党内基层民主发展模式的比较研究

【文章来源】

《探索》·2014年第1期

党规研究小组

【作者简介】

任中平， 西华师范大学政治学研究所教授，政治与行政学院院长。毛振军，德州学院法律系教师。 

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四川成都市新都区和山东省乳山市是十六大以来党内基层民主发展热潮中涌现出来的两个在全国最具影响力和持续性的试点，并在实践中形成了享誉全国的党内基层民主发展的两种不同模式。在实地考察和调研的基础上，通过对这两种模式进行全面系统的比较研究，具体分析两者各自的优势与不足，进而对当前党内基层民主建设中存在的问题提出一些对策性的思考和建议。

党的十六大以来，在中央高层的号召和推动下，全国各地兴起了一股党内基层民主发展的热潮， 涌现出了一大批探索党内基层民主发展新形式的改革试点，遍布四川、江苏、湖北、山西、山东、云南、重庆、吉林、江西、河南等许多省份。时至今日，有一些改革试点早已半途夭折而成为“昙花一现”，还有一些虽然仍在继续试验但因缺乏特色而影响不大，而其中最具影响力和持续性的试点应当是四川成都市新都区和山东省乳山市。这两个试点虽然一个在西南地区，一个在东部沿海，但它们都属于县级单位，都是在党的十六大召开之后不久便开始启动，至今已有十余年的发展历程，并且先后获得了中国地方政府创新奖，在实践中形成了享誉全国的党内基层民主发展的两种不同模式。近期，我们分别对新都和乳山这两个试点进行了实地考察，试图通过对这两种发展模式的比较研究，具体分析两者各自的优势与不足，进而对其发展进程中存在的问题提出一些对策性的思考和建议。

一、新都的基本经验及其特点

2003年以来，新都区根据党的十六大提出的发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的要求，积极开展了基层民主政治建设的创新实践。他们从扩大党内民主、保障党员民主权利出发，探索建立以公推直选、“三会”开放、民主评议为主要内容的基层民主政治制度创新体系。在镇党委书记公推直选实践中，陆续制定了《镇党委书记公推直选及管理意见》以及与之配套的《成都市新都区镇领导班子成员选拔任用及管理试行办法》等9个具体实施办法，逐步建立起从民主选举到任期管理、从党务公开到民主决策、从民主评议到质询罢免的一整套相互衔接、系统配套、切实管用的制度体系。2005年，新都区由于在基层民主政治建设及制度创新方面的突出贡献，获得了第三届中国地方政府创新奖入围奖。

（一） 新都的主要经验

1、公推直选：民主选举的制度创新

新都区根据党的十六大提出的“提高党的执政能力建设”的要求，把公推直选乡镇党委书记作为突破口，2003年11月，首先在木兰镇进行了公推直选镇党委书记的试点工作。在试点取得成功经验的基础上，开始在全区范围内进行了镇党委书记、村支书以及中小学校长、医疗卫生系统主要负责人等多层次、多方面的公推直选，用党内民主来引导和带动基层社会民主。到2005年，新都区的11个建制镇、299个村已全面推行了基层党组织负责人的公推直选，以及新都区所属的56所中小学、19个医疗卫生单位的主要负责人也全部采取公推直选的方式产生。新都区公推直选镇党委书记的基本程序和方法是：一是发布公告。公推直选镇党委书记须在全区范围内通过电视、报纸、网络等媒体发布公告，公布职位、基本条件、推荐方式、报名时间和地点等。二是资格审查。区公推直选工作领导小组负责对报名者进行资格审查，并将资格审查结果在区内电视、报纸、网络等媒体上进行公示。三是实地调研。组织资格审查合格人员到公推直选镇进行实地调研。四是公开推荐。召开公开推荐大会，产生镇党委书记公推直选候选人初步人选。通过资格审查的人员按抽签确定的顺序依次进行演讲，演讲时间为1 0分钟；参会人员填写推荐票，当场公布推荐结果，得票数前两名的为党委书记初步候选人；初步候选人当场回答群众提出问题。五是组织考察。由区委组织部、区纪委组成考察组，按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，对直选候选人初步人选进行考察。六是确定人选。区委全委会根据推荐结果和考察意见，集体讨论确定候选人预备人选，并进行公示。七是差额直选。召开镇党员大会差额直接选举镇党委书记。在会上先由2名正式候选人发表竞职演讲，然后由到会且具有选举权的党员进行投票选举，差额产生乡镇党委书记。八是区委备案。将党员大会的选举结果报区委备案。

