关于新型城镇化若干思考

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新型城镇化建设，必须彻底告别以GDP、财政收入和形象工程为主体的政绩体系，彻底告别主导经济和社会发展的传统方式，改革涉农公共政策体系和管理机制，转变乡镇政府职能和行为方式，统筹城乡发展，促进城乡一体化进程。“在即将到来的‘城镇化’过程中，政府最应该做的，是要清楚政府与市场的关系，剥离政府在其中的利益，结束土地财政，避免成为已有的中国式城市化的变种、延续”。

城镇化的主要任务：

一是改革户籍登记制度。建立以居住和就业为基础的居民户籍登记制度，消除城市和乡村、农业和非农业户籍壁垒，消除城乡二元结构，消除附加在户籍制上的身份权益和身份歧视，使户籍身份制转变为户籍登记制；建立人口居住和就业动态管理机制，从制度上保障人口自由迁徙的权益；建立与户籍动态管理相适应的身份证管理机制，严格管理身份证件，坚决杜绝假冒身份证件，维护良好的人口身份秩序和社会秩序。

二是完善公共服务体系。大力完善农村教育、医疗服务、环境卫生、养老殡葬和文化娱乐等公共服务网络和服务机制，提高服务效能和服务质量，努力提高城乡公共服务均等化水平。推进农村殡葬改革，以村为单位建立乡村公墓，减少农村墓葬对土地资源的占用。加强农村文化娱乐设施建设，力争大部分村庄均建设一定面积的文化场所，政府以一定方式扶持或补助农村文化事业。完善农村教育网点布局，使绝大部分适龄青少年都能就近入读小学和初中；改革九年制义务教育课程设置，增加生活技能、自然生态和社会公德教育，使义务教育真正实现素质和技能教育，致力培养青少年社会生存能力和社会公德素养。完善农村医疗卫生网点布局，加强乡镇中心卫生院建设，每个乡镇设立若干个公助乡村医务室，提高乡镇医疗队伍素质和医疗设备水平。“健全农业科技创新和服务体系。增强农业科技自主创新能力，完善农民培训体系，强化农业科技等公益性服务。”

三是完善公共基础设施。以交通运输、能源通信、水利水务为主体的农村基础设施滞后，是当前制约农村发展、影响农村居民生活质量的重要障碍。尤其是农村道路通达不足、质量低劣、缺乏养护，与国家大规模的高速铁路、高速公路建设相比，其反差令人触目惊心。同时，农村公共交通运输服务短缺。中央政策对农村公路建设采取补助方式，补助金额为每公里造价的三分之一至二分之一左右，余额均由村组集体自筹；农民和乡村组织其实很难筹集这些差额。农村能源与电力设施、人畜饮水设施、农田灌溉设施、村庄给排水设施、公共卫生设施等重要基础设施，也严重滞后于农村的实际需要。这些都是新型城镇化建设亟待解决的重大任务。

四是完善社会保障体系。以义务教育、基本养老、基本医疗和最低生活保障为主体的农村社会保障体系，是缩小城乡差别、保障农民基本民生、促进社会和谐、促进城镇化建设的重要任务。要进一步完善人口和社会保障普查机制，从户籍、教育、卫生、民政和财政等方面，规范具体普查和保障政策，落实普查和保障责任，提高保障水平，推进社会公平正义。

五是完善商务市场体系。以农产品贸易市场、技术服务市场、金融服务市场、种苗和农资市场、资源权属交易市场为主体的农村市场体系，是促进农村经济和社会发展的重要途径。应大力完善农村各类市场设施，引导和培育市场成长，加强市场秩序维护与监管。要“完善农产品市场体系，建设现代农产品物流网络，创新农产品交易方式。（注1）”尤其要大力促进农村金融和资本市场发展，注重引导农村合作经济，缓解农村经济发展中融资难的瓶颈。“创新农村金融服务。建立农业信贷投入稳定增长机制，鼓励引入多元化资金，规范发展多种形式的农村金融组织。完善涉农贷款抵押担保、农业保险等机制。探索加强农村金融监管的有效办法。（注2）”

