浙江省委政法委对省委《进一步加强检察机关法律监督工作的若干意见》解读
01
《意见》出台的背景是什么？有哪些特殊的意义？
A:我国宪法规定：人民检察院是国家的法律监督机关。法律监督是检察机关的基本职责。
近年来，全省检察机关忠实履行法律监督职责，在贯彻落实中央决策部署、服务保障省委中心工作、维护司法公正、促进社会公平正义等方面发挥了重要作用。与此同时，检察机关法律监督工作仍存在一些薄弱环节，监督工作力度不够、渠道不畅、机制不全等问题亟需解决。
进入新时代，面对新形势新任务新要求，如何进一步加强我省检察机关法律监督工作成为一个新的重大课题。为此，省委高度重视，由省委政法委牵头，组织省检察院等单位，就如何在新形势下加强检察机关法律监督工作进行了调研，并广泛征求了法院、公安等相关单位意见，形成《意见》。
这个《意见》的出台，充分体现了省委对新时代浙江检察工作的坚强领导和大力支持，也为检察机关更好地发挥职能作用，推进我省“两个高水平”建设提供有力的法治保障。《意见》的出台，有利于更好地贯彻落实党中央全面依法治国的重大决策部署，建设更高水平的法治浙江，使法治成为浙江核心竞争力的重要组成部分；有利于更好地防范化解重大风险、确保社会大局稳定，深入推进平安浙江建设，促进我省社会治理现代化；有利于更好地回应人民群众对美好生活的需要，特别是对权益保障、公平正义、司法公信力等方面的司法需求，进一步增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
02
《意见》对做优刑事检察工作作出哪些具体规定？
A:《意见》针对刑事立案、侦查、审判、执行等环节，明确了做优刑事检察的重点：在刑事立案监督方面，要重点督促解决有案不立、有罪不究、以罚代刑、立而不侦、侦而不结以及违法采用侦查手段插手民事经济纠纷等问题；在侦查活动监督方面，要重点督促解决刑讯逼供、违法取证、违法查封扣押冻结涉案财物、懈怠侦查、退而不查、不当适用强制措施等问题；在刑事审判监督方面，要以抗诉为主要手段，重点开展对量刑不当、诉判不一、改判和死刑案件的监督，以及对侦查机关、人民法院执行非法证据排除相关规定的监督；在刑事执行监督方面，要重点推进刑罚变更执行同步监督、财产刑执行监督、刑罚交付执行监督、社区矫正监督、强制医疗和指定居所监视居住执行监督；同时强调，要加强司法机关工作人员职务犯罪侦查工作，督促司法工作人员依法廉洁履职。
做优刑事检察，离不开工作机制的保障。
一方面，通过完善机制提高刑事检察办案质效。重大刑事案件的起诉、审判，直接影响人民群众对公平正义的感受，《意见》强调的“提前介入”“同级移送”等机制，能有效发挥检察机关诉前引导、审前过滤作用，统一执法司法标准，规范侦查行为，提高办案质效，同时，通过典型案件情况通报和定期分析制度，总结分析办案经验与不足，加强案例指导，进一步提高司法人员的办案能力和水平。另一方面，通过完善机制推动刑事案件数据互通共享。当前，我省公检法司等机关还存在不同程度的信息壁垒，导致监督线索来源不够通畅、发现问题不够及时，《意见》强调侦查机关、检察机关和审判机关建立数据统一归口和通报机制，将有效形成合力，达到双赢多赢共赢的良好效果。
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03
《意见》对民事检察监督有哪些明确的要求？
A:新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有更高层次、更丰富内涵的需求，人民群众在司法活动中的获得感、幸福感、安全感，更多地体现在大量与自己密切相关的民商事案件上。
《意见》规定要从四个方面入手做强民事检察——
一是加强生效裁判监督。民事生效裁判直接影响当事人的实体权利。检察机关要继续将生效裁判监督作为基础性工作来抓，落实精准监督理念，通过监督办理典型性的个案，推动某一领域司法理念的改进，彰显民事诉讼监督更高层次的价值。
二是加强诉讼程序监督。随着法治意识、权利意识不断增强，人民群众不仅要求案件结果公平公正，而且要求过程合法、公开、透明、高效，当事人希望作为权利主体得到应有的尊重，这些需要在合法的诉讼程序中得以实现。检察机关加强诉讼程序监督，既是回应广大人民群众的迫切需要，也是维护司法公正、提升司法公信力的必然要求。
