校办企业成高校反腐重灾区 纳入国资监管体系能否一劳永逸？
导读：利益的盘根错节、产权的归属不清、规章建制的缺乏一直是高校校办企业饱受诟病之处，而改革的呼声与探索也已持续多年。
图片来源：全景视觉
作者 | 经济观察报 记者 吴秋婷
“高校校办企业面临的问题与上世纪九十年代国有企业的问题相近。在对校办企业的监管上，高校在某种程度上既是裁判员也是运动员，缺乏对校办企业的实质性监管。”国务院国资委研究中心副研究员周丽莎说。
校办企业是高校独资、控股或参股的经济实体总称，起步于上世纪80年代。对于高校而言，校办企业扮演着高校科研成果转化、办学经费补充的重要角色。
去年6月，中央纪委监察部公布了十八届中央第十二轮巡视反馈情况，在对北京大学、清华大学、北京师范大学等29所中管高校党委专项巡视中，有23所高校被指出存在校办企业管理混乱的问题和廉洁风险。
高比例的“问题高校”折射出校办企业监管的现实困境，商业与贪腐风气的盛行也有悖于人们对高校作为学术净土的惯常想象，改革再一次被提上日程。
5月11日，中央全面深化改革委员会审议通过了《高等学校所属企业体制改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），并提出依照国有资产管理体制改革方向，进行高等学校所属企业体制改革。
上海财经大学500强企业研究中心教授宋文阁告诉经济观察报，《指导意见》的出台意味着高校所属企业自身的产权、运营和收益将进一步规范；在监管层面，高校企业的经营性国有资产未来也将纳入统一的国有资产监管体系。
实际上，早在2001年，改革的字眼便已出现在高校校办企业管理的相关文件中。2001年11月，教育部发文对北大、清华两校进行改革试点，要求两校积极推进校企改制工作，完成全资企业的公司制改建工作，建立起现代企业制度。此后，这一改革路径开始为众多高校所效仿。
国务院国资委研究中心研究员胡迟认为，目前的高校校办企业改革可以分为两个层面——校办企业自身的改革转制以及校办企业的监管体制改革。前者以现代企业制度作为明确的改革目标，后者则以校办企业纳入统一的国资监管体系作为指导性原则。
在前期的校办企业改革中，现代企业制度是改革的核心所在，未来，高校校办企业监管问题将成为改革的重中之重。
对于校办企业而言，改革是一项未竟的事业。
全面清理与规范
周丽莎认为：“校办企业最初的出资方是学校，而高校以政府出资为主，因此校办企业依然具有政府出资的特点。从出资主体来看，校办企业符合国企的特质。”
但相比于普通的国企改革，校办企业的改革幅度和力度稍显滞后。“尽管校办企业当中不乏许多优秀的企业，但相比于国资委、财政部监管的国有企业，校办企业的总体改革步伐较慢，规范程度也较低。”胡迟告诉经济观察报记者。
5月11日，深化改革委员会二次会议审议通过了《指导意见》，再次敲响了校办企业改革的钟声。根据会议的要求，高等学校所属企业体制改革要坚持国有资产管理体制改革方向，尊重教育规律和市场经济规律，对高校所属企业进行全面清理规范，理清产权和责任关系，分类实施改革工作。
早在2015年，教育部曾出台《关于进一步规范和加强直属高等学校所属企业国有资产管理的若干意见》，提出以管资本为主的直属高校企业国有资产管理思路，要求直属高校加快建立事企分开、权责明晰的国有资产监管体制机制，防范国有资产流失。
在无锡太湖学院高教研究所所长阙明坤看来，相比于过往，此次的校企改革在程度上更深一层。“这次的会议提出了对高校所属企业的全面清理，高校所属企业体制改革方向更加明确，力度更大，范围更广，要求也更严。”