六是提高农村经济和社会的组织化程度。改进农村经济和社会事务管理，引导农民建立各种形式的合作经济组织，推动农村经济的社会化分工与协作。正确引导和规范农村各类经济和社会组织。在经济事务中，注重发挥市场规律作用，注重维护市场秩序和市场主体权益，改变运动式和大跃进式的管理方式。在社会事务中，注重发挥农村党员的带头示范作用，注重发挥农村常住居民团结互助功能，建设和谐乡村。强化以各类农产品生产为主体的农业主体地位，保障农产品供给，推动农村经济结构优化和升级，推进城乡产业协调发展和农业现代化建设。以乡村为依托，重点发展以农品为加工对象的乡村工业和以农业为服务对象的乡村服务业。注重发展传统手工业。“创新农业生产经营体制。培育壮大股份合作社、专业合作社、龙头企业、家庭农场、专业大户等新型生产经营主体，发展多种形式的适度规模经营。引导和规范龙头企业与农民股份合作社建立紧密型利益联结机制。（注3）”

城镇化的主要措施：

一要制定科学完整的发展规划。以县级区域为规划框架，以乡镇区域为规划单元，统筹村镇建设、基础设施建设、公共服务和经济发展，统筹人口、资源环境与经济社会协调发展。发展规划主要包括城镇建设、村庄布局与建设、教育和卫生网络建设、交通能源通信和农田水利等基础设施建设，市场贸易和文化娱乐设施建设、经济与产业布局等内容，同时必须突出农业用地、生态用地（林地、湿地和草地）保护，突出旧村整治迁建与新农村建设之结合。发展规划应该源于现实，充分考虑规划的务实性和可操作性；同时也应该高于现实，充分考虑发展的长远性和可持续性，尤其要突破村民乱建和乱占宅基地的局限。明清遗存的乡村建筑，其原生态的建筑布局、给排水系统，以及规整的建筑秩序和公共设施配置、良好的公共环境和自然保护理念等，至今仍值得学习与传承。当今乡村建筑乱象不堪入目。尤其是大量占用生态用地和农业用地的乡村建筑，以及旧村空心化现象，亟待规范与整治。

二要改革完善土地权属政策。“深化土地管理制度改革。实行支持现代农业发展的差别化用地管理政策。规范推进集体经营性建设用地流转，逐步建立统一的城乡建设用地市场。严格农村集体土地征收管理，完善节约集约用地管理制度，创新耕地保护机制。完善农村宅基地有序退出机制。（注4）”

当前，我国法律规定，土地权属分别为国家和集体所有，公民个人只能拥有土地使用权。这种土地所有权和使用权的长期分离，导致土地所有权虚泛化和土地管理乱象丛生。土地权属政策是城镇化建设和统筹城乡发展的核心政策。设想从国家层面启动第四次农村土地改革，从根本上规范土地秩序，释放土地生产力。新中国成立初期的农村土改运动，使广大农民实现了“耕者有其田”的梦想，极大地促进了生产力的发展，为新中国的经济社会稳定提供了重要保障。1950年代中期，农业生产合作化运动，将农民拥有的土地入社，作为农业生产和土地权属主体的农户不复存在，农业生产力受到破坏，农产品无法满足需要，粮票、布票、肉票等支撑人民走过了艰辛的二十多年。1980年代初，在广大农村推行农业用地家庭承包经营责任制，三十多年来一直稳定农民对农地的承包经营权（实为使用权），保障了农业生产的稳定发展和农民的基本生存之需，但土地所有权被虚泛化、农民大量占用耕地和林地建筑房屋、各级政府和各类商人无序征用土地等不良现象，导致农业和生态用地锐减，资源锐减，环境恶化。

