政府认同差异化：对农政策传播的新困境——基于湖北S市实地调研的研究
政治传播研究
在农村政策传播中，由于国家的控制模式和传播网络中存在着权力的分化造成农民对政府的认知存在明显差异化。占据较大影响力的中央政府使用“宏大叙事”和“浅表式”的传播方式，以及地方媒体对农传播的弱化，成为农民产生差异化认同的传播层面的根源之一。要想走出农村政策传播的困境，既需要积极探寻地方发展模型，也需要“渗透式”的传播方式和基层传播的回归。
2015年，笔者获《南风窗》“调研中国”项目资助，赴湖北省S市Y区进行实地调研。Y区是南水北调中线工程水源地之一，该区一方面需要完成新农村建设；另一方面还需要结合本地实情完成移民的搬迁和安置问题。所以，该地建设和发展既有全国农村发展的普遍性，同时也因国家战略工程建设具有特殊性，其农村政策传播既有全国对农政策传播，也有针对移民的政策传播，因此以Y区为切入点展开对农政策传播的分析具有典型意义。笔者对该区5个乡镇，8个乡村，以方便为原则，对40余户村民和数名政策执行人员进行了半结构式访谈，以农村对政策的执行主体——政府的认同调查为起点，对政策制定、执行的逻辑进行梳理，最终发现当前农村政策传播中的问题，从而为扶贫政策更为有效的传播提供参照。
“认同”( identity) 又称“同一性”，它强调两者之间的相同或同一，同时也能表示同一事物在失控跨度中所展现出的一致性和连贯性。当前，认同已经成为社会学、心理学乃至政治学研究中的一个重要分析视角。而无论何种视角，认同的背后都展现着“我们”和“他们”之间的差异，正因差异的存在才需寻求自我认同。而政治认同，是指“在一个稳定政治体系即国家中执政的政治权力如何获得所需要的认同”，[2]也就是公民对国家政治权力的认同。政治认同的实现可以通过仪式、象征等一系列手段，此外还包括国民对国家的想象。布劳内尔认为和西方人用身体来想象国家不一样的是，中国人以国家为蓝本来想象自己的身体。[3]对于普通民众而言，日常生活中无处不在的科层制组织就是国家，但国家权力和科层体系之间仍旧存在区别，国家治理的意图通过政府科层组织来实现，国家治理的诸多机制是通过政府科层体系实施，所以，当“政府作为国家代言人身份出现时，民众对政府的认同就会同国家认同结合在一起”。[4]但在政治认同的范畴中，除了政府认同外，还包括政党认同、民族认同等概念，本研究主要集中于农民对政府的认同问题，所以采用更为精准的政府认同概念展开论述。
随着现代生活中多样化生活实践和社会分化较为严重的挑战，民众对国家、政府的认同不再统一。项飚以“框架性国家”概念解释到，群众和政府虽都强调国家总体整合性的重要性，但在具体问题上缺乏制度性共识，国家内部的种种关系经常失衡。[5]也就是说，国家内部、社会内部和国家与社会之间都缺乏统一的认同。
作为农村政策传播的对象，农民对政府乃至国家的认同决定了他们的行动逻辑，而根据农民的行动逻辑，又能够推断出他们的认同特征。彭正德对新中国成立以来农民的政治认同研究梳理后发现，农民政治认同的程度、功能、影响因素、提升途径这四个方面是农民政治认同的主要研究领域。[6]唐玉环指出“政治合法性是政治认同的产物，而信息传播是政治认同产生的必要条件”，[7]但是就目前而言，从信息传播的视角对农民政府认同展开的研究数量较少，尤其是采用实地调研方法的，更少之又少。
在调研和访谈过程中，笔者发现中央政府颁发了一系列惠农政策，但是在执行过程中出现政策未完全落实，从而导致农民补贴未发放到位、农民缺乏耕种土地、缺乏住房等情况。当现实与政策描绘的图景有出入时，农民表示“这也只怪我们村的干部，也不是国家的问题”，因为他们认为“其实上面政策是好的”，“上面政策好，下面落实不好，你也没有办法”。所以，农民们对政策执行主体——政府的认知出现了分化，被分为中央层面和地方层面，对于中央政府，农民们表达了肯定和拥护，予以更高的认同度；而对国家权力的地方化实践却颇有微词，集中指向政策落实不到位的问题。农民们认为自己的生活境遇不尽人意是因为基层政府“没有能力”，才“苦了下边的农民”。
