留置权规范运行的三个关键问题

北京市、山西省、浙江省的试点改革正在进行中，而《试点方案》《决定》对留置措施的权力运行并未作出规定，可能会使得试点地区的监察委员会在对被调查人员采取留置措施时存在一些障碍。从理论的架构、实践操作的可行性、相关强制措施的有益经验等方面考量，留置措施的规范运行应解决好以下三个方面的问题。

一、留置措施的构成要件 

留置措施是全国人大常委会《决定》赋予监察委员会的一项新权力，目前有关该权力的理论研究尚未深入，实践方面也尚未形成有益的经验。但是权力的行使，须以一定的标准和要件为前提，否则权力很有可能陷入滥用的泥潭。为了规范留置措施的使用和运行，应明确行使留置措施的主体范围，认定使用留置措施的对象范围，界定留置措施的期限范围，以及明确留置措施的场所范围等，从而为监察委员会依法行使留置措施提供有益的参考。

       一是留置措施的行使主体。留置属于监察委员会开展监察活动所使用的限制人身自由的强制措施，该项措施的行使主体只能是各级监察委员会。根据《试点方案》的规定，党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，但是各级纪委不能以纪委办案的名义采用留置措施。如果纪委滥用“双规”限制被调查对象的人身自由，或者借用“留置”名义剥夺被调查人员的人身自由，将导致“双规”、留置适用的混乱，甚至会严重损害被调查人员的合法权益。为了明确留置措施的行使主体，同时规范“双规”和留置的适用，国家监察委员会和中央纪委可以联合发文进行规定。对涉嫌违反党纪的中共党员只能用“双规”的方式组织谈话或约谈，一旦发现该名党员有职务违法或职务犯罪行为时，各级纪委则须及时将被调查人员移交监察委员会进行调查处理。此时，监察委员会才有权对被调查人员采取留置措施，扣留被调查人员对其进行监督、调查和处置。

       二是留置措施的行使对象。《决定》指出试点地区的监察委员会，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。要规范留置措施的行使，首先需要明确“行使公权力的公职人员”的具体范围。根据《宪法》《刑法》《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》等法律、司法解释的规定，行使公权力的公职人员可分为：第一类，中国共产党各级机关工作人员，即在中国共产党的中央组织、地方组织中从事公务的人员；第二类，国家各级权力机关工作人员，即在全国人大常委会、地方各级人大常委会的组成人员，以及各级人大常委会各工作机构中从事公务的人员；第三类，国家各级行政机关工作人员，即在各级人民政府的公务员，地方人民政府所属工作部门派出机关中从事公务的公务员，以及法律法规授权组织内行使国家公权力的国家工作人员；第四类，各级司法机关工作人员，即在国家各级审判机关和各级检察机关中依法从事公务的人员；第五类，各级政协机关工作人员，即在政协全国委员会常务委员会，以及地方各级政协常务委员会中行使公权力的人员；第六类，民主党派各级机关工作人员，即在各民主党派中央，及地方各级民主党派的组织和机构中从事公务的人员；第七类，事业单位工作人员和国有企业的管理人员，即依法行使国家公权力的事业单位的公职人员，以及依法管理国有企业的管理人员。

      三是留置措施的行使期限。监察委员会在调查公权力主体的违纪、职务违法和职务犯罪行为时可采取留置措施，因此可从违纪行为调查阶段、职务违法行为立案调查阶段和职务犯罪行为立案侦查阶段三个方面，科学设置短期、中期和长期留置期限。第一类，违纪行为调查阶段的短期留置。参照《公安机关适用继续盘问规定》第11条有关继续盘问时限的规定，可规定留置的一般时限为12小时；对难以证实或者排除有职务违法、职务犯罪嫌疑的，可以延长至24小时；对有其他特殊情况不能证实或者排除其职务违法、职务犯罪嫌疑的，可以延长至48小时。第二类，职务违法行为立案调查阶段的中期留置。结合原有“双指”时限的相关规定，及顺应国家监察体制改革依法有序推进的要求，可以规定此阶段的留置期限为3个月；有特殊原因需要延长的，报上一级监察委员会备案，可以延长至6个月。第三类，职务犯罪行为立案侦查阶段的长期留置。应当参照《行政监察法》第33条有关立案调查的案件期限，留置的期限一般为自立案之日起6个月；因特殊原因需要延长办案界限的，可以适当延长，但是最长不得超过一年，并应当报上一级监察委员会批准。

