中国人民大学反腐败法治研究中心主任 何家弘：反贪局应否并入监察委（一）

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何家弘法律博客

反贪局应否并入监察委（一）

中国人民大学反腐败法治研究中心主任

何家弘

一、成立监察委员会的意义解读

2016年10月召开的中共十八届六中全会公报提出要成立“国家监察委员会”。随后，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》）。试点省市将设立由人民代表大会产生的监察委员会，成为“行使国家监察职能的专责机关”。《方案》强调，这是“事关全局的重大政治改革”。此语意味深长！

从表面看，这一改革的目标就是要整合反腐败资源力量，扩大监察范围，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责。但是从政治改革的长远目标来看，这一举措还有更为深远的意义。笔者以为，其一是要从集权走向分权；其二是要从党治转向法治。

权力是人类群体性生活的产物。在群体生活中，共同利益需要一些人行使指挥权或决策权，其他人则要服从。命令与服从、支配与被支配的人际关系就是权力关系。国家权力具有极强的扩张性和侵蚀性，因此在制度设计时必须加以限制和约束。根据世界各国的经验，限约权力的基本路径就是对权力进行分割，通过相互制约来达至平衡，譬如法国资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠倡导的三权（立法权、行政权、司法权）分立制度和中国民主革命先驱者孙中山提出的五权（行政权、立法权、司法权、监察权、考试权）分立制度。分权制衡原则的基本思想在于：任何权力都要有一定形式的制约；而且相互制约的权力之间应该保持平衡。如果对一项权力没有任何制约机制，那么这项权力就很容易变成专制权力；如果一项权力超出了与之相互制约的其他权力，破坏了权力之间的平衡，那么这项权力就很容易被人滥用。诚然，权力集中可以提高决策和执行的效率，但容易导致权力的滥用乃至腐败。近年来颇为引人注目的“一把手”腐败现象即为佐证。虽然我国不宜照搬西方国家的三权分立制度，但是探索符合中国国情的权力分立模式和路径恰是政治改革之要点。

六中全会公报将国家监察委员会与“权力与立法机关”（人大）、“行政机关”（政府）、“司法机关”（法院、检察院）并提，暗示了国家监察权与国家行政权的分离。监察权本来就应该是对行政权的一种制约，但是在监察权依附于行政权的体制下，这种制约就很难发挥实效。这些年来，我国《行政监察法》的实施状况差强人意，原因之一就是行政监察机关缺乏独立性。而监督失效也正是权力运行中生成腐败的原因之一。

其实，中国自古以来就有重视监察权的传统。汉王朝开创监察体制，在中央设御史大夫和御史中丞，负责监察行政官员和司法官员；在京师设司隶校尉，其职权包括监督百官，甚至可以纠察丞相和弹劾三公；在地方则划分13个监察区（州），监察长官为刺史，全面监察州内各郡官吏。唐朝的中央司法机关实行“三权分立”，设大理寺、刑部和御史台，后者即中央监察机关。地方政府分为州、县、乡、里四级，但在州上设“道”，即监察区，长官为节度使。宋承唐制，中央仍设大理寺、刑部和御史台，但扩大监察机关职权，不仅可弹劾百官，亦可侦办官吏。宋朝还在各州府设立可直接上报皇帝的监察官——通判，号称“监州”。明、清两代改御史台为督察院，但基本上沿袭了监察权独立的体制。不过，监察权也不可过度膨胀。如果失去其他权力的制约，一权独大，监察权也会导致滥权甚至专权。例如，汉代刺史的权力不断扩张，至东汉就演化为地方行政长官，改称“州牧”；唐朝的节度使后来也扩权为地方军政大吏，独霸一方。笔者以为，正因为中国素有重视监察权的传统，孙中山先生提出的五权分立主张才独设监察院。目前，保持监察机关的独立性已成为世界上许多国家防治腐败的作法，《联合国反腐败公约》亦规定各缔约国的反腐败机构应该拥有必要的独立性。因此，推进国家监察权与国家行政权的分离是分权制衡的路径之一。

中国共产党是中华人民共和国的执政党。在当今世界，执政党治理国家的基本方略应该是法治。然而，中国具有数千年的人治传统，求索法治的道路崎岖曲折。多年以来，我党实际上采取了“依党治国”的基本路线。执政党依靠自身组织来治理国家，这本是天经地义的，但是稍有不慎就会堕入人治的窠臼。总结历史教训，中共十八届四中全会提出，全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。推行法治有两个基本环节：其一是立法，其二是施法。执政党的政策当然可以成为法律，但是党的政策不能代替法律。而且，党的政策一旦变成法律，每个人都必须遵守，法律面前人人平等。当下中国法治发展的症结不在于立法，而在于施法。监察的对象也不是立法，而是施法。从这个意义上讲，加强监察权对于推进中国的法治具有重要意义。

按照《方案》规定，监察委员会将与同级纪检委合署办公。其实，纪检机关和监察机关从1993年就开始实行合署办公，一套人马，两块牌子，同时履行纪检监察两种职能。不过，此前的合署办公是以纪检为主体，这次试点的合署办公是以监察为主体。诚然，在此框架下的纪检职权及其行使还需要在总结试点经验的基础上进一步明确，但是有一点是可以明确的：监察委员会应该依照相关法律规定行使职权，包括查办案件的程序和手段。就宏观的改革理念而言，这应该体现了从“党治”向“法治”的转变。

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