中国大城市掀起新圈地运动：6年消失101个县
★自1996年起，中国的大城市就掀起了一轮新圈地运动。它们正努力建造这个星球上最密集的超级都市群。
★未来将有更多的新一线加入撤县（市）设区阵营，甚至有更多城市像武汉、厦门、南京、天津一样实现“无县化”。
★撤县（市）设区，可以做大区域核心城市都市圈，促进城市均衡发展，增大城市话语权和竞争力。
作者：宇庭
中国也许拥有这个世界上最野心勃勃的一群市长，他们正在进行一场打造超级城市的竞赛。
把这场比赛拉进公众视野的是即墨市副市长。8月15日，在接受青岛电视台的采访时，他明确表示，即墨撤市建区已上报国务院，正等待批复中。
事实上，这算不上新闻。自1996年起，中国的大城市们就掀起了一轮新圈地运动。它们正努力建造这个星球上最密集的超级都市群。
上图：
来源：新一线城市研究所
01
未来的竞争是大城市间的竞争？
你知道，从2010年到现在有多少个县（包括县级市）进了城？
综合民政部发布的数据以及媒体的统计，从2010年至2016年底，中国大城市展现了惊人的包容力，市辖区数量从853个增加到954个，6年时间足足增加了101个区。
而且城市加速度扩张，最近的三年半，就增加了81个区。
相应的，新增了多少个市辖区，也就意味着有大致相同数目的县消失了。
中国市辖区数量变化（数据来源：中国民政部公告）
即墨现在正翘首以待融入青岛。而刚刚过去的8月11日，浙江省公布临安撤市建区，成为杭州市的第十区。
02
大城市大聚集的趋势明显
这是一张杭州城市发展的动图，新增加的第十区，面积为3124平方公里，相当于过去杭州市区面积的四分之三。它的加入让杭州市区猛增到8000平方公里，一举超过上海。杭州全市总面积扩展至1.66万平方公里。看现在谁还敢说杭州小？
更重要的是，三年前杭州才刚刚把富阳市变成了杭州的第九区。杭州的动作是否代表了中国大城市变化的趋势？
来，看图。
一线城市早已成为“无县市”
深圳在2011年率先成为“无县”大都市，目前下辖10个区，总面积1996.85平方公里。
3年后，广州让从化和增城成为第9、第10个市辖区，总面积扩大到7424.4平方公里。
北京2015年加入“无县市”俱乐部，坐拥16个市辖区，总面积1.6万平方公里。
上海是一线城市的最后一个。2016年，上海老大哥终于将崇明县变成区，从此成为拥16区的大都市。总面积6340平方公里。
“新一线”不甘落后，扩城加速
相比一线城市，中国新一线出手甚至更早。
武汉其实在1990年代末就实现了“无县化”，比一线城市早得多，目前下辖13个区。
厦门紧随武汉的步伐，2003年10月最年轻的翔安区正式挂牌，自此厦门下辖6个区，成为“无县化”城市。
南京的进化只比深圳稍晚，2013年2月，溧水县、高淳县撤县设区，南京由原11区2县，精简为11区。
2016年，西安撤户县设鄠邑区，2017年代管西咸新区。
同年，天津撤蓟县为蓟州区，实现“无县化”，下辖16个区。
同一年年底，成都实现郫县和双流撤县设区，并在2016代管简阳。
最新的动态就是2017年6月，湖南政府公开答复，已提交长沙县撤县设区申请。
2017年8月，青岛传出即墨撤市设区消息。
……
954个地级市的市辖区。按照这个趋势，市辖区的数量破千上万指日可待啊。
很多地方怀着期待的目光，渴望加入县（市）改区的阵营。不信你看
据此，我们可以做一个大胆猜想：未来将有更多的新一线加入撤县（市）设区阵营，甚至有更多城市像武汉、厦门、南京、天津一样实现“无县化”。
03
做大区域核心城市群，形成中国的大都市圈
撤县设区，不是行政区划的简单变化，它是一个地区经济发展到一定程度的必然结果。最主要的目的是提高城市化水平，促进经济发展。
直白点说，最明显的就是扩张城区面积，进行资源调配和功能转移。
这一轮城市扩张，要么属于区域中心城市，希望能够进一步突显大城市的带动效应，把自己进一步做大做强的，比如杭州、成都、西安……
还有就是城市面积有限，因为城市发展速度快，导致城市增长后劲不足的。青岛、长沙属于这方面的。青岛市市区面积为3293平方公里，在新一线城市中，属于比较小的。加上即墨的1780平方公里，应能够保证青岛未来的发展需要。
