贤能政治的诱惑及其不可欲
志造美
致··执于美好向往的··新青年
“始于志，从于智，止于质”的思行逻辑
“美、艺、智、学”为主题的格调生态圈
“生活艺术化，艺术生活化”的分享平台
荐：志造美 文：探索与争鸣杂志 张文波 ID： tansuoyuzhengming
【内容提要】
贤能政治以其美好的政治理想令人心驰神往，却又隐含深刻的道德风险和政治风险。它过分依赖少数政治精英的知识与道德，一方面不利于公民观念的培育，容易演变为强人政治；另一方面回避了官员自身的利益逻辑，造成实践与表达的割裂。贤能政治不仅固化了官本位体制，且缺乏可操作性与可持续性，并以其“实质正义”观念背离民主程序。在建设现代法治国家和法治政府过程中，只有坚持以权力制约为目标的法治原则和协商民主程序，才能摆脱贤能政治的诱惑并走出人治的窠臼。
贤能政治的诱惑及其不可欲
——兼与唐皇凤、赵吉先生商榷
张文波 | 中国社会科学院研究生院法学系博士生
原载于《探索与争鸣》杂志2017年第2期
文章有删减
95年前，一批声名卓著的知识分子在胡适创办的《努力周报》联名倡言“好政府主义”。他们认为中国政治的混乱不是因为国民程度的幼稚、政客官僚腐败和武人军阀专横，“而是因为少数人没有责任心，而且没有负责任的能力”，主张“只要有几个人，有不折不回的决心，排山倒海的勇气，不但有知识而且有能力，不但有道德而且要做事业，风气一开，精神就要一变”，进而呼吁“好人出来奋斗”。之后，曾签署过上述政治宣言的王宠惠、汤尔和、罗文干等人组织内阁，欲将心中的理想政治付诸实践，孰料仅两个月零六天后，惨淡经营的“好人政府”便黯然谢幕。自此，“好政府主义”遂成绝响。
近年来，随着中国社会经济发展取得巨大成就，关于国家治理模式的路径选择日益受到关注，与“好政府主义”异曲同工的“贤能政治”再度成为部分学者迷恋的话题。本文试图从政治实践出发，通过实证分析证明贤能政治不仅无法满足当代中国民主政治发展的需要，反而隐含深刻的道德风险和政治风险。
贤能政治隐含反启蒙因素，
不利于公民观念的培育
贤能政治的提出隐含着一个理论预设，即社会成员中一部分人在知识、素养上高于另一部分人，因而后者应将手中的政治选择权让渡给前者，以贤能政治这种“高级”的政治形式来弥补民主政治的先天缺陷，从而产生奥威尔在《动物庄园》中所描绘的“所有动物生来平等，有些动物则更加平等”的荒诞状态。因此，贤能政治理论在过程与目标上始终存在深刻矛盾——它在目标上肯定民主政治，但是在过程上又否定民主政治，因而在实际效果上无法促进发展民主政治所需要的公民精神和公民社会的出现。这是因为，贤能政治为了实现“内圣外王”的理想政治目标，必然要求将政治权力和道德权力合一，或者说“道统与政统合一”。在此背景下，政治精英除了具有管理民众的世俗权力外，还具有教化民众的权力。这种“教化政治”不仅会在道德领域带来政治精英的僭妄和对异端的不宽容，而且会在政治领域伤害公民的人格平等与自由。“以吏为师”的风气除了激发民众的“青天意识”“清官情结”，对于如何推动公民关心公共问题、扩大公共讨论空间、培育基本权利意识、有效参与社会政治生活等方面几乎没有助益，反而衍生出更多的道德强制。
也许贤能政治论者会反驳说，选举政治也存在诸多弊病，既可能选出庸人甚至坏人上台，也可能造成决策效率低下，甚至会导致多数人的暴政，所以看起来并不比贤能政治更可靠。但需要注意的是，选举政治不等于民主政治，民主政治的内涵也绝不仅仅只是投票和多数决定原则。完善的民主政治以保障公民自由为前提，不仅约束少数人（精英）的擅权，更约束多数人（大众）的专横。需要承认的是，并非只要有了好制度，政治家个人的品质便无关紧要。但一味强调执政者内在品质的观点，很容易诱导人误入歧途。政治家的真正任务，并不在于反复强调必须由好人掌权，而在于设计一种机制尽可能保证优秀者获得权力，同时充分考虑到万一坏人当政，也能够有效限制他做坏事。如果好人上台就可以为所欲为，那么到头来一定会为坏人上台为所欲为大开方便之门。
贤能政治容易演变为忽视法治的强人政治，
且缺乏可持续性
贤能政治主张将传统的“选贤任能”思想与现代民主政治进行嫁接，这种极富有诱惑力且外观精致的精英治理模式依然没有摆脱人治的窠臼。改革开放以来，中国基层政治中曾涌现无数具有超强个人魅力的克里斯玛型人物，他们凭借过人的政治智慧、高明的发展战略和惊人的工作效率成功打造了一个地方的经济奇迹。可以说，政治精英主导经济发展并取得显著效果正是贤能政治最有力的论据。然而，恰恰是在这些显赫政绩和耀眼光环下，隐藏着滥用权力、忽视法治的一面。以陨落的政治明星仇和为例，他的施政风格可谓大刀阔斧、轰轰烈烈，既铁腕治吏又铁腕治民。实际上这是一种典型的“强人政治模式”。仇和所到之处，野蛮拆迁、全民招商、以强行划扣干部教师工资和强令农民出工的方式筹资修路、以粗暴方式侵犯公民权益等标签如影随形。
