寻找最优数字规则框架| 企鹅经济学

* 本文首发于《北大金融评论》2021年第4期。

作者

吴绪亮  腾讯研究院资深专家、首席经济学顾问

科技是打开人类经济增长的钥匙。纵观近二百年来的人类经济增长历史，从十八世纪蒸汽机到十九世纪电力再到二十世纪信息技术，每一次重大通用目的技术变革都会带来资源重新优化配置和经济持续繁荣。当前全球正在开启以数字智能技术为主要内容的新一轮技术和产业变革浪潮，未来百年经济社会画卷正在我们面前徐徐展开。

但作为重大通用目的技术，数字技术同时也在对经济社会的运行方式产生深远影响，传统的规则框架需要按照平台经济和数字社会的进化规律进行重构。数据权属如何配置？如何防范金融科技创新带来的风险？如何监管数据跨境流动？最优的数字市场结构是什么？怎么才能促进数字经济领域的竞争和创新？是否应该征收数字税？如何平衡平台经济与传统产业的关系？如何建立平台的外部评价机制？伴随数字经济的发展，诸如此类复杂难解的崭新问题层出不穷，呼唤数字规则框架构建。

数字时代规则框架重构的全球竞赛面向数字时代的规则框架重构是一个全球性的难题，没有标准答案和已有经验可以参考，是制约全球平台经济发展的制度性短板。目前欧美等国都在高度关注和加快构建数字时代的规则框架，从数据保护、平台责任、竞争秩序、数字税等方面积极进行探索。美国众议院于2020年举行了一系列针对科技巨头的听证会，并发布了长达449页的《数字市场竞争状况调查报告》。2021年6月美国众议院司法委员会审议通过《终止平台垄断法案》、《美国选择与创新在线法案》等六项激进的反垄断相关法案。美国还将数字安全规则问题放大到极致，2019年5月以来多次发布“实体清单”，2020年8月又发布所谓的“清洁网络计划”。此外，主张对科技巨头强监管的所谓新布兰代斯运动（The New Brandeis Movement）突然风靡美国，其代表人物莉娜·汗（Lina Khan）、吴修铭（Tim Wu）、乔纳森·坎特（Jonathan Kanter）更是先后被拜登政府委以重任，可以预见未来数年将是美国构建数字规则框架的关键时期。欧盟则早在2017年就开始针对谷歌展开一系列反垄断调查，2018年率先出台号称史上最严的《通用数据保护条例》，2019年7月全球首个数字税在法国实施，2020年12月欧盟又发布《数字服务法》和《数字市场法》草案，并提出颇受争议的“守门人”制度来赋予大型平台额外的合规义务。由此可见，全球数字经济的竞争，既是技术和商业的角逐博弈，更是规则框架的激烈竞赛。站在重大战略机遇的新关口，谁能尽快构建出适合本国数字经济发展的最优数字规则框架，谁就能在未来的国家数字竞争力比拼中胜出并且行稳致远。但值得注意的是，欧美相关行动背后的复杂动因值得深入探究，并且由于特殊的政治体制导致很多政策举措“雷声大雨点小”，因此需要谨慎看待，不宜简单套用移植。我们需要结合自身的制度优势和产业发展基础，从构筑国家竞争新优势的战略高度出发看待平台经济发展带来的问题以及相应的规则框架重构。在此背景下，我国及时提出对于平台经济要坚持发展和规范并重，“明确规则，划出底线，设置好‘红绿灯’”，正是旨在为数字经济长期可持续发展夯实制度基础。
最优数字规则框架的两个基准一般来说，数字时代的规则框架设计包括两个维度，一个是偏软约束的伦理道德层面，即相关主体在数字经济活动过程中要遵守的基本道德标准和社会责任体系，藉此实现商业逻辑与社会价值的有机统一。这里的核心是要搭建并逐步完善数据伦理体系和人工智能伦理体系，形成符合我国数字经济发展情况的数据采集、传输、存储、分析使用和人工智能技术应用的专业伦理标准，让技术更有温度。最近互联网行业兴起的数字社会创新浪潮，正是尝试以数字解决方案来应对日益复杂且不断变化的社会问题，追求科技向善。