长沙县融入长沙市则可以让长沙城区面积翻近一倍，从原来的1938平方公里，再添1749.5平方公里，扩张到3687.5平方公里。
总之，这一轮的城市扩展，表现出的力度前所未有。由于新增城区，都属于传统上的郊区，远离城市中心，面积又远远大于市中心行政区，这使得这些城市发展多了无数的可能。
当然，这并不是说，撤县（市）设区比例越大的城市，城市化就更明显。
据新一线研究所的报告显示：
2014年，在所有一线和新一线城市中，建成区（即真正城市化区域）与市辖区面积比最高的是深圳市（0.45），最低的是重庆市（0.04），而其他绝大部分城市都低于0.20。
城市市辖区面积越来越大，但建成区的比例却并没有因此升高，主要是因为中国的县与县级市本来就是以农村为主导形态的区域，建成区的覆盖范围并不大。
城区面积扩张，一方面可以大幅增加所在城市的发展空间，自然就扩大了城市的功能覆盖和辐射。
另一方面，也可以更好地从全市角度配置资源。以上海崇明撤县设区为例，崇明县本身一个岛屿，区划调整可以提升崇明在上海全市的地位，也能让上海市级的资源、资金能更多地向崇明辐射，加快区域发展。
归根结底，撤县（市）设区，可以做大区域核心城市都市圈，促进城市均衡发展，增大城市话语权和竞争力。
你的家乡，正在大跃进，还是在掉队？
拓 展 阅 读
认 识 中 国 的 圈 地 运 动
作者：张玉林
来源：文山书院
1990年代以来席卷中国的征地拆迁浪潮，实际上是一场规模浩大的圈地运动。贯穿这场运动的，有多种名目的园区建设，城市化和农村城市化，由“撤村并居”、“三集中”、“城乡建设用地增减挂钩”代表的“农民集中居住”，还有以“土地流转”的名义对中国农业的资本主义改造。所有这些局部或全国性的政策或工程，都要么指向同一个目的，要么演化为相同的结果：征占一块土地，清除那里的村庄和农民。 这场运动仍然在进行中，不知道它会到何时结束。但是，对于其已有的结果完全可以进行初步的清算。根据我近期完成的一项即将发表的研究，我把针对1991—2013年间的清算结果报告如下，它包括三组数据。 一是关于实际征占、征用的耕地面积，23年间总计达8335万亩，其中1991—2002年为4361.5万亩，2003—2013年为3973.8万亩。该数据不包括“以租代征”的耕地面积，也并不是被征占的全部土地面积。实际征占或变为国有的全部土地面积至少在1亿5000万亩。 二是关于因征地而失去全部耕地的农民的数量，按照被征地地区“人均耕地不足0.7亩”(也即每征用1亩至少造成1.43个农民完全失地)的粗口径测算，1991—2002年总计为6230.7万人，平均每年新增519万人;按照平均数为0.61亩(每征用1亩意味着1.64个农民完全失地)的较为精确的口径计算，2003—2013年的失地农民数为6514.4万人，年均增加592万人。两者合计达12745万人。考虑到“以租代征”因素，失地农民数量可能达到13000万人。
三是关于消失或被消灭掉的自然村的数量，我的推算结果是140万—150万个，减少幅度为33.3%—35.7%。具体而言，1990全国约有420万个自然村，2006年减少到不足330万个，2013年底则只剩下270—280万个。其中1996—2006年间年均减少7万个，此后年均减少8万个左右。在沿海地区和大中城市郊区，自然村的消失更为剧烈，以长期名列全国“百强县”之首的江苏省昆山市为例，自1989年撤县设市到2010 年底，消失的自然村为1386个，占总数的61%，其下属的花桥镇1994年有342 个自然村，到2010 年只剩下10个得到“保存”。
以上数据显示，中国的圈地运动极为迅猛，在不到四分之一世纪里，它造成的失地农民数量、消灭的村庄数量都超过了所有人的想象。这在人类历史上是空前的。
