论立宪党导制（九）：二元宪治与双层民主
论立宪党导制（九）：二元宪治与双层民主文 | 柯华庆 刘荣
3.2 二元宪治
习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上提出，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”习近平同志讲求实效的一贯精神在这里得到了充分的体现。宪法实施的前提是宪法必须是规范性的和可实施的，作为中国最根本政治制度的中国共产党领导必须在宪法的规范之下，宪法的实施才有意义。如果我们不能在宪法中规范中国共产党的领导，《中国共产党章程》中的规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”就是空话，中国共产党就永远游离在宪法法律之外，中国的政治就永远是潜规则，在现实中也只有通过党的领导人的道德自律实现，全面推进依法治国也就是空谈，党和国家的长治久安就没有保障。
立宪党导制的精髓就是在人民主权基础上的一党领导，是宪法与党章并存的二元宪治，通过在宪法中明确规定党的领导地位和执政方式将党的领导和人民主权结合在一起。立宪党导制有点像两层复式结构住宅，分为上下两层，通过楼梯将上下两层连接起来，下层是人民主权，是主体结构，上层是党的领导，宪法是联接上下层的楼梯。立宪党导制坚持人民主权，而非党主权，这是宪治的基石，立宪党导制同时肯定代表全民利益的先进党在政治上的领导权，立宪党导制不是立宪的一党主权制，而是立宪的一党领导制。立宪党导制是中国的现实，只不过现在是以潜规则形式存在，不规范的地方太多。我们要不要将潜规则变成明规则？将隐形规则显性化？如果我们要真正推行全面依法治国的基本国策，回答是肯定的，因为法治就是明规则之治。
二元宪治意味着一方面有适用于全国人民的法律，另一方面有适用于党员和党组织的党章党规，国法党规统一在宪法之中。教条主义者常常受非此即彼思维的影响，认为一个国家要么是民主的，要么是专制的，要么是宪政主义，要么是反宪政主义。这样的学者可能将立宪党导制归为党主权，是一党专政，而我们所说的立宪党导制是人民主权和党的领导的相结合，主权在民，中国共产党仅仅行使领导权，而且领导权是在宪法规范下运行，党的领导不可能是任意和专政的。立宪党导制要求通过党内法规和党导法规对党进行规范，将党员和党组织关进党规的钢笼子里，从而实现民主和“专制”、集权和分权的双重优势。
立宪党导制意味着民主是双层的，既有人民民主，也有党内民主，集中民主制将两者连接起来；立宪党导制的法治是统一的，通过党导法规体系将党内法规体系和国家法律体系连接起来，形成三法一体的规范结构；立宪党导制将集权与分权相结合，打造党导政分的政治运行体制。
3.3 双层民主
宪治的本质是民主政治，有效实现宪治的国家的民主模式都是基于该国的政治体制和民主化进程所处的阶段所确立的。中国民主最突出的特征是中国共产党领导和人民主权，所以中国的民主模式只能是党导民主。党导民主是党内民主与人民民主相结合的双层民主模式，党导民主实际上是一个先进党来引领人民民主的发展。中国有十三亿多人口，是世界上最多人口的国家，中国共产党是一个拥有八千多万党员的群体，中国共产党的人数达到了全世界排名第十四大国的人口数量。党内民主和人民民主分别是什么性质的民主？党内民主与人民民主又通过何种民主途径连接起来呢？
我国的宪法和党章宣示，党和国家政治生活的组织原则是民主集中制，这就意味着党内民主和人民民主的民主模式都是民主集中制。然而，民主集中制是我们见到的最混乱的中国政治概念，在没有明确是在哪种意义上用时，张三所说的民主集中制和李四所说的民主集中制可能正好相反。我们需要花费比较多的笔墨来说明其因果，可以说中国政治的奥秘就在此。有学者指出：“民主集中制既是党的组织原则，也是以人民代表大会为核心的国家机构的组织原则，党和国家领导体制因此而有效地组织起来。如果说西方的政治模式是代议制民主，中国的政治模式则是民主集中制。支撑‘中国模式’的根本制度是人民代表大会制度，其生命力和优势来自民主集中制。” 中国区分国体和政体，西方国家没有国体之说，只有政体，发达国家的政体基本上是代议制民主，与之相对应的民主集中制的重要性就体现出来了，因为政体的组织原则是政治最重要的原则。
3.3.1 列宁的集中制