不难发现，所谓的“仇和新政”从头至尾都弥漫着“好人+绝对权力”的道德优越感与傲慢，而这份“致命的自负”恰恰是贤能政治所默许的。之所以有前述情况，正在于贤能政治默认了三个并不可靠的前提：一是相信社会存在绝对正确的共同意志；二是相信少数精英比多数民众更有能力认识和把握公共意志；三是相信政府及其政治精英比公民本人更有能力判断其个人真实利益。因此，贤能政治或许会限制庸人上台，但却无法防止“好人”滥用权力。那些明星官员及其治下的成功需要整个社会承担十分昂贵的代价，强人政治对法治精神和民主原则的侵蚀和损害远远大于其所暂时取得的政绩。因而强人政治所谓“用人治来推动法治，用不民主的方式来推进民主”的口号也不过是镜花水月。
贤能政治回避官员自身的利益逻辑，
造成表达与实践的背离
按照贤能政治论者的观点，全体官员都会以其能力素质、道德修养无条件“为党分忧，为国操劳”，似乎“位卑未敢忘忧国”“为官一任，造福一方”的道德热情才是贤能政治成功的奥秘所在。但实际上，任何官员都不是生活在真空中，他们是一个个理性人，有着独立的个人价值追求。即便一个社会精英决心投身于公共管理事业，也至少需要满足两个条件：个人有位，手里有粮（即政府有足够的财政资金）。没有岗位意味着缺少干事创业的平台，没有财政资金意味着政府在从事基础实施建设、公共服务、项目投资甚至提高干部待遇等方面的能力大大弱化。因此，充满道德理想主义气息的贤能政治不得不受到政治激励和经济激励两大因素的约束。一方面，自上而下的官员任命制使得政府官员必须积极满足上级政府的意图和偏好以创造出更好的政绩，进而获得职务的晋升；另一方面，努力创造更多的财政收入是地方政府和各级干部的工作重心，GDP数字成为组织人事部门衡量官员能力、考评官员政绩的最重要指标。
30多年来的中国地方政府治理与干部晋升的经验表明，为了取得竞争的优势，各级官员并不会遵循贤能政治关于官员美德的假想，而是在施政过程中出现大量“短期行为”，或者以邻为壑采取地方保护主义割裂市场，或者重复建设造成产能过剩并催生债务危机，又或者急功近利忽视发展质量造成生态环境恶化。
贤能政治将官员的行为方式和理念均置于“公私分立”的语境下，热衷于宣传一个个“公而忘私”的典型，却讳于谈论官员个人对职务升迁的追求和冲动。这种有违人的基本需求的政治伦理观念，把官员假想成道德高尚的完人，而拒绝承认他们“经济理性人”的内在属性，最终造成了现实政治运作与政治理念的割裂与背离。
贤能政治进一步固化官本位体制，
滋生政治潜规则
贤能政治不仅要求官员具备高尚的个人品德和出众的管理能力，而且在有意无意间暗示社会中最优秀的人才都应被吸纳进官僚体系，以实现“人尽其才”“野无遗贤”的理想境界。此种观念流风所及，在无形中进一步固化了官本位体制。如果一个社会将“野无遗贤”视为美德，把做官、升官看作人生最高价值追求，把进入体制作为出人头地的唯一途径，并且公开宣称精英都在体制内，这不仅会强化体制内人员的等级意识和特权思想，更会让普通民众患上“权力崇拜症”。在开放的社会体系中，人才的流动应当是多元化和市场化的，如果社会中最优秀的人才对官僚体系趋之若鹜，不仅是智力资源的极大浪费，也是对人才激励机制的极大扭曲。
同时，由于贤能政治默认越在上位者越高明，整个官僚体系在权力地位和知识水平两方面均呈现出金字塔格局，进而倒果为因演变为以权力大小衡量官员占有真理的多少，权力越大就越有话语权，权力越小就越人微言轻。在民主政治的架构下，官员的个人进退取决于民主选举，无论上台下台都是明明白白、心中有数的。但任命制下官员的流转迁升取决于上峰意志，即“少数人选人、在少数人中选人”，这种选拔方式决定了官员为了实现政治晋升必须取得上级领导的认可，而是否取得民众认可则变得无关紧要。
