村干部腐败的权力透视——以湖南湘潭市为例
清风杂志
党的十八大以来，随着国家、省、市新农村建设税费改革和强农惠农政策的推进，村级组织的各项条件得到了极大改善。但随之在“三资”管理、民生惠民、土地征收等领域引发的“雁过拨毛”式腐败问题也接踵而至，由村干部腐败问题所引起的群众上访越来越频繁，被查处的村干部违纪违法案件金额也越来越大。2016年，全国共处分乡科级及以下干部 39.4万人，其中村党支部书记、村委会主任7.4万人，相比增长12%。我市共查处村、社区基层工作人员108人，占“雁过拨毛”式腐败问题立案总数的44.3%。“千里之堤，溃于蚁穴”，村级党组织的清正廉洁事关党的建设根基，在这种严峻形势下，如何加强村干部腐败问题的监管和查处，已成为基层纪检监察机关反腐败工作的重点和难点。
▊▊现状：村干部贪腐现象日渐突出
（一）贪污侵占问题日趋严峻。一是贪污侵占案件数量增多。回顾我市近年来基层纪检机关所查处村干部违纪案件所占比例，贪污、私分公款，侵占集体资金和征拆专项资金的案件占到村级组织严重违纪案件近50%。如2016年高新区纪工委查办双马街道办事处项目办工作人员冯建湘伙同双马街道建设村支部书记周礼彰，村委会主任周少林，村委委员严正德、项红霞，支委委员罗建龙在双马垃圾场环境整治项目土地征收过程中采取虚造土地项目等方式套取征地补偿款并私分的案例，韶山市纪委查办韶山乡韶光村原村主任彭罗庚违规插手工程项目、侵占集体资金、骗取财政帮扶资金的案例就极具典型性，上述人员因涉嫌贪污、受贿犯罪，均已移送司法机关依法处理。二是贪污侵占金额增大。仅去年我委所指导办理的“雁过拨毛”式腐败案例分析，村干部贪污、侵占金额从过去的几千元逐步发展到现在的几万元，十几万甚至于几十、上百万元以上大案增多。如岳塘区纪委所查办宝塔街道福星集体资产管理委员会党支部书记刘碧美、主任王强违规插手工程建设项目案，涉案金额就达100多万元。昭山示范区纪工委所查办原易家湾镇红旗村党支部书记蔡咏梅、支部委员兼出纳蒋意成贪污集体征拆补偿款近50万元，湘乡市纪委查办金石镇月形村原支部书记、村主任刘玉科套取国家财政资金、挪用项目资金80余万元等案例令人触目惊心。三是贪污资金的来源增多。村干部贪污、侵占和挪用的资金有向老百姓榨取的，有骗取国家和专项资金补助的，有虚列开支套取的，有收入不入帐截留的。2016年湘乡市纪委所查办山枣镇大山村村主任陈坚强挪用农业保险理赔款、虚报冒领死亡五保户生活费案，湘乡市梅桥镇泉井村支部书记潘超其非法侵占幼保、孤保资金案，湘潭县纪委查办石潭镇农推中心主任兼畜牧水产副主任张亚雄虚报冒领规模化养殖场生猪病死无害化处理补助资金案可以看出，个别村干部为谋取私利可谓“广开财源”，不折手段，甚至于连“死人的钱”都敢贪，“猪身上的钱”也敢拿。
（二）滥发补助现象突出。近几年，随着国家财政保障力度增大，村干部工资福利有了较大幅度提高，部分村干部还有着自己的副业来源，其收入应远高于当地农民。但是一些村的村干部，特别是村支两委主官仍不满足，只要村集体有钱，不是将钱留在村上用于公益事业、改善村民生活条件或储存，而是寻找种种理由给村干部发放福利。有的以奖金名义发放福利，有的以工作为由发放专项工作加班费，有的以招待客人为由发放生活补助，有的以协调事务为由发放协调费，还有的超高标准发放电话费、交通费、误工费等。2016年，湘潭县纪委就严肃查处了谭家山镇棠霞村党支部书记唐海泉、村主任文德根二人违规发放“三会一课”补助及收受项目承包方好处费的问题。湘潭经开区纪工委查处了响水乡雅爱村支部书记朱小波伙同该村村支两委其他成员通过集体收入不入账、虚报工程款等方式套取资金设立“小金库”，并以各种名义侵占私分集体资金的问题。朱小波等人因涉嫌犯罪问题已移送司法机关依法处理。