当前，对农政策主要以中央制定、地方执行的模式开展，政策决定权与解释权主要由中央负责的情况下，政策从制定到执行过程中，经历了从中央到地方多级政府的多个阶段，但农民却能够对政策执行情况作出好坏评价，也就是对地方政府解决实际问题的能力进行评价。那么，他们对政策了解的来源为何，以及为什么会产生如此认知，就成为一个值得探讨的问题。在调研中笔者对受访农民们表达了这一疑问，他们表示“了解政策都是从新闻”，而且“新闻里说的可好了，党的政策非常好”，当笔者再问其所述的“新闻”具体来自于哪一频道时，他们均表示来源于中央电视台的新闻，尤其是《新闻联播》。在调研中，笔者发现极具代表性的一幕，诸多农民家中的挂历为中央常委领导，农民们对这些领导的名字都能如数家珍，但是当笔者问到他们是否知道省级、县级甚至镇级主要领导时，他们均表示不知晓，由此可见中央新闻媒体在农村的传播力和影响力。
由于Y 区作为移民安置区域，笔者以南水北调中线工程安置政策为例进行分析。笔者在央视网以“南水北调中线工程”为搜索词进行搜索，找到的502条结果中，[8]属于受访对象重点强调的《新闻联播》栏目的报道有5条，分别为：
其中，与移民生活密切相关的当属“南水北调中线工程农村移民基本结束”，该报道综合央视新闻频道《新闻直播间》栏目播出的多条有关移民搬迁安置报道的画面，主要展现了移民新村整洁的环境、屋内一应俱全的设施，及移民搬迁过程中军民如何齐心协力、当地居民如何热情欢迎移民。此外，在搜索出的其他电视新闻报道中，涉及到的报道主题包括：水质检测、排污设计、通水、充水试验、移民搬迁安置等。以《南水北调中线工程：移民迁移安置工作全部完成》报道为例，该条报道展示了移民新村的外部环境、安置住房的内部设施，报道内容包括住房里一应俱全、配套田地就在住房旁、其它安置点情况相似，土地安置结果单独说明。可见，央视新闻中未对移民政策专门解读，却以相近的报道结构和统一的宏大叙事话语体系，对移民搬迁安置工作的结果予以呈现。农民们有收看《新闻联播》甚至央视新闻频道的习惯，使他们能够“跨越”基层政府直接与中央政府达成政策上的认同。
在中国的政治实践中，作为权威的国家进入乡村社会有两条路径：一条是作为实体性国家，以日趋理性的组织体系、制度规范和权力实践为路径，即政府科层组织的方式；另一条是通过政策、意识形态建设积极主动构建出国家象征系统，在民众中构建出一个有关国家的“道德性想象”，并以此形成民众对实体性国家的价值期望与行为判断。两种进入路径所产生的社会认同差异被称为“国家二重性”。[9]农民在接受并认同“尊重农民主体地位、维护农民权益、关心农民生活”的国家形象和道德化的国家观念的同时，还直接接触压力型政府治理框架下的地方和基层政府行为，当国家政策予以的预期与现实出现差距时，“国家二重性”便会放大，进而导致作为实体性国家主体的政府，出现了农民认同差异化的现象。
在移民看来，央视播出的新闻代表中央的意志，也正是“党和国家的喉舌”这一媒体属性将央视放置在了农民通往中央政府的必经之路上。换句话说，央视播出的新闻因其播出平台的特殊性质而具备了超乎内容本身的传播效力，二者相互映证形成合力，成为农民认知过程中的权威信源，依托新闻事实成功构建起政府形象；同时，央视新闻背后承载的话语体系和价值观顺利让渡于农民自身之后，进一步强化了国家象征系统之上“道德的国家”、“想象的国家”。但中央政策在地方落实的过程中，由于地方乡村治理模式未能得以严格贯彻，以及农民上访失败等原因，最终导致地方政府与媒介所建构出的政府形象之间出现了差异，农民们对地方政府不甚满意，甚至在农村还广泛流传着村委会贪污的种种听闻，但却无人证实。