比如，腾讯公司提出“推动可持续社会价值创新”的发展战略，对包括基础科学、教育创新、乡村振兴、碳中和、FEW(食物、能源与水)、公众应急、养老科技和公益数字化等领域展开探索。另一个是偏强约束的法律法规层面。这里既包括诸如《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》等偏监管属性的法律法规，也包括鼓励和促进数字经济发展的法律和政策文件。比如金融科技的发展一方面提高了金融服务的深度、广度和速度，另一方面也可能会弱化金融、非金融和实体经济之间的界限，产生非持牌展业、超范围经营乃至脱离实体空转等问题，从而带来更大的风险可能性，因此就需要从法律法规层面进行规则创新。那么，什么才是数字时代最优的规则框架呢？从福利经济学的基本逻辑来看，最优的规则框架需要满足两个基准条件：一个是社会总福利最大化，另一个是社会福利分配最优化。这两个基准条件短期和局部视角下有可能存在冲突，但长期和全局来看则是应该辩证统一、相互促进的。前者是所有规则设计的首要出发点，社会总福利的增长是最优分配的前提，而后者则是社会可持续发展的最终落脚点，最优的福利分配是推动社会总福利持续增长的最大动力。社会总福利最大化关注数字经济发展带来社会福利整体水平绝对量的增加。社会总福利包括生产者福利（通常表现为利润）和消费者福利（以价廉物美为最简单标准）两部分，现代社会一般还可以加上政府财税收入。要想实现社会总福利最大化，就需要通过制度设计来充分激发参与主体的积极性，推动效率提升和产业快速发展。社会福利分配最优化侧重数字经济中包括用户、商户、平台、第三方开发者等在内的不同群体福利结构的相对均衡与可持续。社会福利分配最优化需要通过精准的制度设计去平衡好各方主体的利益，特别是统筹好初次分配、再分配和三次分配的作用，最大限度增强发展的包容性和普惠性。在实践中，帕累托效率是社会福利分配的最低标准，即一个群体福利增加且其他群体福利不致受损。更高的标准则是卡尔多-希克斯效率，即通过精确计算和平衡不同群体之间的福利此消彼长情况来实现净福利最大化。
数字规则框架构建的八大关系平台经济是未知大于已知的新事物，与之相关的规则框架重构意义重大，影响深远，除了规则内容本身的设计、规则制订的程序设计，甚至连规则出台的节奏把握也都非常重要，过早、过迟或不当设计都可能会不利于把握稍纵即逝的发展机遇。在此过程中，我们需要按照上述两个基准条件去统筹好八个方面的重要关系，分别是：“数据与安全”、“竞争与垄断”、“权力与责任”、“创新与风险”、“发展与共享”、“局部与整体”、“静态与动态”、“国内与国际”。图1 数字时代的规则框架重构需统筹好八大关系1. 数据与安全数据已经成为与劳动、资本、土地和技术并列的重要生产要素。作为生产要素，数据一方面能通过平台集聚形成很强的正外部性，提升经济效率，但另一方面也可能带来诸如信息拥堵、隐私泄露等负外部性，因此需要在数据充分使用和数据安全保护之间进行权衡。目前社会广泛关注的问题是数据权属分配，基本的共识是平台可以更有效率地使用数据，但难点在于如何设置最优方案来同样有效率地分配数据带来的社会福利增长。此外，数据跨境流动需要在更广泛地跨国家主体间进行规则谈判以满足两个基准条件。2. 竞争与垄断平台经济反垄断是当前关注的热点话题。围绕这一问题的最大误区是用上世纪五六十年代流行的哈佛学派结构主义思路来看待当前的平台企业，认为大即是垄断，而忽略了数字竞争的独特机理。数字市场竞争的特殊性在于，领先平台企业往往在某个细分赛道拥有很高的市场份额，但由于跨界竞争、颠覆式创新等因素的存在，即使在一个高度集中的市场结构里，市场竞争和创新的程度却远高于传统行业，这一点从互联网行业发展格局的不断急剧变化就可以看出。因此，需要重点研究最优数字市场结构和平台生态竞争机制，以寻求社会福利最大化和福利分配最优化。