政府融资平台可以作为PPP社会资本方吗？——财金〔2018〕54号文解读
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一、财金[2018]54号文中的争议问题
二、本文观点
三、政策依据及解读
写在最后
一、财金[2018]54号文中的争议问题
2018年4月27日，财政部网站公开财金[2018]54号文《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》，对财政部PPP示范项目中核查存在问题的173户提出分类处置意见，并对PPP项目提出规范管理要求。
当然，大部分要求都是在前期文件中早已有之、甚至是反复提及的要求，如“不得突破10%红线”、“不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金”，等等。
但其中，有一项规定备受关注：即在第二部分“引以为戒，加强项目规范管理”中的第（三）条“严格审查签约主体”。
该条明确规定：
坚持政企分开原则，加强PPP项目合同签约主体合规性审查，国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同，地方政府融资平台公司不得作为社会资本方。
对于以上规定，很多圈内人士表示不理解，尤其是后半句的要求。因为很多人都记得，在此前发布的、包括国办发[2015]42号文在内的多部文件中，都明确提出过：如果融资平台公司已经按规定完成转型，就可以作为社会资本方参与PPP。
那么问题来了：
财金54号文这里提出“地方政府融资平台公司不得作为社会资本方”，是无视了国办发文件？
还是写错了？
还是有什么别的理解...？
二、本文观点
这里先说笔者解读观点：
财金54号文第二部分第（三）条“严格审查签约主体”对地方政府融资平台提出的要求，应当理解为：
1．地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同，或作为PPP项目的实施主体或采购主体。
2．地方政府融资平台公司可以作为PPP的社会资本方——但有个前提条件：该“融资平台”须是银监会大名单的退出类平台。
即：退出类“融资平台”可以作为PPP的社会资本方，但监管类融资平台不可以。
以下就是笔者得出上述观点的政策依据：
三、政策依据及解读
（一）政府融资平台不得作为PPP项目的政府方/实施主体/采购主体
PPP项目合同是政府与社会资本之间的合作协议。
合同一方为政府或其授权机构（实际上就是PPP项目的实施主体、采购主体），另一方为社会资本方。项目实施机构在政府授权范围内负责PPP项目的准备、采购、监管和移交等工作。
相关政策如下：
1．2014年11月29日，财金〔2014〕113号《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》提出，政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。
解读：
三类主体可以作为PPP项目的实施机构：一是政府；二是政府指定的有关职能部门；三是政府指定的事业单位（应该是有行政管理职能的事业单位及公益一类事业单位，三类、四类事业单位不可以作为实施机构但可以作为社会资本方）。
2．发改投资[2014]2724号文《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》规定：行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
其附件2《政府和社会资本合作项目通用合同指南》明确，签订项目合同的政府主体，应是具有相应行政权力的政府，或其授权的实施机构。
解读：
发改委对PPP项目的实施主体较为宽泛，企事业单位均可以，只要具备政府授权即可。
3．财金函[2016]47号文《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》的附件1《PPP示范项目评审标准》中，关于“PPP相关参与主体是否适格”标准明确规定：国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的，不再列为备选项目。
解读：
该文件明确规定：国有企业或融资平台公司不得作为政府方签署PPP项目合同，即不得作为PPP项目的实施机构。
笔者认为这样的规定具有合理性。PPP项目期限长达20-30年，作为实施机构的企业，在这么长的时间内可能面临很多变化（破产、合并、转移等），不适合作为PPP项目实施机构。
综上，回头再说财金54号文。
54号文规范的是纳入财政部示范项目库的PPP项目，当然要遵守财政部的PPP政策规定。
财金54号文附件3“限期整改项目清单”中，有10户PPP整改的原因为“主体不合规”主要就涉及两方面不合规：一是实施主体不合规，二是社会资本不合规。
据笔者了解，其中就有2-4户为实施主体不合规，实施主体为国有企业或融资平台。
（后台回复财金54可获取文件）
（二）符合条件的“融资平台”可以作为PPP项目的社会资本方
并不是所有的地方政府融资平台公司都不得作为PPP的社会资本方，银监会大名单内监管类融资平台不得作为社会资本方，而退出类“融资平台公司”可以作为社会资本方。
政策依据如下：
1．2014年11月29日，财金〔2014〕113号文《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》规定：本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
解读：
财政部一开始，其实是排除本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业作为PPP社会资本方的可能的。
2．2014年12月30日，财金〔2014〕156号文《PPP项目合同指南（试行）》规定：本级人民政府下属政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。
解读：
这里的要求其实和前面113号文类似，但给上市公司开了口子。
这里笔者认为有其合理性，因为上市公司一般可以认为是具有完善公司治理结构，建立现代企业制度、并实现了市场化运营的。
同时，156号文只是限制“参与本级政府辖区内的PPP项目”，即其他地区的不禁止。
4．2015年5月19日，国办发〔2015〕42号文《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》规定：
政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务。...
大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。...
