《科学》：全球95%的减排政策都没什么效果？
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撰文 | 丁雨田
责编 | 冯灏
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科学、有效的气候政策是各国协作，实现《巴黎协定》气候目标的基础。然而，全球评估表明，目前世界各国的国家自主贡献承诺（Nationally Determined Contributions ，简称 NDC目标）即使全部实现，依然不能达到全球的减排目标。造成这些减排贡献的差距有两个原因：一则，部分国家气候承诺较弱，这需要结合本国的实际情况、发展理念以及政治诉求来协调；二则，已实施的政策效果并不理想。
碳中和的时代不缺乏承诺、不缺乏政策，甚至不缺乏实打实的努力。但是，很多政策的实施周期动辄几十年，短期内很难看到效果。各国宣布将减少温室气体排放，往往轻而易举，但这些雄心壮志并不意味着他们采取的政策是有效的[1]。
近日，德国波茨坦气候影响研究所、默卡托全球公共资源与气候变化研究所和英国牛津大学气候计量经济学家们合作进行了一项研究，以“实现重大减排的气候政策：来自全球二十年的证据”发表于《科学》杂志[2]。这项研究分析了过去二十余年来41个国家在交通、建筑、工业、电力等四个部门实施的1500项气候政策，这些措施都记录在经济合作与发展组织（OECD）的气候政策数据库中，发现只有69项政策效果显著，并减少了0.6 至 1.8 Gt的二氧化碳排放。这意味着，95%以上的全球气候政策效果并不显著。
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虽然政策对排放的影响仍然相对不确定，研究观察到，在大约1500项新的政策实施案例以及现有政策的强化中，只有 69 项政策案例在模型中实现了大幅减排。
排放突然变化的现象在各个部门和国家之间的分布并不均匀。大多数排放突然变化发生在建筑部门（24 例），其次分别是交通运输（19 例）、工业（16 例）和电力（10 例）。在发达经济体和发展中或转型经济体中分别发现了 48 个和 21 个排放突然变化。此外，研究发现的结构性排放突然变化，在发生时间上与气候政策的新推行或强化也非常吻合。这69例排放的突然变化中，有63例至少与一项政策有关，大多数排放突然变化则与两项或多项政策有关（占比70%）。
这项研究采用了一种综合方法评估多种政策工具，重点比较这些工具在单独实施和作为政策组合的一部分时的不同效果。研究将具有相似经济机制的工具归类（比如，将排放交易、碳税和燃料税归为“税收”类），并展示了它们在不同实施方式下的平均减排效果。对于非价格型政策，研究还展示了与价格型政策组合使用时的平均效果。
结果显示，大多数情况下，政策工具作为组合的一部分时效果更明显。例如，像环保标签（environmental labels或类似的标识政策，这种政策通常用于帮助消费者识别出环境影响较小的产品或服务，进而影响他们的选择和购买行为）和化石燃料补贴改革这样的政策，只有在组合中才与显著减排效果相关。这表明这些政策单独实施效果有限，甚至可能从未独立发挥过作用。
而一些常见的政策工具，如禁令、建筑规范、能效要求和补贴，在组合中则表现出更强的减排效果，单独实施时效果较小。例如，建筑领域的禁令和淘汰政策，作为组合一部分时平均减排效果为32%，单独实施时仅为13%。与之相反，税收是一个例外，即使单独实施，也能有效减少排放，其减排效果与组合政策中的效果相当，有时甚至更好。
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这项研究首次利用经济合作与发展组织（OECD）的全球气候政策数据库对气候政策的效果进行比较和排名。该数据库是目前最完整的国际统一政策清单，解决了以往数据局限性的问题，覆盖全球各经济部门（建筑、电力、工业、交通），包括新政策的实施和现有政策的加强。它提供了48种不同气候政策工具的系统分类，便于评估不同工具的协同效应。
此前，政策评估面临诸多挑战。虽然有大量关于立法框架和国家减排承诺的数据，但缺乏具体政策及其组合的跨国可比数据。此外，现有方法主要分析单一政策的效果，且往往关注研究者认为重要的政策，碳定价在高收入国家的研究较多；而标准等替代政策工具，尤其在低收入国家的研究较少。政策制定者虽然依赖政策组合，但目前缺乏评估其效果的工具，这阻碍了全球评估工作的推进。
该研究基于高质量数据，利用机器学习并扩展了标准的“双重差分法”，识别大幅减排的现象，并归因于相关政策干预。研究发现，1998年至2022年间，所有行业的气候政策数量稳步增加，到2022年，各国采取或强化的政策数量平均达到了4-8个。