2、开放“三会”，取消书记办公会：民主决策的制度创新

开放“三会”即开放基层党委常委会(全委会)、政府常务会、人大常委会（简称“三会”），邀请部分党代表、人大代表、政协委员和一些普通党员群众代表列席会议，就相关问题反映民意、发表意见、建言献策。早在2001年，新都区就开始建立并实施市民代表列席政府常务会议制度。到2003年初，新都区把这一制度扩大到区委全委会和常委会，建立了党员代表列席会议制度，规定每次会议邀请5名普通党员代表列席，让党员代表了解区委的工作安排，监督区委的决策程序，并把会议内容带到广大党员中去评议。此后，又把这一制度向区人大常委会和各乡镇推广。通过开放“三会”， 扩大了基层民主，从制度上保障了广大党员群众的有序参与，让群众真切地感受到了自己的民主权利；建立了党委、人大、政府的“阳光操作”的运行机制，形成了民主、公开的议事决策机制，使领导决策更加符合民意，更加体现群众的利益诉求。

在开放“三会”的基础上，还通过弱化常委会权力、强化全委会权力这项改革，取消了书记办公会，常委会也从原来的决策机构演变为议事机构，主要职能是确定提交全委会的议题，凡涉及重大问题、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金的使用等“三重一大”问题，全部交全委会集体讨论决定。这可以说是实行决策民主化制度创新的最大亮点。通过这一改革，理顺了全委会和常委会之间、上下级党委之间的关系，明确了各自的职权范围，实现了权责的有机统一，较好地解决了权责相分离、决策不科学、权力过于集中的问题，有利于提高决策的民主化和科学化水平。

3、党务公开：民主管理的制度创新

为了落实广大党员的知情权，新都区还进行了党务公开的探索，并建立了一整套行之有效的制度和规范：第一，从公开内容上看，要求在区一级，凡涉及重大问题、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金的使用等“三重一大”问题； 在镇和街道主要涉及镇党委、街道党工委关于党的建设、经济建设、社会发展、干部人事调整的决策、决定、决议等重大事项，都必须进行公开。第二，从公开形式上看，一是实行党员代表及普通党员列席全委会制度。规定每次会议邀请3名党代表和2名普通党员列席，让他们了解区委的工作安排，参与区委的决策，并把会议的内容传达到广大党员中去。二是通过媒体公开。除涉及国家机密外，区委都主动邀请报社、电视台参加区委全委会，及时将全委会形成的决议、决定向全区公布。三是利用网络平台和文件报刊等形式向社会公布。这就从内容和形式上对党务公开作出了明确规定，保证了党务公开的经常化、制度化。

4、民主评议：民主监督的制度创新

2003年8月，新都区开始了民主测评领导干部的尝试，邀请了154名人大代表、政协委员、企业和群众代表，对区委和区政府的17名党政领导干部进行测评。同年10月，接着又对各镇领导班子成员开展了群众测评。在总结和完善民主测评工作的基础上，逐步将这一做法通过制度的形式加以固定下来，建立了民主监督领导干部的长效机制。2003年以来，新都区先后制定并下发了民主测评区级党政领导干部、区级部门领导班子成员、镇党政领导班子及其成员、村（社区）党支书记、村委会（社区居委会）主任等4个实施办法。