      四是留置措施的行使场所。留置对象与刑事拘留、逮捕等羁押措施的对象不同，前者适用的对象既可能是违纪、职务违法的行使公权力人员，也有可能是构成职务犯罪的行使公权力人员。因此，监察人员在留置被调查人员时，不能一味地在看守所执行，而应综合利用现有的办案场所和其他场所，以便合理留置被调查人员。这些场所主要包括现有的实施“双规”“双指”的场所，监察委员会自设的留置场所，被调查人员的住所，以及指定的宾馆、旅店等场所。监察委员会可以根据谈话、讯问、询问等办案工作的需要，以及保障被调查人员权益的考虑，选择合适的留置场所。

      二、留置措施的运行程序

      全国人大常委会《决定》中列举的监察委员会可以采取的诸多措施中，留置属于对人身自由限制最为严格的措施，因此实践中应当审慎适用。法谚有云：程序是法治与人治的分水岭。严格的程序正义对规范留置措施的依法行使，全面保障被调查人员的合法权益有着特殊的重要意义，一方面可以确保监察委员会在执法过程中做到中立公正，严守办案期限，全面落实告知、通知、送达等制度；另一方面严格的程序是保障被调查人员实体权利的重要机制，也是被调查人员权利受到侵害时能够获得救济的重要途径。

  一是留置措施的启动程序。启动程序是留置措施的第一步程序，无论是短期留置、中期留置和长期留置，监察委员会在对被调查人员采取留置措施之前，必须严格按照报送和审批程序进行，其中审批程序又可细分为内部审批程序和外部审批程序。短期留置只须进行内部审批，之后报送上一级监察委员会备案即可，但是中期和长期留置必须由本级和上一级监察委员会审批通过后方可采取。对于报送程序而言，监察人员根据被调查人员的违纪、职务违法、职务犯罪事实和已经收集到的相关证据，认定需对被调查人员使用留置措施的，则应当填写《监察委员会使用留置措施呈报表》（以下简称《呈报表》），呈报监察委员会查办案件的部门负责人审核，并由监察委员会主任批准。《呈报表》主要载明被调查人员的基本信息、主要职务、被留置的法定事由，部门负责人的审核意见和监察委员会主任的批准意见，以及注明开始留置的日期等事项。对于内部审批程序而言，监察委员会部门负责人在收到监察人员报送的《呈报表》后，应及时对被调查人员使用留置措施的事由进行实质性审查，认为确有必要使用留置措施的，则在《呈报表》上签署同意的审核意见。之后，按照程序呈报给监察委员会主任进行批准。监察委员会主任须在收到《呈报表》后48小时内作出同意与否的审批意见。若有必要，监察委员会主任可以召集监察人员进行分析和讨论。如果监察委员会主任不签署同意的审批意见，则应在《呈报表》中“不同意的理由”一栏中，对不同意的理由予以详实说明。对于外部审批程序而言，如果对被调查人员采取短期留置措施的，该短期留置措施可以不用报送上一级监察委员会审批，但须报送上一级监察委员会备案，但中期和长期留置措施，经本级监察委员会主任审批后，还应报送上一级监察委员会审批，由上一级监察委员会主任签署意见。上一级监察委员会主任须在收到《呈报表》后48小时内作出同意与否的审批意见。若有必要，上一级监察委员会主任可以召集下一级监察人员汇报案情。如果上一级监察委员会主任不签署同意的审批意见，同样需要在《呈报表》“不同意的理由”一栏中详细阐明理由。

  二是留置措施的执行程序。执行程序是留置程序运行的重心，关涉被调查人员的切身利益，应从通知被调查人员程序、带被调查人员至留置场所程序以及告知被调查人员家属程序等三个方面进行操作。就通知被调查人员程序而言，应统一规定由2名监察人员执行，在执行过程中应出示相应证件；持有《执行留置措施通知书》（以下简称《通知书》），该通知书应由监察委员会主任签署，且载明执行留置的理由、留置执行开始的时间、留置的场所、被调查人员的救济方式，以及执行留置措施监察人员的信息等基本内容；执行人员应当当面告知被调查人员留置理由、留置时间、留置地点等基本信息，并要求被调查人员在《通知书》回执上签字。就带被调查人员至留置场所程序而言，监察人员向被调查人员当面宣布对其采取留置措施后，应立即将被调查人员带至留置场所；在带离过程中，为防止被调查人员的武力反抗、逃逸、自杀、自残等行为，监察人员应享有强制带离被调查人员至法定场所的权限；在到达留置场所后，除应按照规定办理留置手续外，监察人员应对被调查人员随身携带的通讯工具、证件、其他物品等统一保管，并办理《暂予保管物品登记表》。就告知被调查人员家属程序而言，在将被调查人员进行留置并办理相关留置手续后，执行留置措施的监察人员应当在24小时之内，将已经对被调查人员执行留置措施的情况，例如留置事由、留置开始时间、留置场所、留置期限等，书面通知被调查人员的同住成年家属和其所在单位；与此同时，监察人员应将《通知书》副本送达给被调查人员的同住成年家属和其所在单位。