三是加强虚假诉讼监督。当前，提起诉讼已成为权利救济和解决矛盾纠纷的重要途径。与此同时，故意捏造事实提起虚假民事诉讼，意图骗取生效裁判文书牟取不正当利益的情况时有发生，不仅侵害他人的合法权益，也扰乱正常的司法秩序，严重损害司法公正和司法权威。近年来，全省检察机关通过受理民事生效裁判监督案件，依职权审查发现虚假诉讼线索；通过向法院提出抗诉、发送再审检察建议，监督纠正错误的民事生效裁判；通过向公安机关移送虚假诉讼犯罪案件，依法追究涉案人员的刑事责任。虚假诉讼监督从专项监督走向常态化监督，有效维护了人民群众合法权益和公平正义，有力推动了社会诚信体系建设。
四是加强民事执行活动监督。法院“基本解决执行难”的阶段性目标虽然实现，但是执行难问题仍然存在。司法实践中，人民群众对于执行活动要求检察机关介入的期待较为强烈。检察机关加强民事执行活动监督，就是要支持法院依法规范执行、推动解决“执行难”“执行乱”问题，切实保障经济社会发展。
04
什么是行政非诉执行监督？做好这项工作有什么特殊的意义？
A:《意见》指出，要做实行政检察，加强行政执行活动特别是行政非诉执行监督，重点监督纠正行政非诉执行违法、行政机关未依照人民法院裁定组织实施的问题。
所谓行政执行包括行政裁判结果执行和行政非诉执行。行政非诉执行是指：行政相对人对行政机关作出的行政行为，既不履行确定的义务，又不提起行政复议或者行政诉讼，其中没有强制执行权的行政机关向人民法院申请强制执行，即人民法院对行政机关申请强制执行的行政行为，进行受理、审查、裁定和实施的活动。
行政非诉执行具有以下几个特征：第一，与行政机关自行强制执行不同，行政非诉执行的主体是人民法院。第二，与行政裁判结果的执行依据是法院裁判文书不同，行政非诉执行的依据是行政机关作出的生效行政决定。第三，与行政诉讼系“民告官”不同，行政非诉执行通俗地说是“官告民”，申请人一般为作出具体行政行为的行政机关，特殊情况下也可以是行政行为所确定的权利人，被执行人为公民、法人或其他组织等行政相对人。第四，行政非诉执行进入执行程序的前提，是具体行政行为所指向的行政相对人在法定期限内，既不向人民法院提起诉讼，又拒不履行该具体行政行为确定的义务。第五，行政非诉执行的目的，是为了保障没有强制执行权的行政机关所作出的具体行政行为得以实现。
开展非诉执行监督，是深入贯彻党的十九大精神，回应社会公众对“执行难”“执行乱”问题的关切，着力维护群众合法权益，维护国家利益和社会公共利益，推动法院行政非诉执行案件的立案、审理和执行工作，促进依法行政的重要内容；也是充分发挥基层检察院行政检察职能作用，推动形成四级检察院各有侧重、全面履职的多元化行政检察工作格局的重要方面，有利于维护司法公正和司法权威，维护国家利益和社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障国家法律的统一正确实施。
05
《意见》对做好检察公益诉讼有哪些要求？
A:习近平总书记指出，“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任”。为此，《意见》规定要做好检察公益诉讼，加大办案力度。
检察机关要从以下三个方面履行好公共利益保护者的职责：一要围绕中心大局，找准切入点。认真履行公益诉讼检察职责，服务保障三大攻坚战，服务保障长江经济带和长三角一体化发展战略，服务保障美丽浙江、健康浙江、法治浙江建设。二要聚焦重点领域，狠抓办案。民事诉讼法、行政诉讼法等法律明确了公益诉讼的五大法定领域——生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护，检察机关要加大这些领域的办案力度；同时要围绕人民群众普遍遇到的热点难点痛点问题，牢牢抓住“公益”核心，积极稳妥探索“等”外领域的公益诉讼，维护更广泛公共利益。三要加强协作配合，形成工作合力。要对接政务、综治、信访等信息平台，走访政府部门、企事业单位和基层组织，拓宽公益诉讼案件线索来源渠道，及时回应人民群众对公益保护的关切。加强与法院、行政机关之间的沟通协作，建立健全调查取证、法律适用、案件管辖、移送和庭审程序等机制。充分发挥社会力量特别是专家学者、代表委员的作用，借助“外脑”提升公益保护能力。