（二）新都经验的主要特点

新都区发展党内基层民主的实践经验主要有以下几个特点：

第一，改革的力度大、覆盖面广，制度创新的民主化程度较高。自2003年11月以来，新都区已经在全区11个建制镇、299个村推行了党委（支部）书记的公推直选，而且全区的56所中小学、19个医疗卫生单位的主要负责人也全部采取公推直选的方式产生。目前新都区的镇、村两级基层党组织负责人，都经过了严格意义上的公推直选过程而产生。

第二，改革具有系统性、整体性，改革成果的制度化水平较高。新都区坚持把基层民主政治建设作为一个系统工程来抓，改革的主导者一开始便有着清晰的思路，通过逐步试点、推广完善和整体推进等几个阶段的积极探索，在基层民主实践中大胆进行制度创新，同时又十分重视制度的配套建设，从而使基层民主建设的制度创新成果得到巩固，达到了较高的制度化水平，逐步形成了一整套党内基层民主建设的制度体系。以公推直选镇党委书记为例，新都区为了深化和巩固改革实践取得的成果，陆续制定了《镇党委书记公推直选及管理意见》以及与之配套的9个具体实施办法，从镇党委书记的公开推荐、差额直选、选拔工作的监督、镇党政领导班子人员的组成、对镇党委书记的述职评议、质询、罢免、考核奖励以及党员代表列席镇党委会等各个具体环节，都作了程序上的规范和完善。

第三，改革具有持续性、可复制性，制度创新成果不断深化而且在更大范围被推广应用。近年来，新都区委主要领导虽然几易其人，但都坚持不懈地深化和推进改革，使新都基层民主政治建设走上了一条循序渐进和逐步深化的发展轨道。正如有学者所指出：新都模式的价值“不仅仅因为其基层民主政治的创新，而在于新都几届领导班子持续推进其发展和深化”。[1] 并且，新都经验很快受到四川省委及成都市委领导的高度重视和充分肯定，并在成都市范围内全面加以推广，从而使新都区改革创新成果的制度化水平进一步得到提升。可见，新都改革具有很强的持续性和可推广性。

二、乳山的主要做法及其特色

党的十六大来，山东省乳山市围绕“发展党内民主、带动人民民主、推进民主治理”进行了大胆探索，进行了党代表大会常任制、直选镇党代表、直选镇村两级基层党组织负责人等创新实践，并将公推直选范围向机关、学校、医院、企业及社会组织拓展延伸，形成了全面推进党内基层民主的新格局，走出了一条 “以上带下、以下促上、整体推进”为特色的党内基层民主建设之路，受到了社会各界的广泛关注，被媒体称之为“乳山模式”。2008年1月，乳山市“全面推进党内民主”项目荣获第四届中国地方政府创新奖。

（一）乳山的基本经验

1、积极探索和完善党内权力结构

自2003年以来，乳山市开始了党代会常任制改革试点。在试点过程中，积极探索完善权力结构，通过试行党代会常任制，重新界定了书记办公会、常委会、全委会和党代会之间的关系，尤其强化了全委会的决策职能，弱化了常委会的决策职能；明确了常委会主持市委经常性工作，向全委会负责并报告工作；规范了常委会、全委会之间的关系，对重大问题和任用重要干部实行常委会票推、全委会票决制度；将过去每5年召开一次党代会改为每年召开一次，与会代表除了听取、审议有关工作报告外，还对市委、市纪委班子及市委委员进行民主评议和信任度测评，评议结果作为干部考核、奖惩、提拔、任用的重要依据；充分发挥党代表在党代会闭会期间监督、调研、视察等作用，党委在作出重要决策前，均需广泛征求党代表的意见等等。通过以上一系列改革创新，乳山市在完善党内权力结构方面进行了积极探索，使党代会的地位与作用得到了的重视和发挥。