校办企业改革还牵动着资本市场。对于在资本市场中占据重要一席的“高校系”企业而言，管理与监管体制改革的进一步推进无疑迫在眉睫。“目前高校资产大约有4500亿，这些企业都已经发展成为资本市场中市值规模及资产体量较大的上市公司。比如市值超过800亿的科大讯飞，有着750亿规模的紫光股份、500亿规模的方正证券。”宋文阁表示。
这些校办企业成为了资本市场的庞然大物，在监管层面却仍是困境重重。周丽莎认为，校办企业主要由高校自主管理，高校校长、教授兼任企业的董事长、经理，缺少明晰的监管部门，甚至造成国有资产的流失。之所以提出进行校办企业体制改革，很大程度上便是由于监管层缺位的现状。
胡迟持有相近的观点。“校办企业发展的很快，但仍有很多不规范的地方。去年中央巡视组到许多高校视察时，发现了校办企业监管上的很多问题，并对高校提出整改要求。这次的《指导意见》可以视作去年高校巡查整改的延续。”
一路改革
在过去十余年间，以现代企业制度为目标的改革一直在校办企业中持续推进，校办企业也大多经历了由学校全额投资创办的国有企业向学校控股、参股的社会企业的转变。
上世纪80年代开始，高校以校办工厂的形式走上经商之路。此后校办企业承担起了科技成果转化、弥补高校教育经费不足的责任，并逐渐形成以清华系、北大系等校办“明星企业”为支撑的校办产业体系。“这些企业的原始资产来源主要以高校财政拨入的资产为主，之后通过各类资本运营方式迅速膨胀和壮大。”宋文阁说。
利益的盘根错节、产权的归属不清、规章建制的缺乏一直是高校校办企业饱受诟病之处，而改革的呼声与探索也已持续多年。
最初的校办企业改革，从理清校企双方产权关系起步。2001年11月，教育部出台《关于北京大学、清华大学规范校办企业管理体制试点指导意见》（下称“58号文件”），对北大、清华两校进行改革试点。与此同时，全国其他大学也参照国务院办公厅文件精神，结合本校实际开始推进校企改制工作。
“58号文件”对校企改制试点提出的核心目标是，实现校企分开，明确产权关系，使校办企业成为承担有限责任、自主经营、自负盈亏的市场主体，并对国有资产承担保值增值责任。
以中国农业大学为例。中国农业大学的校办企业发端于传统的校办工厂和教学实习农场，1984年开始形成校办企业雏形，但缺乏健全的规章制度、产权关系界限模糊，学校需承担运营风险，企业管理则容易受到高校的干预。
2002年后，中国农业大学采取改制、出售、消号关闭的方式，对中农大建筑设计院、涿州农场原饲料厂、农药厂等校办企业进行了管理体制改革的尝试，并制定了企业登记管理办法、学校名称使用规定等一系列规章制度，成立了校办产业管委会。
而这一轮校办企业改革也在2005年达到高潮。2005年，教育部出台《关于积极发展、规范管理高校科技产业的指导意见》，推动高校企业的重组改制，并提出各高校要在2006年底前完成除高校资产公司以外的所有全资企业的公司制改造，普遍建立现代企业制度。
通过对校办企业的关停清理和整合重组，高校校办企业的数量出现了断崖式的锐减。中国人民大学公共管理学院副教授钟卫曾做过一项统计，从1997 年到2007年，高校校办企业数量由6634 家降为3665 家，“存活率”仅为55.2%。
参照国有资产管理体制改革方向，建立高校资产经营管理公司成为校企改制中的另一条支流，高校将管理企业的行政行为，逐步过渡到管理经营性资产的市场行为。
根据教育部科技发展中心在2013年公布的《中国高校校办产业协会统计报告》，截至2012年年末，高校已成立的资产公司222家，占参加统计高校的45.4%。
