跨境金融分享 l FATF第四轮互评估概况综述
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来源 | 论根本策
当地时间2017年8月7日，金融行动特别工作组(FATF)发布了第四轮互评估以来的数据概况。第四轮互评估起始于2014年，截止目前共有37个国家/司法管辖区接受了FATF或区域性反洗钱组织的互评估，其中，由FATF参与组织的互评估工作一共开展了12次，暂时只有意大利和西班牙进入了常规后续进程(Regular follow-up)，也就是我们一般所认为的通过互评估。而通过率仅为16.67%，由此也可以感受出国际反洗钱组织评估标准之严格，本着学习的目的，笔者简要总结了一些有关互评估概况方面的资料，在此与业内分享。
互评估方法及通过标准
所谓互评估(Mutual Evaluation)指的是根据《反洗钱和反恐怖融资技术合规性与有效性评估方法》中明确的由各国(地区)推选专家进行相互评估，以确保其符合FAFT所要求达到的反洗钱反恐怖融资工作的质量水准。
2013年，FATF全会通过并公布了《2013年反洗钱和反恐怖融资技术合规性与有效性评估方法》(以下简称《方法》)，明确提出反洗钱和反恐怖融资体系的有效性与技术合规性同等重要，并在第四轮互评估中按照该《方法》要求实施技术合规性和有效性的全面评估，弥补此前只实施技术合规性评估的不足。
| 技术合规性
FATF将各成员国遵守FATF《四十项建议》标准的评估结果分为五类，由高到低分别为：合规(C)、大部分合规(LC)、部分合规(PC)、不合规(NC)、不适用(N/A)。技术合规性评估的合格标准则为：“部分合规”与“不合规”的指标数量之和不得超过8个，且核心指标，即FATF《四十项建议》中的建议3、建议5、建议10、建议11和建议20的评估结果不能出现“部分合规”或者“不合规”。
| 有效性
与之对应的，FATF在《方法》中将反洗钱和反恐怖融资措施应实现的最终目标分为11个直接指标(Immediate Outcome)，每项指标所对应的评估结果则分为四个等级，由高到低分别为：高水平(HE)、较高水平(SE)、中等水平(ME)、低效(LE)。有效性评估的合格标准为：被评为“中等水平”与“低效”的指标不超过7个，且被评为“无效”的指标不能超过4个。
对于一个接受互评估的国家而言，必须确保技术合规性和有效性同时达到合格的标准，方能通过互评估，两者缺一不可。
例如，美国在互评估过程中，有效性指标取得了较好的成绩，然而技术合规性方面，建议10和建议20这两个核心指标双双被认定为“部分合规”，因而未能通过互评估，进入了强化后续进程(Enhanced follow-up)。
再比如，马来西亚和新加坡的互评估，该两个国家在包括核心指标在内的技术合规性评估环节中表现出色，然而在有效性评估方面，却不约而同的出现了7个“中等水平”与“低效”，于是也很遗憾的未能通过互评估。
| FATF第四轮互评估技术合规性概况
| FATF第四轮互评估有效性概况
| FATF有效性评估中应予达到的直接目标
从已汇总的资料中，不难发现，核心指标中的建议10(客户尽职调查)和建议20(可疑交易报告)成为了澳大利亚、挪威、加拿大以及美国未能通过互评估的决定性原因，根据已发布的互评估报告，这些国家反洗钱反恐怖融资机制中有关客户尽职调查和可疑交易报告的不足主要是
建议10 – 客户尽职调查(Recommendation 10 – Customer due diligence)
| 澳大利亚
1) 澳大利亚反洗钱反恐怖融资政策中的豁免条款存在减弱FATF关于客户尽职调查要求与标准的情形(例如与澳大利亚金融机构建立代理行关系时、当能够反复充值的储值卡低于某些阈值时未能如常地设立客户尽职调查程序的政策规定)；
2) 客户、信托和受益人之代理人的身份识别要求存在缺陷；
3) 政策中虽然明确了受到监管的信托可以执行简化型尽职调查程序，然而，在执行层面，虽然该类实体呈现出较低的风险，但却仍旧未能够按照政策标准执行较为简化的尽职调查程序；
4) 法人和法律安排执行客户身份信息识别以及核实的广度存在缺陷，且有时政策未明确需要验证及核实相关资料(特别是评估问题10.9所规定的要求)；
5) 未建立识别非个人客户控制架构以及股权结构的政策要求；
6) 寿险保单偿付前，未予规定核实受益人身份的政策要求；
7) 有关加强型尽职调查规定的措辞问题，令报告义务主体认为可以通过常规的尽职调查程序来满足政策要求；
8) 在无法满足客户尽职调查规定时，法律未予明确义务主体有权终止业务关系。同时，当风险触发事件发生时，法律亦未能明确反洗钱义务主体能否不再执行客户尽职调查程序。
| 挪威
1) 对于10,000至15,000欧元之间的一次性电汇业务，未予要求识别和验证付款人(客户)的受益所有人身份；
2) 客户身份证件原件以及副本的保存要求存在不足，难以确保信息的可靠性；
3) 没有明确的政策制度，要求金融机构对客户的业务及其受益所有权和控制结构予以充分的了解；
4) 在欧盟成员国或对等司法管辖区上市的公司免于执行客户尽职调查程序，但未从政策中明确反洗钱义务机构应予确保这类公司达到足够的受益所有权透明度；