2、进行镇、村两级公推直选试点实践

2004年，乳山市在山东省首次进行了党代表直选镇党委书记和班子成员的改革实践。2004年4月，率先在冯家、乳山口和徐家等三个镇进行了党代表直选镇党委领导班子试点。其主要做法是：一是改革以往党代表的产生办法，由基层党员直接选举党代表；二是改进提名方式，市委不提名候选人，只就职数配备、构成比例、任职资格等提出指导性意见，凡本镇或全市符合条件的候选人都可以报名竞选这一职位；三是提高差额比例，将书记、委员候选人的差额比例由以往的不低于20%全部提高到100%；四是改革选举方式，由党代表直接差额选举镇党委书记、副书记和委员；五是改革委员构成，各增设一名农村和企业委员，参加党委会议，履行委员职责，以增强委员的代表性，提高决策的科学性。此后不久，接着又开始了公推直选村党支部书记的试点实践，即先由党员推荐和群众推荐确定候选人，在正式选举前，候选人在党员大会上进行竞职演说，然后按党员一人一票，群众一户一票进行直接选举。开始时只有20%的村实行了公推直选，近年来已经提高到了50%。

3、开展市直机关部门领导干部定位公推

乳山市为了扩大党内基层民主，在市直机关部门领导干部选拔中也实行了定位公推，其主要做法是：一是在推荐提名上扩大民主，实行“定位公推”，将每个职位全市大会推荐得票数列前3位、所在单位内部推荐得赞成票率80%以上的作为考虑人选，把提名权交给了广大群众；二是在选拔方式上扩大民主，引入公开考选、竞争上岗等竞争机制，把公平参与权交给广大干部；三是在酝酿讨论上扩大民主，对重要职位领导干部实行常委会票推、全委会票决，把最终决定权交给全委会；四是在权力监督上扩大民主，实行问责监督、审计监督、巡视监督、社会监督等全方位、多层次监督，把监督评判权交给社会公众。在此基础上，2008年又采取了干部选拔任用全程纪实的办法，以“公开空缺职位和任职要求、公开选拔程序和选任方法，差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额表决”的方式，进一步扩大干部选用工作中的民主化程度，加强对干部选拔任用工作全过程的民主监督，从而提高选人用人的公信度和党员群众的满意度。

4、把公推直选范围进一步扩展到社会其他领域

在公推直选镇、村两级党组织领导班子成员的基础上，进一步扩大基层党组织成员的公推直选范围，从2008年开始，将公推直选范围进一步向全市机关、事业、学校、医院、改制企业、外商投资企业和社会中介组织等全面延伸拓展，并首先在财政局、广电局、实验中学、疾控中心、水利机械厂、正洋食品公司（三资企业）等单位进行了公推直选试点取得经验，然后再向更大范围逐步推开。

（二）乳山市发展党内基层民主的主要特色

第一，覆盖范围广，涉及领域多。乳山市以改进候选人提名制度和选举方式为突破口，在全省率先进行了镇党委书记和村党支部书记的公推直选试点。在此基础上，进一步把公推直选范围扩大到其他机关、事业单位、学校、医院、改制企业、外商投资企业及社会中介组织等。目前全市共有各类基层党支部1392个，实行“公推直选”的707个，占50.7%。并要求所有任届期满需要换届的农村基层党组织，原则上都实行公推直选。

第二，民主程度较高，竞争性较强。在村党支部公推直选过程中，上级党组织在基层党组织选举中不带框、不划线、不限年龄、学历、职级和身份，凡正式党员均可被推荐为党组织领导班子候选人。直选村党支部书记、委员，采取党员一人一票、群众一户（或18周岁以上公民每人）一票的办法推荐候选人，现场计票、当场公布。在镇党委书记公推直选中，市委不提名具体候选人，只就镇党委班子结构职数、任职资格等提出指导性意见，由镇党代表民主推荐镇党委成员候选人，差额直接选举产生由党代表直选镇党委书记。乡镇书记、委员候选人的差额比例达到 50%，村党支部成员候选人的差额比例达到100%。

