8月，安吉县经济开发区管理委员会已归还上述8亿元银行贷款，并对4名相关责任人进行了警告、诫勉谈话等党纪处分和组织处理。
（二）落实国家重大政策具体举措
1、财政部等部门进一步加大地方政府债务风险防控化解力度。
财政部全面部署财政系统加强政府债务管理，组织开展地方政府性债务专题调研，并会同有关部门印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）等文件，明确正面导向，设定“负面清单”，积极防控化解地方政府债务风险。
2、财政部积极推动中央部门预算管理改革。
党的十八大以来，中央部门预算改革稳步推进，中央部门预算实行中期财政规划管理，初步构建起支出规划约束年度预算、年度预算以项目库为基础的部门预算管理新框架。
预算公开范围和内容由一般公共预算拓展到政府性基金预算、国有资本经营预算，2017年105家中央部门预算与“三公”经费预算同步公开。加大预算评审和监管力度，2017年在所有中央部门开展绩效目标执行监控工作。
审计发现的主要问题
部分地区违规举债或虚增财力。
江西、陕西、甘肃、湖南、海南5个省的5个市县通过出具承诺函等违规举借政府性债务64.32亿元。云南、湖南、吉林、重庆4个省的10个市县（区）虚增财政收入15.49亿元。
第二部分 本次审计发现违规举债具体情况
（一）江西省九江市违规举借政府性债务4亿元并长期闲置。
2016年2月，江西省九江市土地储备中心以暂缓执行的土地收储项目，向九江银行股份有限公司贷款，形成政府承诺以财政资金偿还的债务4亿元。
截至2017年8月底，上述资金尚未实际支出，贷款资金长期闲置。
（二）陕西省韩城市违规举借政府性债务3.57亿元。
2017年1月至7月，韩城市住房和城乡规划建设局、市旅游发展委员会等4个部门，向韩城市城市投资（集团）有限公司和韩城市旅游投资有限责任公司借款3.57亿元，用于市政基础设施建设和古城基础设施建设等支出，形成政府承诺以财政资金偿还的债务3.57亿元。
（三）甘肃省兰州新区农林水务局违规出具承诺函，形成政府性债务1.92亿元。
2016年1月，兰州新区管委会全资企业兰州新区中霖农林水资源投资开发有限公司，向兰州银行新区分行借款2亿元用于兰州新区职教园区生态绿化及七号湖调蓄水库工程，兰州新区农林水务局出具承诺函承诺以财政拨付该局的生态建设资金作为还款来源。
截至2017年8月底，兰州新区中霖农林水资源投资开发有限公司已用财政资金偿还上述债务750万元，余额19250万元构成政府承诺以财政资金偿还的债务。
（四）湖南省长沙市望城区违规出具承诺函，形成政府性债务1.4亿元。
2016年6月，望城经济技术开发区管理委员会全资子公司望城经开区建设开发公司，与中国农发重点建设基金有限公司签订10年期、年投资收益率1.2%的基金投资协议，借款1.4亿元用于望城经开区电子信息化产业园配套基础设施建设项目，望城区人民政府出具承诺函，承诺以财政资金回购中国农发重点建设基金有限公司投入的资本金。
截至2017年8月底，债务余额1.4亿元构成政府承诺以财政资金偿还的债务。
（五）海南省海口市违规出具承诺函，形成政府性债务53.43亿元。
2015年1月至2017年8月，海南省海口市各级财政及国土等政府部门分别发函，共要求61家企业和单位出资垫付征地拆迁资金，并承诺待相关土地出让金上缴市财政后，由财政安排资金进行偿还。
截至2017年8月底，61家企业和单位累计垫付征地拆迁资金55.44亿元，其中53.43亿元尚未归还，形成政府承诺以财政资金偿还的债务。
第三部分 地方政府债务的监管要点
一、审计结果持续揭示地方政府债务风险
其实，从2009年起，我国历年审计工作报告均会专门揭示地方政府债务管理中存在的问题。而在2011年和2013年，审计署还两度组织对地方政府性债务进行了全面审计。
1、时间：2011年3月至5月
全国4.13万名审计人员，对31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府（以下简称省级、市级、县级）的债务情况进行了全面审计。
审计重点：政府负有偿还责任的债务，同时对债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的或有债务和可能承担一定救助责任的其他相关债务也进行了审计。
审计署于2011年06月27日公布了《2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果》，提出六大主要问题：
地方政府举债融资缺乏规范。
地方政府性债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位。
部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。
部分政府性债务资金未及时安排使用。
部分单位违规取得和使用政府性债务资金。
地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。
2、时间：2013年8月至9月
全国5.44万名审计人员，对中央、31 个省（自治区、直辖市）和 5 个计划单列市、391 个市（地、州、盟、区）、2778 个县（市、区、旗）、33 091 个乡（镇、苏木）的政府性债务情况进行了全面审计。
审计内容：政府负有偿还责任的债务，及债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的债务，和债务人出现债务偿还困难时，政府可能承担一定救助责任的债务。
审计署于2013年12月30日公布了《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》，并提出四项主要问题：
地方政府负有偿还责任的债务增长较快。
部分地方和行业债务负担较重。
地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。
部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。
纵观各份审计报告，其中均肯定了地方政府债务管理领域取得的成就，又明确指出了问题，并揭示相应风险。