而这一潮流也改变了校办企业总体的功能定位。钟卫告诉记者，相比于过去，现在的校办企业以资产管理的功能为主，推动科技成果转化的实际作用减小。“高校资产管理公司的投资活动范围应该逐渐转移到转化学校科技成果、孵化高新技术企业上，这一点应该是今后改革的主要方向。”
未竟的事业
监管体制的完善是校办企业改革一项未竟的事业。
尽管校办企业改革的步伐不曾停下，在监管层面，校企资产仍游离于国资监管体系之外，企业财务收支的监管缺失，一些“小金库”与资金开支自留地的存在成为可能。
“当时的校办企业体制改革已明确了关于监管问题的改革目标、有了顶层设计，但十余年间，高校企业资产的监管问题并没有得到彻底解决。这实际上也是改革的顶层设计常常需要面对的执行力问题，顶层设计很美好，但改革进入深水区，没有具体路径，难以推进并取得预期成效。”宋文阁说。
资产经营管理公司曾被寄予“防火墙”的厚望，也就是起到将高校与实体校企区隔开来的功效。但实际运行过程中，这一设计并未在监管层面让校办企业与高校完全“脱钩”。
2009年，教育部在《关于做好直属高校产业工作的意见》中明确规定：各校分管产业工作的校级领导可以担任学校资产公司董事长，其他校级领导原则上应逐步撤出在资产公司的兼职。
不过，周丽莎发现，校办企业的负责人员多有校级领导层的身影。一些上市公司的董事会成员和高管人员，涵盖了高校的院长和书记。“这意味着在对校办企业的监管上，高校在某种程度上既是裁判员，也是运动员，遑论对校办企业的实质性监管。”
2015年的北大方正事件曾轰动一时。2015年1月，方正集团数名高管被举报涉嫌利用北大平台侵吞国资、财务造假、侵吞国资等，包括董事长在内的多位高管被带走调查。而一年之后，公司再次收到中国证监会的《调查通知书》，由于涉嫌违反证券法律法规，遭到立案调查。
这并非个例。监管空缺的校企一隅逐渐成为高校反腐重灾区，在中央对高校的多次巡视中，校办企业问题都是反馈意见里的“常客”。
去年6月，中央纪委监察部公布了十八届中央第十二轮巡视反馈情况，在对北京大学、清华大学、北京师范大学等29所中管高校党委专项巡视中，有23所高校被指出存在校办企业管理混乱的问题和廉洁风险。其中，包括了北京大学、上海交通大学、浙江大学等多所高校。
将校办企业纳入统一的国有资产监管体系也逐渐被视为改革的应有之义。在周丽莎看来，校办企业并非学校主业，资产监管也非学校特长。“将校办企业统一纳入政府国资监管体系，不仅有利于理顺监管体制、铲除腐败土壤，也有利于高校专心搞好科研和教学。”
但宋文阁认为，尽管对校办企业监管体制的改革方向渐次清晰，这一制度设计仍然缺失法律的支撑。“《企业国有资产法》没有明确提及将校企资产纳入国有资产监管范围，因此校企体制改革在法律上没有依据。”
而监管体制改革的操作方法也有待细化。宋文阁向记者表示：“从大的方向上，我们将校办企业界定为国有资产，这个并没有分歧，但具体层面并非如此。企业上市时，很多股份都量化给高校教授等个人，也有与高校利益关联的相关机构，这些资产如何界定？另外，如何去摸清校企的家底，摸清户数？如何认定不良资产？这些都还没有明确的实施细则与操作方法。”
除此之外，在监管主体层面，校办企业改革依旧存在着模糊性。胡迟告诉记者：“根据《指导意见》，将校办企业纳入经营性国有资产统一监管体系是原则性的改革方向，但具体的监管主体是谁，文件并没有给出明确的答案。”“校办企业改革的战略方向是正确的，但实现的路径与操作还很遥远且不清晰。利益的调整、界定、分摊是一件极为复杂的事情。校办企业体制改革至少还需要3-5年，甚至更长的时间。”宋文阁认为。
（本内容系经济观察报独家原创，经济观察报社版权所有。未经授权，禁止转载。）
推荐阅读
点击下列关键词，洞察近期深度热文
关注经济观察网官方微信，获取更多资讯