中央一号文件：盘活集体用地 打造田园综合体
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2017年中央一号文件再次聚焦到三农改革，文件明确提出，允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，通过入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合的发展。
2月5日，《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》发布，全文分6个部分、33条政策措施，围绕“农业供给侧结构调整+改革”两大板块谋篇布局。其中备受关注的农村土地改革方面，有三个方面取得推进和突破。
中央农村工作领导小组副组长、办公室主任唐仁健在2月6日的国新办新闻发布会上说，农村土地制度问题在农村是一项具有基石意义的制度，如果不准不妥的话，有可能是犯历史性、颠覆性的错误。对这项制度的改革，中央历来是持审慎态度和稳慎导向。但是基于任何制度随着经济社会的发展，都需要与时俱进，今年的一号文件即体现出这一点。
三大举措
助力“三块地”改革全面推进
“三块地”的试点试验一直牵动着众多投资者的神经。所谓“三块地”试点试验，就是土地征收制度、集体经营性建设用地入市，宅基地制度改革的试点试验。一号文件提出，要统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。实际上，早在2015年1月，中央印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出试点工作将在2017年底完成。本次中央一号文件主要作出了三方面的推进安排，其中，今年将把农村土地征收制度改革和经营性建设用地入市改革的试点范围扩大至33个县。
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土地征收制度、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度改革等“三块地”的试点试验今年仍将继续。唐仁健说，从去年开始，中央安排了全国33个县进行“三块地”改革试点，今年还要试点一年。到今年年底，将对试点进行评估、总结和验收，并在此基础上进行修法。但是，这三项改革目前推行的范围还不够宽，征地制度改革目前只有3个县在试点，集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革也各仅有15个试点县，因此，今年的中央一号文件要求“统筹、协调、推进”，要把征地制度和经营性建设用地入市这两项改革推广到33个县，扩大试点范围。
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明确了对农民土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权等三项权利的维护。唐仁健说，农民进城后，可以依法自愿有偿转让上述三项权利，但是如何实现、尤其是“有偿”的资金从哪里来，让基层感觉非常困惑。因此，这次中央一号文件明确可以“多渠道筹集资金”，按规定的用途用于集体对进城落户农民自愿退出承包地和宅基地进行补偿。
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为了探索赋予农户更加完整的宅基地用益物权，适度盘活利用空闲的农房及宅基地，今年中央一号文件要求，要认真总结农村宅基地制度改革试点经验，在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民的财产性收入。“这个规定非常重要，在宅基地的盘活利用上，有了一些新的考虑和推进措施。”唐仁健说。文件同时还提出了在控制农村建设用地总量、不占用永久基本农田的前提下，针对新产业新业态的发展，盘活农村存量的建设用地。值得一提的是，为了确保政策执行“不走偏、不出乱子”，文件也设定了一些前提和要求，例如要防止外部资本的控制，防止违法开发房地产、搞庄园会所等前提和要求。
政策支持
培育新产业新业态，整合撬动财政资金
在经济下行压力较大的当下，如何进一步加大对“三农”的支持力度？唐仁健指出了两个思路：培育壮大新产业新业态和财政上做好整合、撬动两篇大文章。他说，文件把壮大新产业新业态作为推进改革的重大举措，在用地、融资、人才、基础设施等方面作出了一系列政策安排。
“要像当年抓乡镇企业一样抓新产业新业态，使其成为农业农村发展新的增长点，成为农民持续较快增收新的动力源，再在农村来一次新的‘异军突起’，让农村成为引人入胜的天地、农业成为令人向往的产业、农民成为令人羡慕的职业。”他说。
唐仁健同时表示，确保农业农村投入，一方面是确保增量，文件坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，确保农业农村投入适度增加。另一方面是下功夫用好用活存量，做好整合和撬动两篇大文章。