农民们在谈及对地方政府的不满时，往往将其与中央政策进行对比，从而突出与强化对地方政府和中央政府在认知上的差异。中央电视台新闻中的政策，也成为其在上访等与地方政府的直接沟通过程中的重要参考。反之，地方政府制作的记载了各类移民政策文件的宣传手册却被农民们抛弃，他们难以记住具体政策，也很难理解政策执行中的复杂环节，通过新闻报道关注政策结果更为直接和现实。在以科层组织为中心的行政体系中，地方政府只是中央政府的委托人，农民深知地方政府只是在落实政策。如此，“国家二重性”反复得到强化。不同的是，“道德的国家”、“想象的国家”因触及不到而只能根据媒体报道等传播行为开展认知，但实体性国家却能够根据制度规范和权力实践补充认知。也正因如此，原本是用于完成对中央政府形象建构，传递政府注重民生的中央电视台新闻，成为了农民对地方政府表达不满、甚至上访抗争的赋权主体，新闻的内容成为抗争的合法化依据。
早在苏维埃运动时期，中国共产党人便根据农民性格中具有原初的农民意识、知足安逸的生活信念和好走极端的山区型权威人格的特点，建立了动员、任务与政令等一系列举措“规范”农民的诉求与不满，最终推动革命的形成。[10]即中国共产党在革命最初时期就开始探索出了一系列较为完整的农村动员方式。在现代中国的国家建构过程中，中国共产党始终以“群众”作为自己行使历史使命的参考群体，群众路线因此对中国国家建构具有特殊的意义。[11]当前，随着国家政治经济与社会环境的变化，对农政策的出发点和针对点也发生了变化。
1969年时，为确保库区水位线以下的农民如期迁出，S市政府曾组成移民宣传队，深入移民搬迁区宣讲移民方针、政策、方法、步骤，讲解移民背后的政治意义、经济效益以及深远的战略作用。Y区地方志文献中记载：“具体方法上，采用土广播、办墙报、文艺小演唱实地参观等形式……并组织移民代表深入参观并对其他移民进行宣传，自己教育自己。举办学习班，开展回忆对比，启发移民为国家经济建设而搬迁的积极性。”不论是党政机关干部对移民的教育还是移民的自我教育，都在突出政治理想和甘于奉献的精神，将国家政治荣耀和推崇转化为对移民的补偿，用政治精神弥补物质缺陷。随着改革开放的发展，“农民的双脚站在市场经济之中”，[12]农村社会受到商品意识和市场经济的冲击与影响。在2005年起Y区的第二次移民动员中，在“实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法”[13]的指导下，政府更注重移民的实际生活需求，而在政治宣传上面的投入大幅减少，经济上的支持和补偿最关键，也是最能打动移民的因素。由于没有强大政治权力的约束，经济利益的要求转化成“谈判”，“以人为本”被化约为以经济利益补偿为主。消费主义和商品意识不仅影响了农民，也对地方政府造成影响。在政策执行中，国家内部也对政策缺乏共识，中央政府与地方政府存在各自的利益诉求，并展开利益的争夺。所以，地方政府的落地宣传已经完全由单向的输出变为涉及到移民利益、地方政绩、开发商利益、国家要求等多方力量的博弈。
在社会主义建设时期，国家的治理逻辑以政治为主心骨，强调政治动员，牺牲个体利益服从国家利益，动员呈现单向传输和命令式；但在改革开放的市场化逻辑之下，动员成为经济吸引和利益承诺，政治劝服沦为辅助性手段。动员是基于市场逻辑之下的“平等”表达。在这样的逻辑之下，移民的利益着眼点更关注的是自身。Y区一名负责农村政策和移民政策的官员在访谈中表示：“现在国家优惠政策多了以后很多村民就想要依赖政府，很多人都想要通过补贴来生活都不劳作了，国家没有激励机制来促进生产，只会让他们一味的依靠政府，那这就成了无底洞了。”当中央政策在地方并未得到如想象中一般得以兑现时，对地方的不满便产生。