民主集中制最初是由列宁提出来的，列宁的民主集中制实质上是民主之后的集中制，是集中制。列宁最初提出“集中制”是在1903年俄国社会民主工党第二次代表大会上，列宁说：“作为党组织的基础的基本思想，实际上可以归结为以下两点。第一个思想，即集中制思想，是从原则上确定了解决所有局部的和细节的组织问题的方法。”，“是唯一的原则性思想，应该贯穿在整个党章中”，“集中制要求中央和党的最遥远、最偏僻的部分之间没有任何壁障”，“中央有直接掌握每一个党员的绝对权力。” 。很明显，列宁所说的是“集中制”，与民主没有什么关系。列宁的话有三层含义：1，集中制是党的组织原则；2，集中制是唯一原则；3，中央集中制对所有党员有绝对权力。列宁这里所讲的实质上不是集中制，而是中央专制独裁。1904年，卢森堡对列宁的“集中制”思想提出了批评意见，她在《俄国社会民主党的组织问题》一文中，虽然认为集中制对于改变党组织的分散性是必要的，但她强调，集中制根本不是在工人运动的任何阶段都可以实现的绝对概念；社会民主党不能建立在党的战士对中央机关盲目听话和机械服从的基础上。按照列宁集中制的原则，“中央委员会成了党的真正积极的核心，而其他一些组织不过是它的执行工具而已。”卢森堡因此认为列宁的集中制是“极端的集中主义”、“无情的集中主义”。卢森堡的批评无疑是正确的。针对卢森堡的批评，列宁在1905年将“集中制”的概念更改为“民主集中制”的概念。列宁申明，集中制有专制主义的集中制、官僚主义的集中制，而俄共所实行的则是民主的集中制。在1905年12月俄共第一次代表会议上，列宁提出：“党是根据民主的原则组织起来的。这就是说，党的一切事务由一律平等的全体党员处理或者通过代表处理；并且，党的所有负责人员、所有领导人员、所有领导机构都是选举出来的，是必须向党员作报告的，是可以撤换的”。1906年俄共四大所通过的党章规定：“党的一切组织是按民主集中制原则建立起来的。”在列宁的这段话里说的都是民主制，与他说的中央专制独裁更没有关系，列宁的集中制与民主制到底是什么关系？我们要从民主制说起。
民主（Democracy）的字源来自古希腊语：δημοκρατία（dēmokratía），意为由人民统治；这个字由古希腊语：δῆμος（dêmos，人民），以及古希腊语：κράτος（kratos，权力或统治）所组成。这个字被用来形容公元前五世纪，希腊城邦中的一种政治制度，以雅典为代表，它的最显著特征是将统治权力交给城邦中的多数人，相对而言，将权力交给单一个人的，称为独裁统治；交给少数人的，则称为寡头统治。民主的定义是：按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的国家制度。民主制不是一盘散沙的无政府主义，只是多数人的统治，怎么实现多数人的统治呢？就是少数服从多数，也就是最终执行的是多数人的意见，因为“集中”了多数人的意见，所以说，民主制是集中制。既然民主制是集中制，那么列宁所说的民主集中制有什么意义呢？我们只能从时间上分开才可以理解。党的基层组织和党中央最开始都是按照少数服从多数的原则民主建立起来的，最后集中到了中央，然后中央就拥有了集中起来的权利，中央就可以高高在上执行中央的意志，而且是对所有党员有绝对的权力，肯定会出现多数人的暴政，所以列宁的民主制是中央独裁，只不过是民主之后的独裁。西方代议制民主也是先民主选举，然后选举出来的政权就可以按照自己的意志执政，只不过代议制民主国家有权力分立制度来限制被选出的政府的意志，保障宪法中所规定的基本权利，而且执政者干满一届之后，选民可以重新投票可以将当初选出的政府选下来。如果列宁说的民主集中制就是先民主后独裁，那确实既不同于民主制也不同于独裁制，也不同于列宁所说的专制主义的集中制、官僚主义的集中制，因为后者一直就是专制的，没有经历民主集中的过程。列宁的所谓民主集中制实质上就是民主之后的专制。设想一个金字塔结构，民主是从塔底到塔尖，专制是从塔尖到塔底，这两者本无绝对的优劣之分。“民主”就曾经长期被社会上层精英视为“洪水猛兽”，如今，“民主”已经成为不用怀疑的褒义词，“专制”已经成为理所当然的贬义词，而“集中”则比较中性，我们就仍然用“集中”，但实质上指的是从上往下的专制，而不是自下往上的“集”中。这样说明之后我们就可以说列宁的民主集中制就是民主之后的集中。事实上，列宁对集中的强调一直贯穿于其政治生涯的始终。1920年列宁仍强调：“无产阶级的无条件的集中制和极严格的纪律，是战胜资产阶级的基本条件之一。”
列宁还将集中制的原则推广到了第三国际。1920年7月，他在《加入共产国际的条件》的报告中，将“按照民主集中制的原则建立起来”作为加入共产国际的重要条件。他强调：“共产党必须按照高度集中的方式组织起来，在党内实行像军事纪律的铁的纪律，党的中央机关必须拥有广泛的权力，得到全体党员的普遍信任，成为一个有权威的机构。只有这样，党才能履行自己的义务。”