整合，就是通过对存量资金进行统筹整合，集中力量把最该办的事办好。文件提出发挥规划统筹引领作用，多层次多形式推进涉农资金整合；推进专项转移支付预算编制环节源头整合改革，探索实行“大专项+任务清单”管理方式。
撬动，就是把有限的财政资金作为“药引子”，吸引金融和社会资本更多投向农业农村。文件提出政府和社会资本合作、以奖代补和贴息、建立担保机制、建立风险补偿基金、设立各类农业农村发展投资基金、加大地方政府债券支持农村基础设施建设力度等措施。
最大亮点
打造“三区”“三园”加“一体”
唐仁健在接受媒体采访时认为，今年中央一号文件的第一大亮点是在推进农业供给侧结构性改革的抓手、平台、载体方面，提出建设“三区”“三园”加“一体”；第二大亮点是在资源配置方面，提出了大规模实施节水工程和盘活利用闲置宅基地；第三大亮点是在农业主体和人才保障方面，提出积极发展“三位一体”综合合作、培养乡村专业人才。
其中，“三区”即粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区；“三园”即现代农业“产业园”、“科技园”、“创业园”；“一体”则是指田园综合体。
唐仁健说，当前休闲农业、乡村旅游、乡村养老等新产业新业态用地需求旺盛。因此，文件提出允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。
文件强调，要认真总结农村宅基地制度改革试点经验，在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。
他指出，宅基地等集体建设用地利用中要注意两点：
☑ 严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所；
☑ 注意保护农户和农村集体经济组织的权利，防止集体资产被外来资本控制。
文件还提出，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和收益、集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。
唐仁健表示，当前急需培养乡村建筑设计、乡村规划人才。文件对此提出，鼓励高等学校、职业院校开设乡村规划建设、乡村住宅设计等相关专业和课程，培育一批专业人才，扶持一批乡村工匠。
专家解读
魏后凯
中国社科院农村发展研究所所长、研究员
农业改革核心的问题是农民和土地的关系，涉及到农村的稳定，所以中央对土地制度改革的态度是稳定和稳妥的。农地改革最大的难点在于涉及到很多的法律制度的滞后，过去的很多东西法律制度没有，很多改革可能突发法律的规定，甚至突破宪法的规定。
“我觉得采取试点，稳扎稳打的方法是对的。土地问题很重要，很多实际中存在的问题没有搞清楚前就全面开展改革，遇到问题退出的话，可能带来一系列问题，不利于农村的稳定。”魏后凯认为，农地改革最大的难点在于涉及到很多的法律制度的滞后，过去的很多东西法律制度没有，很多改革可能突发法律的规定，甚至突破宪法的规定。
他举例说，集体经营性建设用地同等入市涉及到宪法的问题。中国《宪法》明确规定，城市土地属于国有，农村土地属于集体，过去政府征地把集体土地征收为国有土地进行开发，这意味着城市的建设用地除了国有土地，还包括一部分集体用地，他认为这样的话宪法需要做出适当的修改。所以这是一个很重要的问题，改革的同时，规章制度和法律是有冲突的。其次，土地是农民的命根子，利益分配也是一个难点，地方政府依靠土地财政征收，农民也希望依靠土地增加财产性收入，怎样协调双方利益是一个考验。
魏后凯认为，不允许工商资本进入，过去官方持谨慎的态度，现在在逐步的放开，鼓励耕地的经营权放开，允许工商资本进入。但是宅基地有特殊性，宅基地是集体的土地，是分工村集体成员的资格，现有的政策不允许购买宅基地，所以现有的法律是在原有的村集体成员之间进行流通。但他认为这样很难形成市场，没有市场就很难形成价格，就加大了通过宅基地改革增加农民财产性收入的可能性，未来可能会允许外资进入，但是前提是保证宅基地的集体所有属性。
朱启臻
中国农业大学农民问题研究所所长、教授
防止工商资本进入有一个好处，防止对方政府和资本勾结起来，把村子夷为平地。朱启臻说，目前这种情况已经出现了，有些地方政府以项目为名义，通过开发商将农民的宅基地全部买下来，盖成商业性别墅，将农民集中到楼房上居住。“这种情况应该避免，从这个角度来说，文件中防止工商资本进入的规定有必要，客观上可以有效防止权力和资本勾结起来消灭农村。但是中央一直鼓励城乡的交往流动，农村人进城市和城市人下乡是一种重要的融合方式，所以宅基地的在城乡居民间的流转也很有必要。”朱启臻同意文件中防止违法开发房地产、搞庄园会所等要求，但是他认为，资本进入并不可怕，要看怎样进入，资本进入不是要消灭农村。村民需要有一定收入，但资本不能把土地变为资本家的，应该还是农民的，未来可以以股份制或租赁的等合作方式进行。
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