关于圈占土地的形式或手段，主要有三种。贯穿始终的是各种名目的开发区圈地，其单体规模从乡镇级的数平方公里到国家级的数百平方公里不等，规划占地总面积从1993年的1.5万平方公里扩展到2005年的3.86万平方公里(5790万亩)。城市的扩张则是从90年代中期开始越来越重要的圈地形式。以统计范围具有可比性的2000—2012年的情况而言，全国城镇建成区的面积从53774平方公里增加到101446平方公里，增加了89%(7151万亩)，其中设市城市的建成区扩张了103%(市均面积从34平方公里扩张到70平方公里)，县城的建成区2001年以后扩张了80%，不包括县城的建制镇的建成区扩张了104%。而在城市化成为国家战略之后，众多城市的新造城计划使土地圈占愈演愈烈：仅在2012-13年，提出新造城计划的直辖市和省会城市就有24个，规划占地总面积达4600平方公里，其中广州计划建造9个，规划面积近800平方公里。
第三种重要手段是新世纪以来在农村地区蔓延的“三集中”、“撤村并居”，以及“城乡建设用地增减挂钩”推动的农民集中居住运动。江苏省的“三集中”规划将25万个左右的自然村撤并为4万多个居住点，其中无锡、苏州和南通撤并的比例都超过或接近90%，丹阳市界牌镇则将全镇178个自然村、14500多农民集中到“界牌新村”，以“打造江苏最大的农民集中居住区”和“全国首个镇级市”。2006年推行的“挂钩”政策也同样表现为抢夺农民的宅基地、消灭村庄的运动。有证据表明，这项号称要“盘活土地存量，强化节约利用土地”的政策，实际上是国土资源部有意“让地方钻空子”：减少农村建设用地，就可以增加城市建设用地，而减少农村建设用地的主要途径是让农民退出宅基地。某地级市的主政者就曾这样描述他的宏伟蓝图：我这里共有100万户农民，我准备用三到五年把这些村庄全拆了，因为100万户农民大概占了100万亩建设用地，“让100万户农民住楼房，至少省出70万亩地……”报道显示，截至2010年，类似计算已在全国二十多个省市付诸实施，比如山东省诸城市的“多村一社区”工程、德州市的“全市村庄合并社区”工程，河北省农村的“新民居”工程，以及江苏省的“万顷良田建设工程”。另据2011年一项针对18个省区的调查，农民“被上楼”的比例接近20%。
关于这场运动的动力，通常被归之于“土地财政”，也有人视之为地方政府或个人的“资本原始积累”。这些认识都属确当，但还需要看到其中的文化动力，也就是我曾经分析过的城市信仰和“贱农主义”。二者都属于发展主义在中国的极端形态，从观念的角度来看，无异于又一场文化意义上的大革命，其实践形态也必然是大破坏。当城市化成为信仰、城市尤其是大城市成为现代图腾，将农业、农村和农民视为落后的存在，有意识地铲除村庄、驱使“农民变市民”也就势属必然。当然，文化动力与经济、政治动力是密不可分、相互强化的。一个未被注意到的重大事实是，恰恰是在取消农业税之后，不再是直接税源的农业、农村和农民都成了地方政府眼中的包袱或多余之物，从而既促使贱农主义的深化，也加剧了“消灭”农村、农民乃至农业的运动。
不应否认“和谐征地”、“和谐拆迁”的存在，但众多的研究证明，圈地通常是单方面的“公告征地”，缺少基本的协商程序，也不以农民的同意为前提，补偿条件通常较低且发放延期，而低标准又会遭遇“腐败”和“关系”。因此，征地—拆迁在政府与农民之间和农民内部表现为双重的不公正，强制性和抵抗也就因此而生。一项涉及17个省区662个乡镇的调查显示，有17.6%的被征地受访者表示政府采取了强制手段;国务院发展研究中心对江苏、山东、四川和北京的39个村庄的调查发现，有36%的村庄发生过相关暴力事件。将这两项比例与每年涉及数万个村庄、数百万农民的征地—拆迁联系起来，能够察知暴力发生的绝对数量。
圈地运动中的暴力是高度组织化的。包括公检法司在内的整个权力体系会被动员，针对单个“钉子户”的行动可能就达上百人，针对整个村庄或多数村民的行动则会多至数千人。许多行动是在夜间或黎明前进行，其行为之粗野令人想到“鬼子进村”的光景。被征地拆迁者的激烈的抵抗则使“开枪”被解释为必要措施。“黑社会”分子广泛而深度地参与其中(不应忘记2005年的河北定州事件，以及近期的山东平度事件)，他们可能是独自行动，也可以威严地汇入政府的队伍——地方官不再忌讳这种公然的合流，他们需要借助于“黑社会”的威势。