此外，关于数据和算法在平台竞争中的作用同样存在很多争论和似是而非的观点。因此，平台反垄断需要对传统的竞争规则及其底层的竞争和创新发展经济学、竞争损害理论进行重构。3. 权力与责任平台具有企业与市场双重属性，其权力与责任的分配一直是平台治理的难点。国家市场监管总局近期发布一份《行政指导书》，明确建议要“建立消费者、平台用户、社会专家等对平台企业的外部评价机制，自觉接受社会监督，不断完善平台内部治理规则。”此外，脸书公司也于2020年从全球各地遴选专家人选组成外部监督委员会，共同参与平台内容治理。这些业界最新动态实际上反映了一个越来越明显的趋势，即基于多元共治思想进行平台责任分配和平台规则制订，以此寻求平台治理的权力与责任的平衡，并最终满足两个基准条件。4. 创新与风险由于数字技术的通用目的特性，经济各个领域的资源配置方式和整个社会运行机制都在随着数字科技的融入而发生着急剧地改变，一方面推动无数的高频率、短周期、颠覆性创新活动发生，另一方面也必然带来各种各样的新型风险，其中最为明显的是数字科技带来的金融创新与风险防控问题。解决创新与风险冲突需要以两个基准条件为宗旨，关键在于厘清创新的正外部性和负外部性，要通过给予“观察期”和“包容度”来鼓励守正创新、拓宽创新试错空间和放大正外部性，对于负外部性则需要通过“底线思维”将其内部化，即企业不能将创新的收益全部归自己，而将创新的风险完全抛给社会。5. 发展与共享最近关于平台用工问题引起广泛关注，“外卖骑手，困在系统里”等文章刷屏，实际上显露的正是发展与共享深刻冲突的冰山一角，本质上是两个基准条件的联立求解问题。随着数字技术开始向市场化程度较低的领域渗透融合，财富分配、数字税、技术性失业、创造性破坏、数字鸿沟等问题越来越突出，需要及时加以调适。以平台用工为例，表面上看外卖骑手的困境是一个新场景下劳动强度和劳动标准设定问题，实际上则是反映了数字化转型大背景下包括平台、劳动者和监管者在内的各个相关主体的复杂利益冲突与制度缺失，因此亟需一场大范围的制度创新。6. 局部与整体数字经济发展可能会给不同区域、不同产业和不同群体形成差异性的福利影响，其中不同利益之间可能还是相互冲突的。比如经济活动的数字化模糊了交易的物理空间边界，经营地、交易地、利润地、纳税地等都有可能分离，从而引发税收征管的矛盾，这也是数字服务税萌芽的诱因之一。一个国家可以从中央计划者的上帝视角进行局部利益和整体利益的平衡，跨国经济活动面对此类问题则往往会陷入“囚徒困境”，需要基于现有国际组织或组建专门的国际组织按照两个基准条件对此加以协调。7. 静态与动态对于数字经济带来的福利增长与福利分配问题，往往不能陷入短期的静态思维，也要学会从长期的动态视角来看问题。数字经济展现出来的典型现象是颠覆性创新。用户使用习惯改变，或者下一代硬件和基础技术发生改变的时候，往往是最好的颠覆性机会窗口出现的时候，比如从PC到移动，再到目前的5G、云计算和智能网联汽车，乃至未来的脑机接口和元宇宙。因此，对于数字经济带来的诸多问题，需要将静态和动态视角结合起来进行治理，做好短期静态利益分配与长期动态福利增长的平衡。8. 国内与国际随着全球数字经济的融通发展，平台竞争规则、平台治理规则、数据跨境流动规则、数字贸易规则、数字税收规则、网络安全规则等相关数字规则的构建都需要统筹国内和国际两种视角。一国数字规则必须要与全球规则连接适配，防止“数字民族主义”泛化，同时需要倡导“数字多边主义”，推动多双边数据跨境流动和数字合作协定谈判，参与制订数字技术和网络安全的国际标准，积极争夺参与全球数字规则框架的话语权，共同推动形成一个繁荣创新的人类数字命运共同体。

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