可以说，地方政治之所以存在山头主义、圈子文化等政治潜规则，正是因为有相当一部分官员既不能通过竞争性选举的方式公开宣传个人，又未能及时进入组织部门的视野，导致他们内心长期缺乏安全感，不得不通过个人效忠的方式与上级领导建立人身依附关系，使贤能政治的美好初衷在实践中被架空。另外，尽管贤能政治论者宣称他们继承了儒家“选贤任能”的思想资源，但他们只看到选贤任能的工具主义色彩，却无法理解传统儒家政治观念中的抗议精神。实际上，儒家士大夫对政治的基本态度恰恰是“君子从道不从君”，主张以其政治理念和道德力量约束皇权政治，而不仅仅是“学得文武艺，货与帝王家”。
贤能政治缺乏可操作性，
容易陷入不可证伪的逻辑怪圈
贤能政治往往长于谈论抽象逻辑而疏于检视经验世界，在贤能政治的语境中往往存在诸多悖论。例如：按照贤能政治理论，政绩优异的地方领导可以优先获得晋升。但根据相关统计分析显示，经济越发展，省级领导就越倾向于让经济绩效表现较好的市长留任，从而帮助本省总体经济的发展，实现省级领导自身的晋升目标。也就是说，地级市市长表现越好反而晋升越慢，这足以说明贤能政治所认定的干部晋升逻辑无法在政治实践中得到有效验证。
另外，《为新贤能政治正名与辩护》一文曾提到西方民主国家中法官并非选举产生，以证明实行贤能政治的必要性，这实际上是对民主政治的误解。法官所代表的司法权不同于国家的立法权和行政权，司法权在本质上属于判断权，是被动、消极和中立的。法官之所以不通过选举而由任命产生，正是因为需要保证法官不受民意和党派政治的左右，从而以司法权制衡强大的立法权和行政权。因此，法官的委任不仅不是民主政治的例外，反而是民主政治的必要组成部分，与贤能政治的合理性并无关系。
同时，贤能政治容易陷入不可证伪的逻辑怪圈。一方面这种政治形式由于限制乃至剥夺了民众的选择权而有沦为威权体制之虞，而另一方面贤能政治又可以理直气壮地拒绝为它所引发的种种过错承担责任。当我们指出构成贤能政治的核心要素——政治精英存在种种问题时，贤能政治论者会立刻反驳说这些人并不符合贤能政治的要求，个别政治精英的变质腐化是他们个人出了问题，并不能归咎于贤能政治本身。按照这种说法，只有成功的公共治理实践才能证明贤能政治的有效性，而凡是失败的治理案例均与贤能政治的理论主张无关，这种辩解显然无法令人满意。
贤能政治重视“实质正义”，
忽视民主程序的重要价值
贤能政治主张者往往认为，只要选拔官员出于公心，被任命的官员又能做到勤政廉洁，至于是否经过民主选举这一环节并不重要。在施政风格上，往往由若干强人主导的贤能政治崇尚结果、轻视程序，许多涉及公众重大利益的决策没有充分听取民意就草率出台，甚至有人认为如果等民众接受了政策建议早已错失良机，所以大凡他们认准的事就会借助行政权威强力推进，存在以经济发展替代民主政治、以保障行政效率和决策质量为由牺牲公众的选择权的倾向。如果单纯接受以结果为导向的实质正义观，将经济增长作为贤能政治的依据，就会使政治合法性置于危险境地。因为正是民主程序的可预期与可操作性，为现代国家的政治统治提供了合法性并使之合乎形式理性的要求。当然，民主程序也不排除会导致决策效率降低乃至政治走向平庸的可能，即便进行公共讨论协商需要更高的交易成本，但这也是实行民主政治必要的代价，更何况人类社会的政治实践早已表明，政治专制的为害之烈远大于民主政治的负面效应。
一个理性而温和的政治制度不需要刻意追求精英政治的上限，而首先应当防止权力为恶可能突破正义的下限。这是因为，贤能政治与民主政治最大的区别并不在于是否承认个人在私人领域的差异，而在于是否坚持在公共领域的人格平等。
长久以来，人们对于如何设计理想的政治形式始终抱有美好而善良的愿望：只要从政者有了正确的政治知识和道德知识，就会自动做出正确的政治决策和道德行为，只要选拔一批天资卓越的优秀人物组织政府就可以一劳永逸地建构完美政治。如果人间真的存在柏拉图笔下全知全能的“哲学王”，由这样的杰出人物出任政治领袖自然是最好的。遗憾的是，人类理性的有限性决定了世界上不可能存在全知全能的圣贤。贤能政治论者的主张之所以错误，不在于他们的理想不够完美，而是因为这种政治形式太过于完美而成为可望而不可及的乌托邦。我们批判贤能政治，并不是为了否定政治精英对社会的重要价值，而是为了防止政治精英因缺乏权力制约而沦为口含天宪、予取予夺的政治寡头，避免以道德理想治国的贤能政治因缺乏民众参与而异化为唯我独尊的威权政体。因此，在建设现代法治国家和法治政府过程中，只有排除贤能政治的诱惑，坚持法治原则与协商民主程序，才能使民主政治免于淹没在威权政治的喧嚣中。90多年前的“好政府主义”已经远去，贤能政治的道路还会走多远？
志造美
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