5) 虽然挪威法律不承认信托，但外国信托的受托人仍然可以在挪威经营，而当前的客户尽职调查要求只涵盖了超过25%的信托受益者；
6) 在人寿或投资相关保险的受益所有权识别方面，没有任何的客户尽职调查要求；
7) 挪威金融服务监管局的反洗钱指引存在客户建立关系之前或期间执行客户尽职调查程序不符合FATF建议标准的例外情形(例如针对政治公众人物的客户尽职调查要求)；
8) 客户尽职调查程序未能基于风险为本这一准则贯彻与执行；
9) 政策允许简化型客户尽职调查，但这种豁免的先决条件却还没有被政策予以明确；
10) 即使没有执行足够的客户尽职调查程序，却仍旧允许业务关系存续；
11) 当风险触发事件发生时，法律亦未能明确反洗钱义务主体能否不再执行客户尽职调查程序。
| 瑞士
1) 零星交易的金额阈值过高(CHF25,000，近USD25,324或EUR22,835)；
2) 只有资金转移至国外时，才通过行业自律组织(OARs)及其分支机构进行客户身份识别；
3) 没有合理的系统性措施来核实客户受益所有权信息；
4) 没有明确相关机构及时更新客户信息的责任；
5) 只有当客户为政治公众人物时，才对保险受益人实施身份识别程序；
6) 保险合同的受益人身份未纳入风险范畴；
7) 在未正式建立客户关系前，应提交哪些用于身份识别的资料方面，存在实务与规定不符的现象，这方面的风险管理措施无论是银行还是行业自律组织(OARs)均未纳入考量；
8) 在瑞士《2014年反洗钱法》(anti-money laundering law of 2014, LBA of 2014)中描述的监管措施未将最高风险客户视为应优先对待的；
9) 为低风险业务设定的简化措施不够恰当；
10) 对于未正式建立客户关系或业务终止时，未明确银行应当承担哪些尽职调查责任。
| 美国
1) 少数情形下，客户尽职调查程序未明确受益所有人信息的获取及核实的相关要求；
2) 投资咨询业未被纳入客户尽职调查的政策范围；
3) 除了证券和衍生产品行业外，金融机构未被要求进行客户代理人的身份识别和核实；
4) 金融机构未被要求掌握法人实体和法律安排的全面信息，比如设立理由、公司治理架构和控制关系以及建立业务关系的目的等；
5) 未要求针对人寿保险公司的受益所有人信息实施加强型尽职调查。
建议20 – 可疑交易报告(Recommendation 20 – Reporting of suspicious transaction)
| 美国
1) 并非所有的投资咨询业都被纳入可疑交易报告的管理范畴；
2) 可疑交易报告提交前应达到一定的金额阈值；
3) 可疑交易被允许在30/60天内进行报告，不严格符合及时性的要求。
| 加拿大
1) 金融租赁以及保理商无需向加拿大金融情报机构(FINTRAC)报告可疑交易；
2) 缺乏及时提交可疑交易报告的管理机制。
而反观已通过互评估的意大利和西班牙在上述两个领域做的却相当不错，具有一定的借鉴意义，比如：
| 客户尽职调查
在非面对面业务中西班牙要求金融机构建立相应的风险管理政策和流程，并且在办理下列业务时必须对客户执行加强型客户尽职调查程序：一是非面对面业务、跨境往来业务、与政治公众人物发生业务；二是被法律规定为高风险业务的，如私人银行业务、资金汇款业务、外汇业务、无记名股票业务。
而意大利反洗钱法则规定，单笔或者累计交易金额达到15,000欧元及以上的交易，相关信息应当在交易行为发生后或业务关系终止后保存10年，资料信息的类型包括交易金额、交易类型、支付方式和交易人或者受益人的身份信息。
客户尽职调查的相关资料则需要在业务关系结束后保存10年，包括建立业务关系时的数据、客户尽职调查文件和受益所有权信息、开办业务的任何客户和代理人的姓名和地址，并建立“独立电子档案数据库”，确保数据信息清晰、完整、可访问。此外，西班牙将业务信函亦纳入了反洗钱反恐怖融资义务履职资料范畴，规定最少应当保存10年。
| 可疑交易报告
西班牙和意大利在本国的反洗钱法律法规中均明确规定了义务主体应当及时报送可疑交易报告和企图交易报告，且明确可疑交易的判断标准和交易金额大小无关，可以涉及能够构成洗钱和恐怖融资活动的任何业务领域。
中国互评估的时间安排
目前，第四轮互评估仍旧在进行着。2007年6月，在接受了FATF第三轮互评估后，中国正式成为FATF成员国。此后的五年中，中国不断完善反洗钱与反恐怖融资体系和制度，先后向FATF提交了8份改进情况报告，最终于2012年获得FATF全会认可，顺利结束第三轮互评估程序，成为第13个全面达到FATF第三轮互评估标准的成员国。
根据安排，中国将于2018年至2019年接受FATF的第四轮互评估。如果能通过本次互评估，不但有利于中国在政治、经济领域树立良好的国际形象，更有助于向全球展示中国的稳健金融体系和良好的法治环境，在外交、国际经济与金融领域掌握主动权。
而在今天刚刚发布的丹麦互评估报告中，FATF互评估专家小组的名单中更是第一次出现了中国人的名字。在此，也谨以此文向所有坚守在反洗钱战线上的老师和同学们致敬！
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（全文完）
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