国家的传播网络也经历相似的变革。在中国媒体进行市场化改革之前，中国的媒体结构是经典社会主义体制的表征。“经典社会主义体制”是科尔奈论述的社会主义体制的三种原型之一，指按苏联原典模式建立起来的体制。[14]金字塔式的政党科层和国家科层权力结构造就了一大批“理性的官僚”，加上过多的层级和对媒体的行政垄断与严厉控制最终导致经典社会主义体制之下传播的失灵，给政治决策、政策执行与反馈以及社会治理与社会合作等都带来巨大障碍。[15]改革开放后，媒体的行政管控有所放宽，并在20世纪90年代开始市场化改革，“事业性质，企业化经营”的双轨体制开始实行。“企业化经营”释放了媒体发展的活力，但也造成新闻媒体在报道内容上越来越倾向于取悦更具消费能力的都市商业阶层和白领阶层，在去政治化的发展逻辑和经济利益的追求下弱化了农村问题的关注与报道。双轨制管理模式，本质上说明行政管理上还沿袭着经典社会主义体制中的科层管理，传播失灵的问题仍然存在，新闻媒体的独立性弱化了新闻生产中的控制过程，造成地方媒体对农政策传播的空白和空洞。最终，农民政策传播无法摆脱传统体制所带来的传播失灵的危机，同时也成为媒体面对市场时忽略的对象，导致涉农问题的新闻中农民主体的“边缘化”。[16]
“政治学家R. 达尔认为：现代政治建制的历史发展可以理解为是由内嵌于政策要求的信息问题所驱动的。现代国家的主要动力就是发展和行使与权力相关的非对称分布的信息。”[17]农村政策传播的困境，是在长期存在的城乡二元对立分化的结构模式背景下形成的痼疾。农民政策的传播与农民政策认知上的错位解读，根源在于国家普世化与主流化的一元模型在具体实践中遭遇地方性的差异。从国家对农民的控制模式来看，随着国家经济水平的提升，在民主意识和“以人为本”的主导意识下，政府注重对农民的经济补偿，却忽略了农民对经济补偿产生依赖心理的社会新问题。在国家的传播网络中，媒体的双轨制又造成传统的行政管理模式和市场经济的结合，使得农村政策传播被边缘化，最终导致农民对政府产生了对立分化的认知，并借由中央媒体的新闻实现自我赋权。所以，要想走出农村政策传播的困境，就需对当前的控制模式和传播网络进行改造。
从控制模式的改造上来讲，当下的中国农村既存在乡土性又出现了分化的“后乡土社会”、“农民何以获得公平的市场机会问题”[18]成为当前首要解决的问题。卡尔·波兰尼指出，19世纪出现的图利动机，在人类社会历史上几乎未被认为是有效的动机，更不可能提升至人类日常行为的高度。[19]这说明经济发展追求不应是当前农村发展的唯一目标。此外，中央政策的制定，还需要突破当前的一元模型和发展理念。更为关键的是，各地要积极探索符合当地现状的农村与农民有效发展的机制，寻求地方模型，促进村民自治的民主化转型，保证农民获得更大的自主性。研究表明，中国农村存在着明显的区域差异，南方、北方和中部的农村呈现出较为明显的社会结构的差异。[20]国土之大、发展之不平衡、文化之差异对同一政策的制定和实施必然是一个挑战。中央管辖权和地方治理权之间的紧张和不兼容是中国内部的深刻矛盾，在保证中央的权威体制同时，又能实现地方的有效治理，使得两者实现动态的平衡将成为中央和地方共同思考的问题。
从传播网络的角度出发，中央的政策宣传应当摆脱当前“浅表式”传播，将停留在政策纲领传播和浅层次的解读，转向“渗透式”传递，依托更多基层干部深入每家每户，展开更为深层的沟通和交流，鼓励更多干部扎根农村；同时，还要号召基层组织传播的回归，将有效的国家资源多用于对农村基层的组织传播的塑造，则成为让农民感受到传播赋予的自主性的一个有效途径，规避将商品化和市场机制作为指导农村工作的信仰，保证中央政策真实、有效落地，从而促进农村的善治，完成脱贫目标，实现城乡间的协调发展。正如埃斯科瓦尔所言，当“遭遇发展”时，我们应当首先要“学会如何做‘人’”。[21]
文章来源：《现代传播》2016年第11期
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