第三，选举程序规范完善，群众参与比较广泛。一是选举前期工作准备充分。各单位首先将候选人的工作经历、业务专长和主要事迹等整理成书面材料，印发给选举人，并组织召集候选人与选举人的见面会、咨询会，让双方充分沟通交流；在正式选举前，候选人还要就自己拟竞争的职位、竞争的优势条件和工作设想等进行竞职演讲，将演讲视频传送入户滚动播放，让选举人进一步了解候选人的情况。二是选举过程实施监督到位。正式选举环节，在会场周围设立秘密写票室，使选举人不受干扰地表达自己的意愿，现场写票投票、公开唱票计票。同时，邀请新闻媒体、党代会代表、人大代表、政协委员、老干部和群众代表全程监督，确保选举工作的透明度和公信度。三是群众参与比较广泛。实行公推直选极大地调动了广大党员和群众的参与热情，据统计，公推直选过程中群众参与率达到96.9%，党员投票率达到98.5%。中共山东省委政策研究室问卷调查结果显示，该市广大党员和群众对通过“公推直选”方式调整干部的认可率达到100%，充分体现了“群众公认”原则。[2]

第四，坚持从实际出发，讲求实际效果。乳山市在推进党内基层民主过程中，始终坚持从本地实际情况出发进行制度创新，讲求实用实效，其经验主要有：一是合理确定公推直选的适用范围。在镇党委班子的公推直选实践中，从当地实际情况出发，充分考虑到不同乡镇的人口密度、党员数量、交通条件和地域差异问题，因而根据不同情况作出了不同的规定：公推直选一般适用基层党支部、党总支以及党员人数约在300人以下的基层党委；而如果党员人数在300人以上的基层党委，可采取召开党代表大会的形式，由党代表进行直接选举。二是创新群众参与推荐的形式。在人员较少且相对固定的单位，适宜组织全体群众参与，人员较多的则可推选群众代表参与推荐。尤其是在镇党委班子的公推环节中，充分运用现有的民主成果，即让各级党代表、人大代表、政协委员参加推荐工作，这既能充分代表民意，符合有关规定，又能大大减少工作量，提高组织效率。三是增设镇党委不驻会委员。由于增设的镇党委委员是不驻会委员，仍然保持原来的身份、职级及工资开支渠道等不变，从而有效化解了长期困扰各地的公推直选制度与现行干部人事制度衔接不畅的问题，为进一步扩大公推直选范围扫清了障碍。四是加强对公推直选干部的日常管理和考核监督。健全重大决策征求意见制度；建立党务公开、听证咨询、民主评议等为主要内容的党员意愿表达机制和干部评价监督机制；健全基层党组织任期目标责任制度，对工作平庸、能力不强、连续两年考评信任度达不到60%以上的，要进行组织调整。

三、两种模式的比较分析

(一) 两者的共同之处

第一，两种模式都引入了竞争机制，具有公推直选的一般特征。

首先，两种模式在基层党组负责人的产生方式上都引入了竞争机制，对以往基层党组织负责人通常由上级组织提名和经过确认型选举的产生方式进行了根本性改革，通过竞争性选举，改变了以往基层党组织负责人只是向上负责而不对下负责，而现在则必须把对上负责和对下负责有机结合起来。其次，在竞争机制运行的基础上形成了“公推直选”的选举方式，即首先由党员和群众代表参加“公推”从而产生初步候选人，突破了过去由上级党组织垄断提名权的惯例，使候选人的民意基础更加广泛；然后再举行党员大会进行“直选”，进而产生基层党组织负责人（包括书记、副书记和委员）。这里需要说明的是：乳山市的“直选”过程与新都区略有不同，乳山的做法可以具体区分为两种情形：一是在基层党支部、党总支以及党员人数约300人以下的基层党委，召开党员大会由党员进行直选；二是如果党员人数在300人以上的基层党委，则采取召开党代表大会的形式，由党代表进行直选。从总体上看，这两种模式都在不同程度上减少了中间代理环节，增强了党内选举的民主化程度。