政策工具的类型因国家和行业而异：法令和控制措施（如排放标准和技术要求），是除交通行业外最常见的政策；基于市场的政策在发达经济体较为普遍，尤其在交通行业中，补贴较为流行；而碳定价政策（碳税和排放交易体系）相对较少，共116个案例，其中88个在发达经济体。
这项研究的结果为一些有争议的政策讨论提供了三点参考。首先，研究证明了政策组合的有效性。虽然政策组合常被认为比单一政策更有效，但学术界对此存在争议，反对者认为组合中的工具可能重叠，效果未必优于单一政策。然而，研究表明，一些政策组合具有互补甚至增强的效果，特别是在补贴和监管措施（如禁令、建筑规范、能效要求和低碳标签）组合时，减排效果更加显著。
其次，研究发现，不同行业的成功政策组合各不相同，政策制定者应根据行业特点量身定制最佳方案，而非采用一刀切的方法。例如，定价政策在以利润为主导的行业（如工业）和发达经济体的电力行业中效果显著；而在建筑和交通行业，消费者的选择受到多种因素影响，不仅仅是价格。
最后，研究还显示，政策效果与国家经济发展水平有关。研究发现，定价策略在发展中经济体的电力行业中并未成功实现减排，而这在发达经济体中表现相反。这可能是由于发展中经济体市场自由化程度较低，或其他价格失灵因素影响了定价政策的有效性。
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通常情况下，气候政策作为政策组合的一部分实施时效果更显著——例如将碳定价与补贴相结合，能够产生更大的减排影响。本研究作者之一Nicolas Koch告诉《知识分子》，在政策组合中使用价格/税收工具是大多数成功案例的共同特征。Koch举例说，英国在2015-2016年碳排放量显著减少，而这一变化与2013年引入的碳价下限有关，但碳价下限只是众多政策中的一小部分。
2005年，英国加入欧盟的碳排放交易体系（EU ETS），成为欧洲碳交易市场的一部分。欧盟碳排放交易体系的价格由市场供需关系决定，碳价波动较大。因为欧盟的排放配额供给充足，这一时期碳价较低，甚至曾低至每吨几欧元，对企业减少排放的激励效果并不明显。
2013年，英国引入了碳价下限，也就是说，政策明确规定了在EU ETS中英国电力供应商购买碳指标要付出的最低价格。这一措施使得英国碳价提升，超过了欧盟其他国家。不仅如此，碳价下限只是政策组合拳的一部分，其他政策如：逐步淘汰燃煤电厂的行政命令、政府的可再生能源扩张规划、空气污染标准更趋严格、以及可再生能源固定上网电价补贴以及拍卖制度等市场激励措施，共同推动了大规模减排。
在政策组合拳的影响下，2013年起，碳价下限从15.70英镑开始，每年稳步增长约2英镑，直至2020年达到30英镑。从2020年起，增长速度加快至每年约4英镑，预计到2030年将达到70英镑，这对英国发电燃料结构产生了重大影响。
2021年起，英国正式脱离EU ETS，设立了英国碳排放交易体系（UK ETS）。UK ETS旨在继续减少温室气体排放，并维持对碳排放的约束。英国碳市场的起始碳价相对较高，但为了平稳过渡，设置了类似EU ETS的配额机制。价格逐步波动在每吨40至80英镑之间，但仍会因政策和市场因素而波动。近年来，随着英国加强气候政策，UK ETS的碳价逐步上升，并在2022年达到高峰，短暂超过109英磅/吨[3]。高碳价推动了英国的低碳转型，但也提升了能源价格和通胀压力。
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Koch认为某些措施如果仅是单独实施，则无法有效实现大规模减排，例如，依赖于补贴和法规的政策方案，尽管是常见的，但如果不与碳税和能源税相结合，其效果仍然不甚理想。当被问及模型突显的、大量的、无效的措施，Koch只是说，“研究重点是找出哪些措施能显著减少碳排放”。
以工业领域为例，研究发现，中国在2016年左右单位GDP碳排放量显著减少。这一变化与2013年启动的七个省级碳交易试点项目存在一定的滞后关系，这些试点首次要求高能耗的工业企业为其二氧化碳排放支付费用。此外，2016年中国减少了对化石燃料的补贴，并在2015年强化了能源效率投资的融资机制。
2011年10月29日，国家发展改革委发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，确定北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳市开展碳排放权交易试点。2013年，上述七省市正式启动碳排放权交易试点。被纳入碳排放权交易试点的行业主要集中在钢铁、水泥、化工等多个高能耗、高排放领域。