国务院对审计揭示的问题高度重视，促进有关部门和地区加强整改，规范管理，完善体制机制。国家审计揭示的问题，促使新预算法明确了“开前门，堵后门”的思路，允许地方政府公开发债，并建立一系列控制风险的制度。【1】
可以看到，对于审计报告中提出的问题，近年来，尤其是在2014年修订《预算法》和国发[2014]43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》实施后，国务院以及财政部等部委均通过一系列发文，“开前门，堵后门”对于地方政府债务问题进行全方位的规范，下表即其中的一部分：
财预〔2017〕87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》
财预〔2017〕62号《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》
财预〔2017〕50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》
财预[2017]35号《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》
财预〔2016〕175号《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》
财预〔2016〕155号《地方政府专项债务预算管理办法》
财预〔2016〕154号《地方政府一般债务预算管理办法》
财预〔2016〕152号《地方政府性债务风险分类处置指南》
国办函〔2016〕88号《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》
财预〔2015〕225号《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》
国发〔2014〕45号《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》
二、财政严监管态势将持续
2014年修订的预算法允许地方政府发债，但与此同时也明确了地方政府依法举债融资的边界，即地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式。除非另有规定，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。
对于地方政府的直接负债和或有负债，其监管思路是不同的：对于地方政府的直接负债，通过纳入地方预算管理来进行管控。而对于或有负债，除了法律另有规定的外，一律予以禁止，地方政府不得违规提供担保形成或有债务。
地方政府债券有严格的流程控制和额度限制，且新增额度又不高。而地方经济发展与地方财力不足之间的矛盾，政府绩效的评价机制问题依然没有根除。这样一来，部分地方政府会产生各种通过其他途径来违规举债的冲动。
《2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，至2017年3月底，审计的16省16市14县本级政府债务风险总体可控，但部分地方政府债务增长较快，有的还违规举债：
政府承诺以财政资金偿还的债务余额，较2013年6月底增长87%，其中基层区县和西部地区增长超过1倍；
7个省、6个市和5个县本级2015年以来，通过银行贷款、信托融资等形式，违规举借的政府承诺以财政资金偿还债务余额有537.19亿元。
同时，有4个省、2个市和2个县尚未成立政府性债务管理领导小组。
可以看到，这些这也是2017年5月公开的50号文中重点强调核心内容。事实上，50号文本身无太多新增要求，主要就是前期文件要求的重申与细化。也即：尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，依法完善合同条款，分类妥善处置，全面改正地方政府不规范的融资担保行为。
而接下来，财政严监管态势依然会将持续。2017年8月29日，财政部长肖捷在作2017年以来预算执行情况的报告时指出：
下一步要督促地方强化限额管理和预算管理，加快存量政府债务置换步伐。同时，要坚持堵后门、开前门严控增量。一方面，坚决堵住违法违规举债的“后门”，地方政府一律采取发行政府债券方式规范举债，坚决遏制隐性债务增量；另一方面，要开好合法合规举债的“前门”，适应不同地区经济社会发展需要，合理确定分地区地方政府债务限额，稳步推进专项债券管理改革。
再加上全国金融工作会议指出的“严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。未来的态势已经昭然。
三、当前地方政府违规举债的红线
这次审计署公告中，虽然指出的问题主要是地方政府违规出具承诺函。然而违规举债的伎俩还有很多。不过魔高一尺道高一丈，财政部等部委其实已经发布过大量文件，“明令封堵”变相举债的偏门。
后文所列，均是一条条从财政部等部委颁发的文件原文中摘录下来的。而这些禁令，读来也是颇为让人感慨：范围越来越广，内容越来越详细，表述也越来越具体。
党中央、国务院高度重视政府债务风险防范。中央经济工作会议、中央政治局会议、国务院常务会议、政府工作报告均提出明确要求。可以明显感受到，虽然几年来，地方的小动作不断考验着监管方的能力，而监管方虽然相对而言总是被动接招，但也是亦步亦趋、见招拆招。毕竟你也看到了，各部委也年年会被审计，审计结果会被公告。当然还不仅仅是公告。
1、通过企事业单位等违规举债
① 地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
② 地方政府及其所属部门不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。
③ 地方政府及其所属部门不得为企业举债承担偿还责任或提供担保。
④ 地方政府及其所属部门不得为企业融资提供财政资金安排、代扣代还等说明或承诺。
⑤ 地方政府及其所属部门、事业单位、社会团体，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押。