因此，尽快启动第四次农村土地改革，势在必行。建立完善土地资源“法人所有制”。设想将现行的国家和集体所有的土地权属政策，改革为公共法人所有、自然法人所有、社会法人所有（村组集体和社会群团组织）和企业法人所有四大类别，取消“国家所有”和“集体所有”这二个虚泛的土地权属主体。基本设想为：省级及以上各类自然生态保护区用地、国家各级机构办公用地，国防军事、道路交通和能源通讯、农田水利等公益设施用地，公办事业用地等，均为公共法人所有。农业用地均为社会法人（村组集体）所有，自然法人（或企法人）使用，并实行“两权合一（所有权和使用权）”发证，分别标注所有者和使用者名称，标注用途管制措施。国有农场农业用地为公共法人所有。建设用地均通过法定程序确权给各类法人所有。国家土地分为三种类别：自然生态用地，农业经营用地，建设用地。国家严格管制土地用途，切实保护自然生态用地和农业经营用地；自然生态用地和农业经营用地，未经法定程序不能转变为建设用地。修改土地管理法，分层分类管理各类土地资源，保护农业用地和自然生态用地不受侵占，保护资源环境不受破坏；严格管制土地征收，严格区分商用征收和公益征收，切实保护公民法定权益不受损害。

三要改革完善税收和预算制度。当前，很多基层政府尤其是乡镇政府，被不断跃进的财政收入任务压得难以喘息，不少乡镇的真实税源仅为其年度财政收入任务的三分之一至二分之一左右，“买税和空转”成为一些区域普遍现象。不少地方政府对财政收入非理性高增长的追求几近疯狂。彻底改变当前各地方政府普遍下达年度财政收入计划的做法，尤其要改变对财政收入高增长（许多地方的年增长率普遍为30-50%）的盲目追求和攀比。首先，适应当前经济社会发展现状和转变经济发展方式的需要，研制科学合理的税收政策；以法治税，完善税务法规，严格税收征管。其次，中央和地方各级政府，依据相应的财权、事权和税收政策，合理确定中央和地方政府的税收分成比例，担高地方收入比重，各自编制切实合理的年度财政预算，上级政府对下级政府不再下达年度财政收入计划。财政收入是由税目、税率等税收政策，规费政策和罚没政策，国有资产收益分享政策和经济发展水平等因素决定，具有微观刚性制约，不切实际的收入任务只能成为数字游戏和摆设。这一现象亟待回归理性。

四要改革完善财政支持政策。近年来，中央财政对农业和农村的支持力度不断加大，有力地促进了农业和农村经济与社会发展，但由于受制于传统行政管理机制与方式，中央对农业和农村财政支持的经济和社会效益受到严重影响。中央对农业和农村的财政扶持主要有如下几个方面：粮食生产直补、农田和水利建设、农村公路建设，造林绿化补助、龙头企业补助、粮食主产区补助，土地整理、扶贫与移民补助，农村教育和卫生设施建设、新农村建设等等。其主要特点为：补助的范围广泛、项目众多、主体众多、方式多样、履行资金和行政管理的机构众多；项目选择审批主体、环节和关卡众多，资金和项目管理链条漫长。这些特点导致资金管理秩序不够规范、责任不够明确，资金流失大、投资效益低。

财政政策对于城镇化进程具有至关重要的影响。“整合涉农资金，把专项资金集中起来由试验地区的地方政府统筹使用，以提高使用效益。（注5）”之于农业和农村而言，财政政策应该作如下重大调整：一是分类整合“三农”（农业农民和农村）财政资金，彻底改革项目分散、重复交叉、九龙治水的局面，设想整合为如下六大类别：1、生态资源保护基金，广阔的农村是国家生态资源和生态屏障的主体，生态资源既是人民生存之本，也是农业生产之本，应该设立强大的基金，主要用于保护恢复各类生态资源，包括森林和林地资源、湿地和草地资源，野生动植物资源等。2、农地水利基金，主要用于各类农地和水利设施的整治与维护。3、公共交通基金，主要用于农村公路、桥梁等交通设施的建设、修复与维护，以及农村公共交通之建设与维护。4、文化教育基金，主要用于九年制义务教育、农村幼儿养护和文化设施建设；注重修复或重建以宗祠为基础的乡村公共文化活动设施。5、医疗卫生基金，主要用于农村公益性医疗卫生机构基本设施建设与维护、医护人员培训与管理。6、社会保障基金，主要用于城镇和农村居民基本养老、基本医疗、基本住房和最低生活保障。二是分离决策主体、管理主体和实施主体。中央财政分层分类制定政策标准和管理办法，省级政府负责统筹资金，保障资金供给，编制分县预算；市县政府负责项目审批、资格审查和资金监督；乡镇政府负责项目与资格申报和办理；管理项目资金与工程质量；项目业主负责组织实施。三是加强并简化财务管理，乡级财政所分类管理上述基金，分户建帐、分户核算、封闭运行，并直接将项目资金拔付到项目业主或居民个人；严格推行财务公开或公示，加强财务查核审计和纪律监察，杜绝财务腐败。