七个试点省市既有相同设计，也有不同探索。相同的是，各试点省市都制订了碳排放权交易管理办法，明确开展碳排放权交易基本规定和有关程序；都将交易主体范围主要确定在所辖高耗能、高排放企业，交易产品以二氧化碳为主；都设定了碳排放配额总量目标，或者碳强度控制目标；都建立了碳排放报告与核查体系，完成了对参与企业的碳排放盘查。同时，各试点省市都在积极推进碳排放权交易登记注册系统和交易平台的建设，对本省市试点范围内配额的发放、转让、上缴、注销等进行统一管理。
不同的是，各地的经济发展阶段不同，产业结构不同，试点政策也不尽相同。很多政策无法直接套用欧盟或其他省市的经验。
例如，湖北将综合能耗6万吨标准煤及以上的138家重点工业企业纳入碳交易，涉及电力、钢铁、水泥、化工等12个行业。深圳处于工业化后期，重化工业非常少，无法套用欧盟经验或湖北经验，所以深圳除了工业企业，还有大型公共建筑、公交汽车以及一些IT企业都纳入碳交易的范围，使碳交易范围进一步扩大[4]。这些广泛的试点工作，为全国碳市场的建立奠定了基础。
根据昆山杜克大学环境研究中心和上海交通大学安泰经济与管理学院于2021年发表在《美国国家科学院院刊》（PNAS）的研究“中国区域碳市场试点在减少企业排放方面的有效性”，尽管碳价较低且配额流动性不足，中国的区域碳排放交易试点在早期交易阶段（2013至2015年）有效减少了企业的碳排放量[5]。其减排幅度达16.7%，与欧盟碳排放交易体系在第二阶段交易期（2008至2012年）中实现的8%至12%的减排效果相当[6][7] 。
然而，中国与欧盟受监管的企业选择了不同的减排途径。欧盟碳排放交易体系促使德国和法国的制造业企业减少了天然气和石油产品消耗，而中国的区域碳排放交易体系所监管的企业则增加了天然气的使用。因为中国的能源结构以煤为主，转向天然气仍然可以减少碳排放。这说明在2013至2015年间，中国工业降碳还处于早期过程，降低碳排放的路径是有迹可循的。
当2013年的政策信号亮起，调整以煤为主的能源结构是中国工业降碳的重要渠道。提高技术节约能源和能源结构调整提高了生产成本，政策的监管也同样提高了成本，这些成本部分转嫁到劳动力投入中，对就业造成了一定影响。工业企业选择提高低碳创新提高能源效率，减少劳动力投入（例如提高自动化设施比例，推广智能技术减少劳动力需求）来减少能源消耗和碳排放[8][9][10]。因此ETS对试点工业企业的影响是复杂和多方面的。
但是，研究也表达了中国碳市场试点的一些潜力，2013-2015年七省市碳市场碳价不高，低于加州和美国。如果提升至加州水平，可以预计再减少8.83%的碳排放；如果提升至欧盟水平，预计再减少20.39%的碳排放。较低的碳价不足以实现气候雄心。中国碳市场在地方试点阶段的碳价在各地有所差异，但总体上价格较低，约在20-50元/吨之间。
2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式启动，首日开盘价为48元/吨，收盘价为51.23元/吨[11]。此后，碳价呈现稳步上升趋势。2022年，全国碳市场的碳价在50-60元/吨之间波动。2023年，碳价持续上涨，年末收盘价达到79.42元/吨，较前一年大幅上涨[12]。2024年4月，全国碳市场碳价首次突破100元/吨，显示出市场活跃度和碳价发现机制的逐步显现。
过去十年，中国碳市场的碳价经历了从地方试点的低价位，到全国市场启动后的稳步上涨，直至近期突破百元的过程，反映出市场机制的逐步完善和碳减排力度的不断加强。
回到《科学》的研究，研究假设，如果41个国家在2030年前所有政策都按平均效果实施，排放差距将缩小26%；如果按最大效果实施，差距将缩小41%。然而，研究同时指出，即使这些国家复制过去的成功，仍需要相较于目前四倍以上的努力（最大效果下是1.5倍），才能缩小排放差距，达到《巴黎协定》的目标。
“低效、甚至无效的气候政策显然会削弱政策制定者和公众对于削减碳排放的雄心和努力”，Koch说，政策制定者可以从以上69个有效案例中吸取成功经验，确保气候政策实现有意义的减排效果，现在还来得及修正船头，使政策影响重回正轨，并加大马力。
[1]Xiaoying You, AI analysed 1,500 policies to cut emissions. These ones worked, Nature, 633, 8028, (15-16), (2024). https://doi.org/10.1038/d41586-024-02717-7