⑥ 地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。
⑦ 各类财政支持政策要纳入预算管理，并不得与企业偿债责任直接或间接挂钩。
⑧ 企业债务不得推给政府偿还。
2、通过融资平台违规举债
① 除另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。
② 地方政府及其所属部门、公益目的事业单位和人民团体不得违反法律法规等规定，以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司融资提供担保。
③ 只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，不得以财政性资金、国有资产抵（质）押或作为偿债来源进行融资（包括银行贷款、企业债券、公司债券、信托产品、中期票据、短期融资券等各种形式）。
④ 地方政府及其所属部门不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司。
⑤ 地方政府及其所属部门不得将储备土地作为资产注入融资平台公司。
⑥ 地方政府及其所属部门不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。
⑦ 地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。
⑧ 严禁安排财政资金为融资平台公司市场化融资买单。
3、通过金融机构进行融资
① 金融机构等不得要求地方政府违规提供担保。
② 金融机构等不得违规向地方政府提供融资。
③ 地方政府及其所属部门不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。
④ 金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。
4、土地融资
① 政府不得违法违规出让土地进行融资。
② 地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务。
③ 地方各级政府不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务。
④ 地方各级政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
5、伪PPP
① 严禁以PPP项目名义举借政府债务。
② 严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。
③ 除法律另有规定外，严禁各级政府及其部门为社会资本或项目公司提供融资担保，防止企业债务向政府转移。
④ 除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金。
⑤ 地方政府及其所属部门不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失。
⑥ 地方政府及其所属部门不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。
⑦ 地方政府及其所属部门不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
⑧ 严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。
6、政府出资基金
① 地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金。
② 地方政府及其所属部门参与设立创业投资引导基金、产业投资引导基金等各类基金时，不得
-承诺回购其他出资人的投资本金，
-承担其他出资人投资本金的损失，
-或者向其他出资人承诺最低收益。
③ 除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门设立政府出资的各类投资基金时，
-不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，
-不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，
-不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，
-不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
7、以政府购买服务名义违规举债
① 不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。
② 年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。
③ 地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债。
④ 地方政府及其部门不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
⑤ 不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。
⑥ 严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。
⑦ 严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。
⑧ 严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
⑨ 不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资。
其他违规举债形式
地方政府及其所属部门不得以政府债务对应的资产重复融资。
等等…..
【1】汪德华，中国社会科学院财经战略研究院财政审计研究室主任，《从审计看中国地方政府债务风险》，新理财杂志，2017
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