在多方参与和多种形式的围剿中，恶性事件层出不穷，最惨烈的是自焚。以这种最极端的方式表达抗议和绝望的，仅在2010年就有10起，其中包括江苏省东海县黄川镇陶兴尧-陶会西父子自焚案、江西省宜黄县凤冈镇罗志凤-钟如琴母女自焚案;在江苏一省，2003年以来可以检索到的就有15起。在21世纪的中国，这种“小概率事件”的发生频率之高，实在是令人震惊，也令人想到那些对“钉子户”的污名化实在是冷血和无理。至于征地拆迁引发的“群体性事件”，根据我的推算，在1993年可能有2000-4000件，十年后上升到14000-26000多件，2011年则在45000-83000件——其中有数千起暴力冲突事件，伴随着数千人规模的死伤。
大规模、高频率的暴力冲突与地方主政者的暴力倾向——“滥用警力对待群众”、“习惯于让公安机关冲锋陷阵”——直接相关。比如，前昆明市委书记张田欣针对晋宁县的农民就调动了1000多名武装警察，并出动了装甲车;被称为“拆迁大佐”的前普洱市长沈培平针对孟连县胶农的抗议下令武警和警察出动，才导致事件升级。许多强征强拆行动都跟有消防车、救护车的细节表明，地方政府对暴力的后果有充分预见，而这种后果被视为必要的代价或不可避免，“没有强拆就没有新中国”之类的说辞就是其明显体现。需要强调的是，主政者的暴力倾向会助长执行者的施暴气焰：在自焚即将发生时，强拆继续进行;在明显要发生流血事件时，推土机还轰鸣不至止。根据我所收集的案例，在2010-2013年，全国至少有20位农民丧身于征地-拆迁的各种机器之下。这意味着，阻碍机器者可能还抱有不会遭到碾压的侥幸，但机器的掌控者及其背后的主人已经无所顾忌。人命被简化成了“用人民币解决”的问题。
指出中国的圈地运动极为迅猛，以及它的异常暴烈，依然不能完整地揭示它的特征。它的许多重要特征，需要通过与英国的圈地运动进行比较后才能清晰地呈现。
英国的“圈地”是针对“敞地”而言，包括圈围敞地、公地，以及林地、沼泽地、荒地。最初的圈地在12世纪已经零星地出现，多是农民或佃户之间为方便耕作而交换分散的条地为整块田地，带有掠夺性的圈地运动则始于15世纪后期，它是指“有人把别人的公用地夺取并圈围起来”，伴随着拆毁农舍、驱逐农民的现象。这一运动经历了大约400年，有记录可查的圈地面积达731万英亩(4386万亩)，其中1801—1831年间达351万英亩(2107万亩)。圈地者包括领主和贵族、新兴的地主和商人、律师，以及上层自耕农和佃农，但主要是地主、商人和作为租地农场主的上层富裕农民。圈占土地的用途在17世纪以前主要是改为牧场、种植日渐发达的纺织业所需要的染料作物，此后则主要是通过农业改良种植粮食作物，构成“农业革命”的一部分。
正如许多文献表述的那样，作为“漫长的征服和攫取过程”，英国的圈地运动包含着“杀戮、压迫、政治交易”，在18和19世纪更表现为“对农民阶级的碾压”，使人想到“大英帝国的第一个殖民地其实是英格兰本身”。马克思认为，它在早期是作为个人的暴力行为进行的，后期的议会圈地则表现为法律本身成了掠夺人民土地的工具，而对农民土地的“最后一次大规模剥夺”是19世纪初的“清扫领地”(Clearing of Estates)或“清洗”(Clearances)行动，它“是英国的一切剥夺方法的顶点”，在苏格兰则有着“一举完成的巨大规模”。借用一位名叫萨默斯的作家写于1848年的话说，“清扫和驱逐人民，象在美洲和澳洲的荒野上砍除树木和灌木丛一样……”