（三）贪腐现象手段增多。从近年来纪检监察机关所查办村级组织违纪违法案件来看，有村干部挪用公款用于自己做生意等经营性活动的，有以各种名义虚报冒领退耕还林款的，有利用集体资产出租、出售和工程发包过程中暗箱操作收受回扣、好处费的，有设立和使用账外账或“小金库”任意侵占、截留、私分或挥霍的，有违反财务规定公款私存谋利或转借他人获取利息的，有刻意造成财务管理混乱去坐收坐支、吃喝玩乐、随意开支的，还有拉拢乡镇干部一起虚设造假、骗取私分钱物的。村干部贪腐手段多样化上述例举案例也充分的证明了这一点。
▊▊分析：村干部权力难以监控
（一）村干部自治性权力的失控。
“三资”的经营和管理权。资源、资产、资金统称“三资”，属于村、组集体经济组织全体成员所有的资源，是发展农村经济和实现共同富裕的重要物质基础。村干部负有对“三资”进行监督、经营和管理的职责，“三资”也就成了村干部手中最大的权力资源。土地集体所有的性质以及市场化的征用机制，使得村干部（特别是村支书和村委会主任）在土地征用、出租、开发等过程中起着关键性的作用，拥有着决定性的权力。
一是村民的民主监督难以实现。《村民委员会自治法》规定“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”，村委会的权力源自村民并受村民监督，而接受监督的主要方式为村委会主任向村民会议、村民代表大会负责并报告工作。然而现实乡村的空心化和村民自治意识不强与能力不足，导致组织召开村民会议或村民代表大会困难。一些村委会民主意识缺泛，村委会主任习惯自己说了算，不仅不向村民会议报告工作，甚至规避村务公开，导致村民对村务公开不了解，也就根本谈不上对村干部的监督；二是村委会的分工制约流于形式。村委会主任、副主任及委员进行分工是按照《村民委员会自治法》防止村干部特别是村委会“一把手”腐败的有效途径，但目前多数村委会名义上分工且尚未形成工作章程，实质性分权“一把手”说了算的局面没有根本性的改变；三是村支“两委”关系模糊不清。在制度层面上村委会主任与村支书职责是明确的，但实践中村支书的监督角色常常换成实际的执行角色，导致村支书行使村自治权村民管不了，村主任受村民监督却又不能行使自治权，甚至二者狼狈为奸或互卖利益，这种角色错位也必然导致监督的落空。
（二）村干部协助性权力的滥用。
国家惠农政策总体涉及农业开发、农村社会保障救助、农村基础设施建设、农业生产技术培训、商贸流通、税费减免等六大类。牵涉到农业、林业、畜牧、水力、卫计、民政、教育、文化、国土、农机、工商、税收、人社等20多个部门。据不完全统计，我市2015年所涉“三农”项目325个，金额总额达3.6亿余元。2016年，全市仅整改惠农涉农资金问题就达60个，涉及金额6.19亿元。以湘潭县为例，2016年，该县共计下发惠农资金2.64亿元，其中拨付2014至2015年欠付资金6751.8万元，清查惠农涉农项目28个，涉及208个行政村，涉及资金1462.28万元，整改清退279.09万元，追缴417.03万元，重新下发72.78万元。从中可以看出国家、省、市在惠农资金逐年递增的同时，各种政策的落实，各个项目的建设都离不开村干部的组织、协助和具体实施。与过去村干部协助政府催讨公粮、征收田税从农户手中抽取利益不同，新形势下村干部在协助政府落实社会保障、惠民补贴、支农项目过程主要涉及给农户分配各种利益，但作为分配依据的基础性信息，如农田菜地亩数、收入情况等都是由村干部提供或核实并以村、组名义出具证明，由于涉及面广、量大，相关政府部门基本上不会再对这些信息进行复核，因此导致村干部 的分配“协助权”事实上成了说了算的分配“执行权”。
