孔凡斌：建立长江经济带大保护一体化协调机制

实施长江经济带发展战略，是以习近平同志为核心的党中央做出的重大决策部署。党的十九大报告提出，以“共抓大保护、不搞大开发”为导向推动长江经济带发展。习近平总书记在2018年中央经济工作会议上强调，推进长江经济带发展要以生态优先、绿色发展为引领，在整治长江生态环境、保护长江岸线、建设黄金水道、推动沿江三大城市群错位发展等方面取得进展。如何建立长江经济带大保护一体化协调机制，对于推进长江经济带的高质量发展起到至关重要的作用。

一、长江经济带产业布局与生态环境问题

（一）涉危产业密集，暗含高污染隐忧数据显示，沿江地区分布着7大炼油企业，长江下游到上游有五大钢铁基地，还有很多相继建成的宜昌化工园区，还有传统的石化产业集聚区。长江经济带集聚着全国40%以上的造纸、43%以上的化工和72%的印染，所以说长江经济带沿江地区已经成为我国濒危高污企业最为集中的敏感区域，这是历史形成的，也是我们推进长江经济带大保护这个大的战略下所处的背景。

（二）长江湿地系统生态退化长江经济带湿地系统生态退化也是不可忽视的现实。众所周知，长江上游地区从1998年开始实施了退耕还林保护工程、石漠化治理等工程，尽管上游地区这么多年实施这么多工程，天然草地沙化现象还是没得到有效遏制。中游地区湖泊实际面积经过这几年整治以后有所增加，但是功能退化，恢复缓慢，特别是受人为破坏的湖泊，恢复速度极为缓慢，长江流域下游湿地的形势同样不容乐观。

（三）水环境污染日趋加重2016年，长江流域废污水排污量接近于黄河的水量。与2015年相比，排放量增加了6.5亿吨，增幅将近2%。增加的总量仅仅是工业废污水排放，加上生活污水等总量不可估量。长江流域水质富营养化现象依然严重，水环境污染日益严重。

（四）生态环境安全事故或者事件频发突发这几十年来，森林砍伐，水土流失，水域减少，使得环境污染事件进一步增加，长江经济带环境污染事件占全国环境污染事件总数的一半以上。比如，2017年全国唯一的环境突发事件就是发生在四川。

二、制约长江经济带大保护的机制瓶颈

（一）生态环境监测体系不完备，激励约束机制无法科学建立目前，长江流域仍缺乏对流域污染源的监测，监测体系不完善。国内科学监测水体环境到目前还存在问题。生态环境监测体系缺失，使得污染企业环境损害行为经常得不到严格的约束和惩罚，对沿江地区环境考核也无法完成。

（二）规划管理碎片化，责任主体不明晰长江流域依然存在分散的“九龙治水”的情形，1986年国家编制了《长江干流水资源保护规划》，其中纳入了长江流域综合利用规划以及其他的一些有关长江的规划。但是这么多年来配套的细致的专项规划还没做，使得有些沿江城市未充分考虑与干流规划的对接，具体的标准和规划甚至有冲突。此外，流域内缺乏权威的管理协调机制，导致一些污染从上游从下游非法排污加剧，甚至以邻为壑的现象加重。把自己的污染排放物偷偷放进来，造成邻避效应。

（三）经济利益驱动占准到，污染产业源头动因难消除重化产业发展效益强，发展这些工业一直成为长江沿江地区推进经济发展的首选。以前上马的石化项目，国家也曾禁止。环境评价有三个要求，同时规划、同时运营、环保设施。实际上环保部门对环保设施的运营不作检查。是不是建设工程的运行，监测体系同步进行？这实际上是没准的。这里涉及一些发展动因，也涉及监管体系。目前，流域监测体系只对单个项目，政府的原始评估也是这样，但从整个长江经济带出发全面考虑却很少，没有考虑到产业布局和产业链的互补组合。

三、建立长江经济带大保护一体化协调机制与路径

（一）构建长江经济带一体化环保监控体系必须加快建立自然资源登记监测制度，加快建立和完善污染源实时监控体系，将大数据技术引进长江经济带生态环保监测体系。现在互联网、物联网各种信息技术的应用发展迅猛，长江经济带各地区应尽快把它引入监测体系中，监测、预警、预报、信息化处理，用高科技对整个长江沿江地区和长江经济带进行实时有效的监测。

（二）建立健全长江经济带生态环保一体化协调机制设立国家级统筹协调机制，解决跨部门跨地区的环保问题，加快完善和实施《长江经济带生态环境保护发展规划》，落实沿江省部级联席会议制度。要研究并切实解决长江经济带大保护的确实问题，互动协作，起到整体推动作用。

（三）协调推进长江经济带绿色产业一体化建设加快建立长江经济带绿色产业发展规划协调机制；推动沿江地区现有产业“一体化”调整优化，强力推动沿江地区工业园区的企业生产清洁化改造，通过布局转移调整，切实降低沿江石化产业的密度；严格执行沿江地区产业环境准入标准，切实杜绝产业转移，防止出现新的污染；加强重大项目支持，不管是中央还是省级财政，要集中财力，不能搞“撒胡椒面”。

（四）建立健全长江经济带生态环保法制硬性约束机制我们建议研究出台《长江经济带生态环境保护条例》，纳入国务院的计划，而且要推动建立长江经济带“超级基金法”。要以公众参与的推动长江经济带生态环保法律的有效实施。我们建议要借鉴国家环境公益诉讼制度经验，探索在长江经济带沿江地区建立信用评价，采用公众信息，动用社会力量，鼓励公民环境诉讼，为公众监测环境进行奖励。

（五）创新长江经济带生态环保资金保障机制一是要加强中央财政的支持，建议扩大长江上游森林、草原、湿地的范围，提高重点生态功能区的补偿标准；二是要加快建立长江经济带水环境保护治理基金，建议由沿江省市共同出资，共同治理；三是要积极探索发行长江经济带环保债券、彩票或国家公益性筹资项目等；四是要推动长江经济带环保投资主体多元化，建议借助社会的模式，公私合营的模式，采取财政贴息、税收奖励、政府采购等措施，不断拓展长江经济带生态环保的资助方式和参与主体。

（六）加快建立长江经济带生态补偿机制生态补偿资金中央每年有几十个亿。我们建议国务院要尽快出台和实施可操作的长江经济带生态补偿机制，要落地，要有方案，要有卓越设计。建立和完善长江经济带沿江地区森林、湿地、农业、矿产、水资源等生态保护机制，由沿江城市共同设立长江经济带生态补偿基金。落实长江经济带生态环境责任政府间协议，长江经济带水环境补偿协议，搭建经济带生态环境保护一体化协商平台，探索建立市场化和多元化的补偿机制。

撰稿：孔凡斌 江西省社会科学院副院长、研究员

来源：长江经济网

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