五要改革完善乡镇组织与职能。适应新的管理环境和任务，改革并规范乡镇政府组织结构，转变其职能与管理方式，推动乡镇管理从运动化、经济化向常规化、业务化转变，从具体操办转变为协调服务。设想乡镇政府内设机构全部改称为所，对上接受县级政府主管部门的业务领导，对下组织实施具体业务，且其名称与职能基本衔接。设想乡镇政府内设机构如下：财政所、公安警务所、资源环境所、商务市场所、民政所、社会事业所、农田水利所、公路和公交所、建筑规划所、综合办公室共约十个机构。大力精简乡镇党政领导职数，大力减少并切实控制乡镇公务人员数量，切实管控行政成本；根据乡镇管辖区域之面积、人口数量及经济社会发展等因素，核定乡镇公务人员编制。

六要保护农民权益、资源环境和历史文化。长期以来，农民权益、资源环境和文化遗存，一直被乡镇政府所漠视。在推动城镇化建设的过程中，一定要转变发展观念，乡镇组织要把保护农民权益、保护资源环境、保护历史文化放在突出位置。要切实保护农民各类法定权益，依法依规认真处理农民各种诉求和矛盾纠纷；要切实保护已很珍贵的生态资源、农业资源和生态环境，尤其是生态用地、农业用地和森林资源；要切实保护仍然遗存的历史建筑和文化遗产，尤其是明清及以前的建筑和文化遗存。“注重保护我国农业文明和农村文化特色，探索城镇化与新农村建设协调发展的新模式”（注6）。乡镇政府工作人员要努力提高学养，提高对农民权益、资源环境和历史文化的保护意识，切忌文革式、运动式建设、整治和拆迁。

注1至注6：2013年4月3日国务院常务会议

附：空心村调查

2011年11月，笔者曾经实地对一个村庄建筑布局进行调杳。某省某县会埠镇车坪村熊家组，全村总人口356人，耕地面积712亩。笔者调查时（村长提供统计数据），全村81户居民，2000年至今新建住房16户；全村住房紧缺的农户有13户，有建房愿望的农户33户。由于宅基地无法落实，农户的建房愿望难以实现。有不少农户因想在自家承包经营的良田上建房而未被批准；也有不少农户想在村中老宅基地上建房，但由于宅基地狭小、环境脏乱而无法建房。导致宅基地紧缺的主要原因，是大片废弃的危房旧宅占地，因权属分散且脏乱之极，村组无法统一安排所用建筑用地，农户无法在这片土地上建房。

根据我们的初步丈量，熊家组全村建筑物占地面积（含废弃的危房旧宅占地）约64亩；其中，老村庄占地面积48亩，其中，废弃的危房旧宅占地面积约27亩，占老村庄总面积的56.2%；这些废弃的宅基地集中连片，约18000平方米的土地上，只有18幢可用住房（占地不到3000平方米）。这些废弃已多年的危房旧宅，属于老村宅，处在村庄后面，背倚青山，地势平坦，是理想的宅基地，但到处残垣断壁，有些地方垃圾成堆，已经多年人畜不至，无人管理，一片荒凉脏乱之极，不仅浪费了大片优良的宅基地，而且严重影响村庄的环境和卫生。大部分村民有强烈的愿望将这片废弃的宅基地利用起来，但由于现行地土地政策的制约，仅靠村组的力量无法实现这一目标。

这一实例对土地资源的浪费的确让人痛心。

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