第二，两者都有比较清晰的改革思路，形成了各具特色的公推直选制度体系。

两者在改革进程中都体现了清晰的改革思路和整体规划，在实践中长期坚持进行创新探索，逐步形成了各具特色的公推直选制度体系， 使试点经验的制度化水平达到了较高程度。新都区从打造阳光政府，改革选举制度入手，大力推进公推直选，实行“三会开放”、推动党务公开，再到开展民主测评，逐步深化了党内基层民主改革，有效探索了党内基层民主发展的新形式，逐步形成了以公推直选、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的发展党内民主的政治框架，使新都区党内基层民主发展及制度创新得到了稳步推进和深入发展，构建了一整套独具特色的党内基层民主制度体系。而乳山市则通过试行党代会常任制、公推直选镇党委书记和农村党支部书记、“定位公推”市直机关领导干部等改革实践，并将公推直选范围向机关、学校、医院、企业及其他社会组织拓展延伸，从而形成了全面推进党内基层民主的新格局，走出了一条 “以上带下、以下促上、整体推进”为特色的党内基层民主建设之路。

第三，两者在全国范围内都有较大的影响力和发展的持续性，并在较大范围内发挥了示范作用。

两者都受到了上级党委领导的高度重视和充分肯定，在各自的实践探索中，创造和积累了党内基层民主发展的大量新鲜经验，形成了各具特色的“新都模式”和“乳山模式”，先后都获得了中国地方政府创新奖，在全国范围产生了很大的影响。并且，两者都经历了十年以上的长期探索和持续发展，尽管两个试点的党委主要领导人都已几次更替，但都能坚持不懈地推进和深化党内基层民主建设，都具有较强的生命力和发展的持续性，并且都在更大范围内发挥了一定的典型示范作用。新都区在开展党内基层民主改革试点实践之后，很快就得到了四川省委及成都市委的充分肯定和高度重视。还在2004年7月，成都市委在充分肯定新都经验的基础上，就下发文件要求在全市范围开展乡镇党委书记公推直选试点。2005年7月，成都市委在新都区召开了现场会，系统总结了新都区基层民主建设的实践经验，正式出台了《关于加强基层民主政治建设的意见》，大力推进全市基层民主政治建设的制度创新。2005年8月，省委组织部又在新都区召开了全省推进党内基层民主深化先进性教育长效机制建设座谈会，决定将公推直选乡(镇)党委书记的试点扩大到全省18个市州30个县(市、区)。而乳山市的试点实践也是一开始便受到中组部和山东省委领导的关注和肯定。早在2005年山东省委组织部就对乳山扩大党内基层民主的做法进行了研究总结，认为“一个县级市在扩大基层民主方面有这么多的探索和实践，这在全国也是比较少见的，对全省乃至全国具有一定典型示范意义和借鉴意义”。乳山市通过总结党内基层民主建设经验而形成的《扩大党内民主案例分析》荣获中组部调研成果一等奖，并由中央党建读物出版社出版，是受到中组部明确肯定的扩大党内基层民主的典型案例。2009年2月，《全国基层组织建设情况通报》刊发了乳山市扩大基层党组织公推直选范围的经验材料，当时的中共中央政治局委员、书记处书记、中组部部长李源潮当即作出批示，要求有关部门予以关注。

(二) 两者的不同特点

第一，两种模式的民主程度和扩展范围不同。

2003年以来，新都区陆续在全区11个建制镇、299个村推行了党委（支部）书记的公推直选。2007年，村级党组织公推直选的覆盖面已达100%；到2008年，镇党委书记公推直选的覆盖面也达到100% 。并且，新都区的公推直选过程比较严格，是在公推的基础上然后召开党员大会由全体党员进行直选。而乳山市则强调要根据不同情况来合理确定公推直选的适用范围，对于党员人数在300人以上的基层党委，则由党代表而不是全体党员进行直接选举。从2008年开始， 乳山市又把公推直选范围扩大到了全市各个领域的基层党组织。在全市范围内， 选择了机关， 学校， 医院， 改制企业， 外商投资企业和社会中介组织等7个不同类型单位进行了试点。相比较而言，新都区的公推直选过程更加严格，因而其民主化程度较高一些； 而乳山市实行公推直选的领域更加广泛，从党内民主带动人民民主的角度来看，其社会影响更大一些。