英国圈地运动的后果是“严重的混乱和苦难”、许多人的背井离乡和穷困潦倒，以及农民阶级的无效但不断的反抗。它的长期历史影响则如马克思所言，构成了资本原始积累的全部过程的基础，“为资本主义农业夺得了地盘，使土地与资本合并”，促成了农业革命，并为工业革命准备了两个先决条件：为工厂提供了劳动力，为城市提供了粮食。在政治和社会结构层面，它消灭了整个农民阶级，催生出大土地所有者，构成了“英国寡头政治的贵族领地的基础”，造就了贫富分化的鸿沟：到1873年，若将平均占地500英亩的大约曼到14000多英亩的贵族看做大土地所有者，他们的户数(13802)仅是总户数的1.3%，却占据了全部土地的70.7%，而占总户数72.3%的茅舍农只拥有土地的0.46%。直至21世纪初，这种鸿沟并未缩小：占英国总人口0.6%的最富有者拥有这个国家3/4的土地。在一位从事有机农业实践的社区工作者看来，它“在当代英国的景观、人群、食物体系和日常工作中都留下了痕迹”，而“与之对抗的理由不再只是社会正义，也包含了环境正义、生物多样性和对英国农业健康发展的需求”。这里所说的“痕迹”集中表现为多数中国学者难以理解的失衡：高度集中的土地所有制和欧洲最大规模的农场，以及只有1%的人口从事农业生产。
从以上简介可以看出，中国的圈地运动在速度、规模方面要更具威势：它在不到四分之一世纪里征用的全部土地是英国400年间有记录的圈地总面积的3.4倍，是其圈地最高峰时段30年间圈地面积的7倍多。相应地，它涉及的人口规模也庞大得多：失地农民的数量相当于英国圈地运动结束时全部人口(1875年，3750万)的3.4倍。更为重要的是，英国的圈地运动达到其“顶点”用了三百年左右的事件，而中国的圈地运动几乎在兴起伊始就进化到了这一阶段。
中国的圈地运动之所以更加强势，源于其圈地的主体是组织，也即各级地方政府，间有工商企业。这明显不同于英国的私人圈地。与此相关，英国的圈地表现为从实质上的公有制和不完全的私有制向绝对的私有制的转变，中国的圈地则意味着从农民集体所有向国家所有的转变，但“国有”之后的实际操控者是地方政府，它们从中获取了巨额的土地财政收入：仅土地出让金一项即从2001年的1296亿元增加到2013年的4万多亿元，13年间的总额高达19.4万亿元。至于那些具体掌握着“批地”或土地出让权的个体官员，当然也获得了不可估量的隐性收入。
规模、速度和圈地主体的不同，影响到暴力手段的运用。关于中国的状况，让我们牢记前文提到的两个数据：17.8%的征地案中政府采取了“强制手段”，36%的被征地村庄发生过相关暴力。无法获悉英国的情况，但是鉴于其过程长达400年、平均每年的圈地次数较少，因此其暴力运用的场合在相对和绝对意义上都要少于中国，暴力的组织化程度要逊色得多，施展的手段不像中国这般多样化，暴力的烈度或直接后果——因圈地而伤亡的人数——也难以与中国比肩。当然，若就暴力的延伸性，也即对圈地后果的应对来看，中国的表现要温和许多：它没有像英国那样制定针对大量无地者和流浪者的“血腥立法”，这大概确实属于“历史的进步”。
关于圈地的目的和用途，在英国主要是为了提高租金，将耕地改成牧场，以及继续用于粮食种植，换句话说，没有改变土地的农用性质，没有排斥农业和自然。在中国则主要是为了获得综合性的土地财政收益、推进工业化和城市化，兴建各类开发区和新城新区，被圈的土地大都被硬化成不透水的水泥地，意味着土地的非农化，改变了所圈土地的农业用途和自然属性，对农业的抛弃、乡村的抹杀、自然的压迫都非常突出。
最后让我们看看影响和后果。在英国的表现已如前文所述，在中国则可以归纳为以下几点。它为政府带来了巨额的土地财政，并通过投资、交换或“腐败”使无数个人获得了大量财富;它拉动了中国经济的快速增长和城市的迅猛扩张，是促成“中国奇迹”的重要因素;它使许多粮食主产地变成了输入地，威胁到中国整体的粮食安全;它使数以亿计的中国人失去了“故乡”、数千万人成为“三无农民”，加剧了社会不平等;它的组织化暴力的高频率运用使得中国社会弥漫着暴戾之气;它的非农化的出发点和归结，造成了更大范围和更深层次的生态环境影响：当大量生长着作物、植物的土地被硬化，变成壮观的大楼、大马路、大广场，将大量地减少生物多样性，加剧热岛效应和“雾霾岛效应”，并使中国人弱化与自然的联系，这反过来会加剧人性的弱化。
是的，虽然都是“吃人”的运动，但“楼吃人”还是与“羊吃人”有很大不同。同时丧失掉社会公正和自然性，是中国版的圈地运动相较于英国版的最大特征。这种双重的丧失意味着，它对于中国未来的塑造，不会比英国的圈地运动对英国今天的塑造更为“成功”。 |