[2]Annika Stechemesser et al. ,Climate policies that achieved major emission reductions: Global evidence from two decades.Science385,884-892(2024).DOI:10.1126/science.adl6547
[3]United Kingdom Emission Trading System (UK ETS) allowance (UKA) futures pricing from May 2022 to October 2024, Statista 2024, https://www.statista.com/statistics/1322275/carbon-prices-united-kingdom-emission-trading-scheme/
[4]人民日报，解码碳交易试点：7试点省市累计成交额近13亿，2015，http://politics.people.com.cn/n/2015/0410/c1001-26823929.html
[5]Cui, J., Wang, C., Zhang, J., & Zheng, Y. (2021). The effectiveness of China’s regional carbon market pilots in reducing firm emissions. Proceedings of the National Academy of Sciences, 118(52), e2109912118. https://doi.org/10.1073/pnas.2109912118
[6]J. Colmer, R. Martin, M. Muûls, U. J. Wagner, Does pricing carbon mitigate climate change? Firm-level evidence from the European Union emissions trading scheme (2020). https://www.ssrn.com/abstract=3725482.
[7]Dechezleprêtre, A., Nachtigall, D., & Venmans, F. (2023). The joint impact of the European Union emissions trading system on carbon emissions and economic performance. Journal of Environmental Economics and Management, 118, 102758. https://doi.org/10.1016/j.jeem.2022.102758
[8]C. McKinsey, Pathways to a low-carbon economy: Version 2 of the global greenhouse gas abatement cost curve (2013). https://www.mckinsey.com/business-functions/sustainability/our-insights/pathways-to-a-low-carbon-economy#
[9]N. Bloom, C. Genakos, R. Martin, R. Sadun, Modern management: Good for the environment or just hot air? Econ. J. (Lond.) 120, 551–572 (2010).
[10]G. A. Boyd, E. M. Curtis, Evidence of an “energy-management gap” in U.S. manufacturing: Spillovers from firm management practices to energy efficiency. J. Environ. Econ. Manage. 68, 463–479 (2014).
[11]经济参考报，全国碳市场首日成交2.1亿 后续价格仍有上涨空间，2021，http://www.xinhuanet.com/fortune/2021-07/19/c_1127668200.htm
[12]IIGF专刊|2023中国碳市场年报，2024， https://iigf.cufe.edu.cn/info/1013/8404.htm
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