第二，两种模式的目标设计和价值取向不同。

新都区的公推直选是选书记，而乳山市的公推直选是选班子。在我们看来，乳山的选班子较之新都的选书记，更为科学合理：一是公推直选党委班子比公推直选党委书记更能体现现代民主精神，有利于集体领导和权力制约，更加符合民主政治的发展趋势。二是公推直选乡镇党委班子更符合党章精神。由于党内实行的是委员会制，而不是行政首长负责制，因此，公推直选不应只选党委书记，而应当包括党委员会全体成员。三是公推直选党委班子有利于加强集体领导，防止个人权力过分集中。各地基层试点的经验表明，实行公推直选产生的乡镇党委书记比以往更具有集权的倾向，而在目前权力制约机制尚未形成的情形之下，容易导致权力的滥用和腐败的滋生。[3]

第三，两种模式的改革思路和操作方式不同。

新都改革的思路和取向注重的是大刀阔斧、着眼布局。新都改革首先从公推直选上取得突破，然后实行“三会开放”、“三务公开”和民主测评，从构建了一整套从民主选举、民主决策、民主管理到民主监督的党内基层民主制度体系。而乳山改革的思路和取向关注的是细节设计，切实可行。在公推直选程序设计上，根据各单位的实际情况而采取了两种不同的操作方式； 并且在制度安排上增加了镇党委班子不驻会委员， 从而解决了乡镇公推直选实践与《干部任用条例》《公务员法》的衔接问题； 此外，为确保选举过程透明公开和选举结果公平公正， 乳山市还精心设计了一些辅助程序， 进一步完善乡镇公推直选的基本程序，例如，为了让党员群众更加熟悉了解候选人，在人数较多的试点单位， 专门组织了候选人与党员群众见面；在选举过程的每个基本环节，都邀请了人大、政协以及各方面代表全程参与，以确保整个选举过程的透明公开和公平公正。由此看来，两者的改革思路和取向，都有其值得肯定的意义和价值。

（三）关于发展党内民主的几点思考

综上所述，通过对新都和乳山这两种党内基层民主发展模式的比较分析，不难看到，两者可以说各有其优势，但也各有其不足，因而很有必要相互借鉴，进一步发展完善。同时，对两者实践中存在的一些问题，笔者也试图立足于党内基层民主建设的整体格局和持续发展，提出一些对策性的思考：

首先，在充分肯定党内基层民主发展取得成效的基础上，还要进一步规范和完善公推直选的制度设计以及相关的配套制度建设，进一步提升党内基层民主的制度化水平。笔者认为，两种模式在公推直选实践中所取得的这些新鲜经验应当充分加以肯定，但对于各自在制度安排上包括覆盖范围、程序设计以及配套制度建设方面存在的一些不足之处应当不断总结和完善，这样才能逐步走向规范化、程序化，不断提升其制度化水平。譬如说，公推直选究竟是选书记还是选班子更为科学合理，公推直选的推广领域和适用范围究竟多大才切实可行，公推直选的每个基本环节究竟哪些人员参加才较为合适，等等，这些具体问题还有待今后实践中进一步研究解决。最近党的十八届三中全会通过的《决定》强调指出：在干部选拔工作中，要“发挥党组织领导和把关作用，强化党委（党组）、分管领导和组织部门在干部选拔任用中的权重和干部考察识别的责任，改革和完善干部考核评价制度，改进竞争性选拔干部办法，改进优秀年轻干部培养选拔机制，区分实施选任制和委任制干部选拔方式，坚决纠正唯票取人、唯分取人等现象”。这就为我们今后如何进一步深入发展党内基层民主指明了前进方向。

