地方法治是推进依法治国的重要力量

学习时报

百余年前的武昌起义爆发后，梁启超发表了《新中国建设问题》一文，肯定革命并提出了建国方案。在这篇文章中，梁启超将中央与地方的关系放置在国体之前，作为他认为的新中国建设大业的首要问题。这一观点在现在看来依然是有意义的。地方（本文取与中央相对之意）在自辛亥革命以来的中国历史中发挥着重要的作用，在中国民主法治演进的三段历史时期，地方分别主要以革命、自治、试点三种具体方式推动着社会发展与法制改革进程。

　　武昌起义爆发前的数年里，各地方的革命党活动就已此起彼伏，黄花岗起义、保路运动等不断将结束帝制、创建共和的社会氛围推向高潮。当武昌第一枪打响后，各省纷纷脱离清政府独立。两年后，当袁世凯篡取革命果实，做着洪宪帝制的美梦时，又是各省的先后独立将其推入历史的尘埃，再次将帝制击碎并埋葬。可以说，地方革命在近代中国政治体制创立中起到了关键作用。

　　辛亥革命后，强化地方权力，以地方自治来巩固国体、维护民权的设想成为重要特点。1929年国民党三大通过了《确定地方自治之方略及程序以立政治建设之基础案》，其后的《完成县自治案》《改进地方自治原则》等多部指导性文件规划了实施地方自治的基本原则和基本方案。1936年的《中华民国宪法草案》专设地方制度专章，规定省设省政府，执行中央法令，监察地方自治；县为地方自治单位。1946年的《中华民国宪法》，设第十一章“地方制度”，规定省、县应依据省县自治通则制定自治法。这些法令施行效果虽不如预期，但不可否认的是，地方自治已成为当时的基本制度，如孙中山所言，其为“国之础石”。

　　新中国建立后，毛泽东敏锐地认识到“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题”，在《论十大关系》中，他指出“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”。后来，地方在新中国法治发展中真正开始发挥了重要作用。安徽省凤阳县小岗村的土地责任承包试点，就凸显出新中国最重大的变革往往从地方基层自发产生。邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中提出“让一部分地区先富起来”，并同意建设经济特区，希望借由地方的灵活性带动全国的政策创新。由此，地方试点成为改革开放以来中国进行经济政治体制改革的主要形式，在民主法治领域的社区治理、省直管县、户籍改革、城乡统筹等新举措，无一不是采取地方先行的办法，通过地方试点，总结经验和教训后再视情况在全国推广的。

　　由是观之，百余年来的中国，从共和初创时期的“革命”，到后来的“自治”，再到社会主义建设和改革时期的“试点”，地方在我国民主法治的历史进程中，发挥了极其重要的作用。回顾和总结地方之于中国法治发展的功用，不仅是对百余年来中国法治历史的尊重，而且对于理解中国法治走向、推动法治进程也有着极其重要的意义。概言之，推动中国法治继续前行，仍然要重视地方这一重要的因素。

　　第一，要尊重地方的特殊性，在维护法制统一的同时兼顾“合理的差别”。中国幅员广阔、民族众多，不同区域、民族、宗教信仰的人群有着不同的生活习惯与行为规范，也有着对法律的不同期待和理解，法律在不同地方所发挥的效应也更多地取决于各地方的特殊性。在强调国家法制统一的要求下，尊重地方的特殊性，理解地方差异就显得尤为重要。近年来，中国法学的研究逐渐开始从传统文化、国际竞争、政治体制等角度强调中国法律和法学的特殊性和主体性。单一制政体下的法律统一虽然是应然之义，但这个统一应该是在尊重地方特殊性之上的有机统一，而不是仅强调各地法律实施方式和实施效果的单一规则和同一标准。

　　第二，要重视地方的直接性，推动法律走向基层。“万事胚胎、始于州县”，与中央相比，地方政权直面社会民众，任何法治的顶层设计都依托于地方法治的实现，其实际状态才是老百姓切身感受到的法治。社会民众知晓的法律是中央制订的“文本上的法律”，但感觉到的法律，是地方立法机关、司法机关尤其是地方行政机关“实践中的法律”。所以，法治不能仅仅是顶层设计，而应当尽可能地去消弭法治建设中的中央与地方、话语与行动、文本与实践的割裂。制定法不可或缺，但更需要民主法治尤其是行政法治能够从中央不折不扣地落实到地方，落实到基层。

　　第三，要利用地方的能动性，推动法律走向变革。地方改革更具灵活性，许多突破既有法律规则的改革举措在地方更有生命力。改革开放以来的历史表明，穷则变，变则通，唯有不断革新才能因应时代变化。但近代以来的历史教训也告诉我们，全国性的疾风骤雨般的大变革具有较大的社会风险，因此，将改革举措化整为零，将中央的改革举措放置在获授权的地方推行，不仅可以消除改革违法的疑虑，也可以防范改革试错的风险。新近一系列改革，如自贸区、监察委员会等举措，都展现出最高决策层授权地方试点的思路。在此后的法治建设和改革中，地方的能动性应该也必将得到更大的关注，即在不违背宪法精神的前提下，中央赋予地方更大的自主权，让地方党政负责人真正承担起当地依法治国第一责任人的职责，重视地方作为制度变革试点的作用，从而使得改革可行可控，进而使得中国特色社会主义法治道路能够行稳致远。

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