检察机关在开展公益诉讼中要努力提升办案质效。一是落实重特大案件标准，多办高质量有影响的案件。近期，省检察院制定下发了《公益诉讼重特大案件标准的规定（试行）》。全省检察机关要落实好这个规定，进一步提高全省检察人员办理重特大案件的积极性，多办高质量有影响的案件。二是注重精准监督，提高检察建议刚性。通过立案前初查、立案后调查，查清事实证据，强化释法说理。建立案件分类审核、专家论证研讨等机制，提升诉前检察建议质量。积极探索检察建议公开宣告，抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关等制度，提高行政机关重视程度，确保检察建议监督效果。三是注重类案监督，推动社会面治理。在立足办案的同时，注重将办案职能向社会治理领域延伸。针对案件反映的倾向性、趋势性问题，开展专题调研，深入剖析原因，有针对性地提出意见建议，推动领域、行业和区域治理，努力实现办理一案、警示一片、教育引导社会面的办案效果。四是组织“回头看”专项活动，提升公益保护效果。深化公益诉讼“回头看”专项活动，重点关注行政诉讼诉前程序案件是否存在虚假整改、纠正违法不实、事后反弹回潮及检察建议制作不规范、不合理、司法化不足等问题，重点检查提起诉讼案件的质量和效果问题。
06
《意见》对检察法律监督情况的考核有哪些新规定？
A:《意见》指出，党委要加强对检察机关的领导，党委政法委要将各地各部门接受法律监督工作情况纳入平安综治考核，党委法治建设议事协调机构要将各地各部门接受法律监督工作情况纳入法治浙江考核。
建设平安浙江、法治浙江，是习近平总书记在浙江工作期间作出的重大决策部署，也是历届省委省政府坚持不懈、一以贯之的重要工作举措。2004年5月，浙江省委十一届六次全会作出了建设平安浙江的决定，在全国最早提出并全面部署“大平安”建设战略。2006年4月，浙江省委十一届十次全会作出了建设法治浙江的重大决策，率先开始了建设法治中国在省域层面的实践探索。
一直以来，检察机关是平安浙江、法治浙江建设的重要力量，有关单位接受法律监督情况本身就是平安浙江、法治浙江建设的重要内容，省委对检察机关法律监督工作始终高度重视。
这次出台《意见》，明确把接受法律监督工作情况纳入两个考核，一方面是把多年的实践经验通过省委文件的形式确立下来、固定下来，进一步体现省委对检察机关法律监督工作的重视和支持，为检察机关依法开展法律监督工作提供强有力的政治保障。另一方面，有的地方、有的部门不同程度地存在将平安建设、法治建设与接受检察机关法律监督割裂开来的倾向，自觉主动接受法律监督的意识还不够强，落实检察建议等监督意见还存在不及时不到位的情况，同时检察机关也面临着监督机制不健全、监督手段和刚性不足等问题，因此，通过这两个考核，推动解决这些问题。
07
《意见》对各级政府及其部门支持配合检察机关法律监督工作作出了哪些规定？
A:《意见》指出，要加强政府及其部门对检察机关法律监督工作的支持，行政机关要积极配合检察机关公益诉讼工作，依法落实检察建议，积极主动履职或纠正违法行为，并在两个月内或按照法律规定的时间书面回复。
促进依法行政、严格执法，推进法治政府建设，是检察公益诉讼制度设计的初衷。根据行政诉讼法规定，检察机关对生态环境和资源保护等领域负有监管职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。因此，支持和配合检察机关依法开展公益诉讼工作，是行政机关的法律责任。
关于检察建议的回复时间，行政诉讼法没有作明确规定，“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条规定，“行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。”《意见》在司法解释作出规定的基础上，要求行政机关依法落实检察建议，并在两个月内或按照法律规定的时间书面回复，使行政机关落实并回复检察建议不仅是法律责任，更是一种党内纪律和政治责任，有利于推动检察机关法律监督工作特别是检察建议工作落到实处、取得实实在在的效果。