一是特殊代理关系增加了权力寻助的机会。现实工作中，政府虽然让村委会协助进行相关的管理工作，但缺乏对这些权力予以监督，村干部自由发挥空间较大，必然导致滥用这些协助性权力；二是错误的维稳观念导致了权力关系错位。如政府依靠村干部与群众征地协商，而群众则依靠村干部完成土地价格协商，为确保稳定，政府部门往往更关注的是形式上的合法性和办理结果，对于村干部组织实施过程过问不多；三是分散管理体制所引起的权力运行混乱。政府各职能部门在委托村委会履行相应职能时通常各行其是，没有统一的部门进行管理监督，这就导致了各部门可能分别委托村委会完成同一项任务，村委会甚至就同一项目向多部门申报资金，这也将导致权力运行的极度混乱。
（三）村干部派生性权力的无限扩张。
一是根据《村民委员会自治法》中授予村干部的权力属概括性权力，村干部在日常管理中甚至可以事无巨细地介入每个农村家庭的日常生活，由于其权力范围界限的模糊性，给村干部腐败提供了土壤，同时随着城镇化进程的加速，村干部的职能还处在不断扩张和延伸；二是村干部被授予的自治性权力界限不清，加上村民监督不到位，极容易导致有的村干部为满足不断膨胀的私欲而通过自授以扩大权力；三是某些村干部依据民风民俗和地域势力享有着村民所默认的“霸权”，特别是某些村支书和村委会主任在涉农工程建设中依托其“霸权”为己肆无忌惮的谋取私利，并认为理所当然且丝毫不受限制。
村干部派生性权力很大一部分都是村干部自己赋予的，然而这些所谓的权力在村民自治过程中是乎又必不可少，很多源于中国的地域文化和家族传统，甚至源于中国几千年封建观念，同时这部分权力还正在无限扩大，且没有相关的法律依据可遵循，这也就成了村干部权力运行中最难治理的部分。
（四）上级监督制约力量不足。
一是对村干部任用上不严。表现在有的乡镇明知村干部有问题，仍然带病使用；有的村干部年纪大且长期处于一个岗位，应调整而未调整；有的村干部履职前没有进行过专业的业务知识培训，只是充当票据保管员、村委守门员、报纸传递员、资料看管员。二是财政的监督弱化。具体表现为乡镇经管站和财政所合并后，部分乡镇财政所财务管理人员流失严重，现有财务管理人员业务素质参差不齐，工作人员中“土皇帝”的“皇亲国戚”岗位偏多，没有真正履行监管责任，对村级帐务审计不及时，应付差事现象较为普遍。三是群众监督无力。主要表现为村级组织村务财务公开流于形式，村干部可以让群众知道的公开，不想让群众知道的不公开；村民理财小组成员多为村干部的亲戚、“家门”或心腹成员，唯村干部意见是从，很少真心为村民考虑；还有的村干部为地方一霸，村民怕遭到打击报复不敢说实话，更无从谈起“监督”二字。
（五）执纪审查力度不够。
纪检监察机关“三转”以来，纪检监察干部“荒主业、忙副业”现象得到很大改变，但乡镇纪检干部兼管、分管其他方面的工作现象仍然普遍存在，乡镇一级纪委干部业务不熟、变动频繁，有的乡镇纪委干部只是把纪检监察岗位作跳板，真正用在纪委工作的时间和精力不多，对村干部违纪问题执纪审查办理少，少数乡镇干部不愿意甚至不敢去做村干部和村级财务的监管工作。而县市区一级纪委及公安、检察机关受人力、事务、环境等因素的限制，每年查处的案件数量、质量也受到影响，在办理村一级案件过程中存在重调查轻处理的问题，很难达到震慑村干部腐败的目的。
▊▊对策：制度为笼，综合治理
反腐不只是打“老虎”，“拍苍蝇”同样重要，因为“基层干部的腐败是最具离心力的腐败”。 “小官巨腐”不容忽视。这就要求我们扎紧制度的笼子，加强思想引导和监督惩戒，综合治理，久久为功。
（湘潭市纪委第三纪检监察室副主任 曾斌）
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