3.3.2 中国共产党的民主集中结合制
中国共产党最初是共产国际的一个支部，按照加入条件中国共产党自然应该以“民主集中制”作为自己的组织原则。将民主集中制原则正式写入党章的是中共六大（1928年）。六大党章明确规定：“组织原则：中国共产党与共产国际其他支部一样，其组织原则为民主集中制。”中共七大（1945年）通过的党章第十四条对民主集中制作了如下概括：“民主的集中制，即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”，该规定奠定了中国共产党对民主集中制的基本内涵。至今为止中国共产党的民主集中制基本上仍然是1945年的规定，仅仅是去掉了“在”和将“领导”改为了“指导”，事实上刘少奇在《关于修改党章的报告》（出版后改名为《论党》）中用的就是“指导”。中国共产党对民主集中制的解释大大扩展了列宁最初对民主集中制的理解，此时取名为“民主集中结合制”可能更好，因为该原则实际上包含了民主集中制和集中民主制。
什么是民主基础上的集中？什么是集中领导下的民主？刘少奇在七大所作的《论党》中作了解释。关于民主基础上的集中，刘少奇的解释是：“党的领导机关是在民主基础上由党员群众所选举出来并给予信任的，党的指导方针与决议是在民主基础上由群众中集中起来的，并且是由党员群众或者是党员的代表们所决定、然后又由领导机关协同党员群众坚持下去与执行的。党的领导机关的权力，是由党员群众所授予的，因此，它能代表党员群众行使它的集中领导的权力，处理党的一切事务，并为党的下级组织和党员群众所服从。党内的秩序，是由个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党各个部分组织统一服从中央的原则来建立的。这就是说，党的集中制是建立在民主基础上的，不是离开民主的，不是个人专制主义。”关于集中指导下的民主，刘少奇说：“党的一切会议是由领导机关召集的，一切会议的进行是有领导的，一切决议和法规的制订是经过充分准备和仔细考虑的，一切选举是有审慎考虑过的候选名单的，全党是有一切党员都要履行的统一的党章和统一的纪律的，并有一切党员都要服从的统一的领导机关的。这就是说，党内民主制，不是没有领导的民主，不是极端民主化，不是党内的无政府状态。”刘少奇还特别指出：“党内民主的集中制，即是党的领导骨干与广大党员群众相结合的制度，即是从党员群众中集中起来，又到党员群众中坚持下去的制度，即是反映党内的群众路线。”而且刘少奇还批评了对民主集中制的两种错误理解：仅仅是集中和仅仅是民主。明确指出，“党内反民主的专制主义倾向，和党内极端民主化的现象，是党内生活上的两种极端现象。而极端民主化的现象，又常常当作专制主义倾向的一种惩罚而出现，凡是专制主义倾向较严重的地方，那里就可能出现极端民主化的现象。这两种倾向都是错误的，都极大地妨害与破坏党内的真正统一与团结，全党必须警惕，严防这些现象的发生。”我们之所以大段引述刘少奇的话是希望说明中国共产党的民主集中制至今没有实质上的变化。
十八大通过的《中国共产党章程》第二章 “党的组织制度”第十条明确提出“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。”党的民主集中制的基本原则有六条：（一）党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。（二）党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。（三）党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。（四）党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题。党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。（五）党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。（六）党禁止任何形式的个人崇拜。要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下，同时维护一切代表党和人民利益的领导人的威信。 我们可以初略分析一下这些规定。