同时，检察机关与行政机关都是国家利益和社会公共利益的维护者，检察机关通过检察建议这种公益诉讼的诉前程序，督促行政机关依法履职、自我纠错，实现维护公共利益目的，有利于在监督中体现支持，把监督融入支持之中，形成双赢多赢共赢的监督效果。
08
对有关单位未在规定时间内书面回复或无故不落实检察机关书面监督意见的的情形，《意见》作出怎样的规定？
A:《意见》指出，人大及其常委会、政协及其常委会要监督有关单位自觉接受和配合检察机关开展法律监督工作。检察机关对有关单位未在规定时间内书面回复或无故不落实检察机关书面监督意见的，应当及时向人大及其常委会报告。
我国宪法和法律明确规定，人民代表大会是国家权力机关，对“一府一委两院”监督是其重要职责。而人民政协对国家机关及其工作人员遵纪守法等情况开展监督是其开展民主监督的主要内容之一。因此，人大、政协及其常委会既应当对检察机关的法律监督工作进行监督，也应当对其他有关单位自觉接受和配合检察机关开展法律监督工作的情况进行监督。
随着改革不断深入推进，检察机关已经从以往的刑事检察为主，转变为刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察“四大检察”全面协调充分发展。当前，检察机关法律监督的一种重要方式是提出纠正意见或检察建议等，实践中有的单位对检察机关的监督重视不够，对检察机关的书面监督意见不回复或者不及时回复，严重影响了法律监督的实效和权威性。
在现有的法律框架下，增强检察机关法律监督的刚性就有必要将检察机关的法律监督与人大的监督和政协的民主监督等有机地融合起来，形成监督合力，这既是进一步加强检察机关法律监督工作的需要，也有利于进一步完善党和国家的监督体系。因此，浙江省委出台《意见》，以党内文件的形式明确人大、政协对有关单位自觉接受和配合检察机关开展法律监督工作进行监督和民主监督，为检察机关法律监督工作提供了强有力的政治保障。
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《意见》对检察机关加强自身建设提出了哪些具体要求？
A:《意见》从两个方面对检察机关加强自身建设提出了要求。
一方面要求检察机关要规范法律监督行为。要着力防止和纠正理念不正确、行为不规范、纪律不严格、作风不端正等问题，加强案件流程管控，规范纠正违法通知、检察建议等的适用，健全和落实案件评查机制、办案质量终身负责制、错案责任追究机制，依法保障律师执业权利，维护当事人合法权益，深化检务公开。
另一方面要求检察机关要加强法律监督能力建设。要自觉接受党委领导，自觉接受人大及其常委会监督，自觉接受政协监督和社会监督。加强与政府及其部门、监察机关、人民法院及其他相关部门的协作配合。建立被监督单位接受监督情况清单制度，深化司法体制综合配套改革，加强智慧检务和检察一体化建设，深入开展法律监督宣传，加强检察队伍建设，提高监督能力和监督质量。
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作为省委领导和管理政法工作的职能部门，浙江省委政法委将采取哪些措施，组织推动《意见》的贯彻落实？
A:加强法律监督工作事关我省政法工作大局、事关法治浙江、平安浙江建设进程，每一个政法单位都负有十分重要、明确的职责和任务。
从省委政法委层面看，主要是从以下四方面组织推动《意见》的贯彻落实：一要加大学习宣传力度。近日，省委政法委下发了《关于深入学习贯彻〈进一步加强检察机关法律监督工作的若干意见〉的通知》，对全省政法单位深入学习宣传《意见》进行了具体部署，为检察机关法律监督顺利推进营造良好氛围。二要建立监督协同机制。健全完善党委政法委执法监督和检察机关法律监督协同机制，更好地推动法律监督顺利开展。三要加强考核督导。目前检察机关法律监督已经列入平安建设法治建设的考核范畴。下一步，党委政法委要充分发挥好指挥棒作用，认真指导、支持、督促检察机关依法开展法律监督工作。四要注重发现正反典型。要及时发现和总结贯彻《意见》中好的经验、好的典型、好的做法，并对贯彻《意见》不力，特别是政法单位不愿监督、阻扰监督、回避监督的，检察系统不敢监督、不善监督的，要及时曝光、视情问责。