解读：
PPP社会资本方可以是国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业。融资平台公司符合上述上述规定条件的，实际上已经是完全商业化运营的地方国有企业了，当然可以作为PPP的社会资本方参与PPP。
5．2017年11月10日，财办金〔2017〕92号《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》在第三部分“三、集中清理已入库项目 ”明确不符合规范运作的情况，是包括“未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的”。
解读：
92号文指出未按规定转型的融资平台公司不得作为社会资本方。那也就是说，按照规定转型的融资平台公司是可以作为社会资本方的。
综上，再回到财金54号文。
54号文规范的是纳入财政部示范项目库的PPP项目，当然要遵守财政部的PPP政策规定。
据笔者了解，54号文附件3“限期整改项目清单”中有10户PPP整改的原因为“主体不合规”，其中大约有5-7户为社会资本不合规。主要涉及：
社会资本为银监会名单内的监管类融资平台；
没有采取公开竞争性方式采购社会资本。
（三）“融资平台”作为PPP社会资本方应满足的条件
结合前两段对于政策的分析，“地方政府融资平台公司”满足如下两个条件，即可作为PPP社会资本方：
1．已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置，并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。
这是国办发〔2015〕42号文《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中的要求。其实这一点很好处理，地方政府融资平台公司通过正规渠道和方式发布公告，即可完成该项要求。
2．按照银监发[2013] 10 号文要求完成平台公司退出的审批程序，即意味着实现商业化运营，可按照一般公司来管理。
自2006年发文规范城投公司打捆贷款以来，银监会一直负责地方政府融资平台公司监督管理，直至银监发[2013]10 号文《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风除监管的指导意见》（以下称“10号文”）下发。
此后，管理重点就由融资平台调整为地方政府性债务，管理部门由银监会改为财政部。因此，10号文成为银监会针对融资平台最后的监管政策，而且目前针对融资平台的管理10号文依然适用。
10号文将融资平台划分为"仍按平台管理类"（监管类）和"退出为一般公司类"（退出类）两类。
——"退出类"是指经核查评佑和整改后，已具备商业化贷款条件，自身具充足稳定的经营性现金流，能全额偿还贷款本息，整体转化为一般公司类客户管理的融资平台。"退出类"平台公司新增贷款应严格遵循产业政策、信贷政策和一般公司贷款条件，按照商业化原则授信即可。
——凡不符合退出条件以及未完成退出流程的融资平台，均作为"仍按平台管理类"管理。
（1）融资平台退出按照以下程序进行：
一是牵头行发起。由牵头行发起，各债权银行认真审核并形成一致性退出意见。
二是各总行审核批准。各债权银行分支机构将融资平台退出申请报各总行审核批准。
三是三方签字。各债权银行获总行退出审批通过后，与地方政府相关部门、平台公司进行沟通协商并由三方签字确认。
四是退出承诺。在三方签字的同时，地方政府及相关部门应明确承诺不再为"退出类"平台新增贷款提供任何担保;各银行应明确承诺按审慎信贷原则进行贷款管理，并独立承担新增贷款风险。
五是监管备案。牵头行将有关资料收集完整后向融资平台属地监管机构报备，监管机构在融资平台报表中标示退出。平台退出时间以三方签字时间为准。
（2）融资平台退出需满足五个条件：
一是符合现代公司治理要求，属于按商业化原则运作的企业法人；
二是资产负债率在70%以下，财报经过会所审计；
三是各债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖；
四是存量贷款中需财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源，且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格;
五是城信经营，无违约记录，可持续独立发展。
一般来说，政府融资平台在退出之路上，面临关键是退出条件。
退出条件最难落实的是融资平台风险定性全覆盖，解决方法有两种：
一是增加融资平台预期现金流，政府为融资平台注入现金流和经营性资产，这一点很困难，储备用地不能注入平台公司了。
二是减少当前融资平台债务，待完成退出后再倒回来，但操作上也不太容易。
截止2018年3月末，银监会大名单内融资平台约1.1万户，其中退出类平台2600户，占比不足30%，具体原因有两点：
一是部分平台为政府事业单位、政府机关、学校、医院、土储机构等，这类为非企业法人不具备退出类条件。
二是地方政府要为融资平台注入经营资产、现金流满足现金流全覆盖后才能退出，地方政府无法满足。
于是，地方政府纷纷成立新的融资平台公司替代银监会名单内的融资平台，而且不纳入银监会融资平台大名单管理，这类融资平台称之为“类平台”。
有人会问，没有纳入银监会大名单的这些类平台作为PPP社会资本，还需要按照10号文要求完成退出审批程序吗，那么你说呢？
最后再来回顾一下本文认为“地方政府融资平台公司”可作为PPP社会资本方前须满足的条件：
1．已经建立现代企业制度、实现市场化运营，其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置，并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。
2．按照银监发[2013] 10 号文要求，完成平台公司退出的审批程序，成为“退出类”。
......
好像漏了什么？
对了，开始的问题还没解决！
——为什么财金54号文要说“地方政府融资平台公司不得作为社会资本方”？
本文的理解是：因为财金54号文所称的地方政府融资平台公司，是一个广义的，针对实质的概念。
刚刚也说了，由于纳入原银监会大名单的融资平台新增贷款受限较多，不少地方政府另辟蹊径，纷纷成立新的名单外平台（简称类平台），以规避融资平台监管政策。
虽然原银监会多项制度均明确：平台公司名单应动态调整。但地方政府自然无动力将作为主要融资渠道的企业纳入平台名单，各银监局亦缺乏可甄别平台公司身份的抓手，平台名单的增加的阻力很大。
由于这些类平台游离于银监会大名单外，仍或明或暗从事各类政府性业务，银监会明确要求银行业按照“实质重于形式”原则对待。
也就是说，所谓银监会的名单内平台，实际上是狭义的老平台，覆盖面相当有限。只是针对这些平台做出限制，将无异于竹篮打水。可以看到，之前发改办财金[2018]194号文已经略去了关于“平台”的表述。
所以，此次财金54号文表达的地方政府融资平台公司，其实和财金23号文的所指的地方政府平台概念类似，显然也应该是一个广义的概念，即应当这样理解：
如果一个曾经的政府融资平台已经符合前文两个条件，那就已经不是真正意义上的“融资平台”，因而也不能再被称作“融资平台”了。
所以，本文理解，财金54号文要求的“地方政府融资平台公司不得作为社会资本方”，其实和之前的监管要求一脉相承，并无矛盾。
【正文完】
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