“党员个人服从党的组织”本身没有问题，问题在于党的组织是不是由党员选举产生的。“少数服从多数”是明确的民主原则，没有多大争议。“下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”中非常明显是集中制，问题在于上级是怎么产生的？难道不依赖于下级吗？第五款“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。”何谓“集体领导”？在有争议时是少数服从多数吗？还是由一把手最终说了算？现实中是由一把手说了算的，这又是一个中国政治生活中的潜规则。民主集中制原则中用“民主集中”是循环定义的。我们由此大致可以得出几条结论：第一、民主集中制是想将民主和集中的优点都集中起来；第二、民主集中制偏重集中；第三、民主集中制中民主与集中可能会发生冲突，这些冲突怎么解决并没有说明，现实中肯定是强者取胜，也就是一把手专权。第四、民主集中制的操作性比较差，操作比较低就没有办法规范化和制度化，自由裁量权比较大，人治的成分比较多。正是因为民主集中制中民主与集中的冲突没有解决办法，操作性比较低，而且本来就偏重集中制，所以总体来说民主集中制是集中制，而民主的成分到底有多少则依赖于每个单位“一把手”的民主意识。
3.3.3 国家的民主集中结合制
民主集中制不仅仅是中国共产党的组织原则，也是国家基本制度。毛泽东很早就将民主集中制作为建立新中国的组织原则。早在1937年7月23日，毛泽东在《反对日本进攻的方针、办法和前途》中明确指出：“政府如果是真正的国民政府，它就一定要依靠民众，要实行民主集中制。他是民主的，又是集中的；最有力量的政府是这样的政府。”1937年10月25日，毛泽东在与英国记者贝特兰的谈话中系统阐述了民主集中制：“政府的组织形式是民主集中制，它是民主的，又是集中的，将民主和集中两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来。……民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。只有采取民主集中制，政府的力量才特别强大，抗日战争中国防性质的政府必定要采取这种民主集中制。”1940年，毛泽东在《新民主主义论》中设想了新民主主义的政体是民主集中制。在1945年的中共七大上，毛泽东在《论联合政府》中明确指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”民主集中制不仅仅是新民主主义时期的政体，也成为了社会主义国家的政体。《中华人民共和国宪法》第三条就是民主集中制原则：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这些原则都不具体明确，不同的人在使用这些原则时差别很大。例如，“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”在实践中会出现“一统就死，一放就乱”。
民主集中制实质上是民主与集中相结合的制度，希望实现《中国共产党章程》上所说的“努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面”。在非此即彼的思维中，这些是不可能同时实现的，但突破了非此即彼思维，这些是可以实现的，关键在于我们怎么通过具体的制度组合来实现这些目标。法治要求明确的规则和具体的规范，在全面依法治国的战略下我们需要将民主集中结合制真正制度化和规范化，不管是党还是国家都需要分门别类将民主和集中落到实处，具体到哪些事情需要民主、哪些事情需要集中，而不是像现在不清不楚模模糊糊，使得我们的政治没有确定性。
3.3.4 党导民主制
党内民主和人民民主现在都采取民主集中制原则。在国家层面，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》已经有了，《中国共产党地方组织选举工作条例》也有了，但关于党中央组织的选举规则还没有，党内民主与人民民主怎么衔接也没有具体的规则，党导民主需要建立起从党内民主到人民民主之间的确定的规则桥梁，这个桥梁现在是以潜规则的集中民主制来实现的，一般情况下，重大事项都是先通过中国共产党的全国代表大会或者中央委员会通过民主集中制决定之后再在全国人民代表大会上进行讨论贯彻落实。党内民主与人民民主之间的党导民主也需要通过明确的规则进行规范，这也是立宪党导制双层结构所必须解决的根本性法治统一问题。
（来源：“现代社会主义”公众号）