其次，党内基层民主的深入发展有待于从以往主要关注民主选举这一基础性环节，而转向更要注重民主决策、民主管理和民主监督等后续环节，即实现从党内选举转向党内治理的路径转换。以往各地开展的党内基层民主建设的侧重点基本上都放在民主选举这个环节。因为只有在民主选举上取得突破，才有可能在民主决策、民主管理和民主监督上继续加以推进。这一过程本身体现了民主政治发展的内在逻辑。然而，如果民主选举的成果要得到巩固和发展，还必须在民主化进程的后续环节上继续加以推进。这是因为，虽然选举是民主政治的基本要求，是实现更高程度的民主的前提条件，但选举并不是民主的唯一内容，也不能解决民主进程中的所有问题。正如有的西方学者所指出：“不管选举对民主政治来说有多么关键，也仅仅是周期性地举行，并且也只允许公民在政党提供的高度集中的对象里选择，特别是在民主化的早期阶段，这种情况容易衍生出让人眼花缭乱的变种”[4]，诸如贿选、虚报选票数、造假选票等选举舞弊现象以及程序的不完善等等。新加坡学者郑永年也认为，党内民主不仅仅是要选人，更重要的是要选政策。领导人很重要，票决就是要选拔有能力的人。政策更为重要，候选人的政策意向和其执行能力极为关键。民主作为一种治理结构，不仅仅是选举。如果仅仅侧重于选举，民主会导致无穷的负面问题。[5] 可见，选举并不是政治生活的唯一的灵丹妙药，它并不能解决所有的政治问题。从近些年我国各地的实践来看，如果基层民主建设仅仅停留在选举环节，而后面的决策、管理和监督不能随之跟进，尤其是在民主监督上不能切实奏效，那么当初举行民主选举的既定目标就难以实现，民主选举的实际效果就会大打折扣，最终只能沦为一种徒有其表的民主形式，而这样的民主选举终究也是难以为继的。因此，当民主选举发展的一定阶段时，为进一步巩固选举的民主成果和推动党内民主的深入发展，迫切需要从注重民主选举转向注重民主治理，在决策和监督上加大民主改革力度，尤其是要加强对党内“一把手”权力的制约和制衡，这是民主政治发展当然也是党内基层民主发展的必然要求。

最后，在加强党内民主建设的同时，迫切需要进一步加大以党内民主带动人民民主的力度。近些年来，我们党在推进社会主义民主政治建设的进程中，提出了以党内民主示范和带动人民民主的根本途径，但如何实现这种带动作用，还是一个值得研究和有待解决的问题。笔者认为，要充分发挥党内民主对于人民民主的示范和带动作用，还必须通过一定的具体路径才能真正实现。近些年来我国民主政治建设的实践深刻表明，必须充分利用我国现有的政治制度平台，才能有效发挥党内民主示范和引导人民民主的这种作用。不过，无论是从新都还是乳山的实践探索来看，都还做得远远不够。尽管他们在推动党内民主选举方面进行了大量的制度创新实践，并逐步向党内民主治理加以推进，但相对而言， 在带动人民民主方面的实践探索还很不理想。乳山市在以党内民主带动基层民主方面开展了一些工作，同时也注意吸纳人大代表、政协委员参与公推直选和民主监督，但在如何推动人大民主、政协民主等方面还比较欠缺。新都区虽然在实行“三会开放”和党务公开方面进行了一些实践探索，也取得了一定的成效，但主要集中在党内民主领域，而在人民民主领域，在基层民主特别是国家民主层面上，党内民主的示范和带动作用还未能有效地体现出来。最近，党的十八届三中全会的《决定》在谈到加强社会主义民主政治制度建设时， 专门阐述了以下三个方面的重要内容： 一是推动人民代表大会制度与时俱进，二是推进协商民主广泛多层制度化发展，三是发展基层民主。可见，要以党内民主示范和带动人民民主，必须充分发挥我们现有政治制度平台的作用，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，这样才能最终实现社会主义民主政治建设的根本目标和任务。

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