  三是留置措施的解除程序。程序的运行是分阶段和分步骤的，完整的留置运行程序还应包括留置的解除程序。监察委员会在留置期限内对被调查人员是否存在违纪、职务违法和职务犯罪行为进行查证核实，一般会形成以下几种结果。第一种情况是，经调查核实，监察委员会认为被调查人员没有违纪、职务违法和职务犯罪行为的，或虽有违纪行为但不需要追究行政责任的，则立即解除留置措施，执行解除留置措施的监察人员应护送被调查人员离开留置场所，或通知其同住成年家属或其所在单位接回被调查人员。第二种情况是，经调查核实，监察委员会认为被调查人员有违纪行为，但没有职务违法、职务犯罪行为的，或者是被调查人员有违纪行为、职务违法行为，但无职务犯罪行为的，则在对被调查人员违纪行为或职务违法行为进行处理或转交其他单位处理的同时，及时解除留置措施；执行解除留置措施的监察人员须护送被调查人员离开留置场所，或通知其同住成年家属或其所在单位接回被调查人员。第三种情况是，经调查核实，监察委员会认为被调查人员有违纪或（和）职务违法行为，且有职务犯罪行为的，在将被调查人员向检察机关进行移送前，应告知被调查人员有关移送的事项；同时，告知被调查人员留置措施已经被解除。在上述三种情况中，只要监察委员会启动留置措施的解除程序，都必须制作统一格式的《解除留置措施通知书》。通知书应当载明解除留置措施的理由、解除留置措施的时间、实施留置措施的期限、执行解除留置措施监察人员的基本信息等事项，并由监察委员会主任签署解除意见，被调查人员应当在该通知书上签名。监察委员会在对被调查人员解除留置措施的同时，应将《解除留置措施通知书》交与被调查人员。此外，执行解除留置措施的监察人员应当在24小时之内，将对被调查人员解除留置的情况，例如解除留置的事由、留置的期限、留置的场所等事项，书面通知被调查人员的同住成年家属和其所在单位；与此同时，应将《解除留置措施通知书》副本送达给被调查人员的同住成年家属和其所在单位。

  三、留置对象的权利保障

    权力会保障权利，但同时也可能会侵害权利。留置措施作为一项强制性措施，在一定程度上、一定期限内限制被调查人员的人身自由，因此在规范留置程序运行的同时，也应尽可能地保障被调查人员的合法权益。

      一是留置期间能否折抵刑期。《刑法》《刑事诉讼法》等明确规定，有关判处管制的，指定居所监视居住一日折抵刑期一日，先行羁押一日折抵刑期二日；判处拘役、有期徒刑的，指定居所监视居住二日折抵刑期一日，先行羁押一日折抵刑期一日。从性质上分析，留置措施与监视居住、先行羁押一样，都属于剥夺、限制公民人身自由的强制措施；从公平公正和保障人权的角度分析，留置期间也应当折抵刑期。留置措施对被调查人员的强制程度、影响程度、执行方式等与指定居所监视居住较为相似，因此在实践中，可参照指定居所监视居住折抵刑期的相关规定予以认定。如果被调查人员被法院判处管制的，则留置一日折抵刑期一日；如果被法院判处拘役、有期徒刑的，则留置二日折抵刑期一日。

      二是留置期间律师介入问题。《行政监察法》《行政监察法实施条例》《监察机关调查处理政纪案件办法》等规范性文件，并未规定行政监察期间可以由律师介入。从以往职务犯罪案件办理流程来看，行政监察期间被调查人员不能委托律师，更谈不上与律师会见。但为了更好地保护被调查人员的权利、监督监察人员不滥用留置的权力，保障监察体制改革在法治的轨道内向前推进，应赋予律师在调查期间介入的权利。具体而言，在留置期间，自监察人员对被调查人员采取第一次讯问之日起，被调查人员有权委托律师，但危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪案件，律师会见被调查人员的，应当经监察委员会许可。

   三是留置期间的录音录像。在对被调查人员进行留置期间，监察委员会需要对被调查人员是否存在违纪、职务违法、职务犯罪行为进行查证，这些行为是否存在需要依据相应的证据证明。有关被调查人员违纪、职务违法、职务犯罪的证据，一方面来自于监察人员收集的书证、物证、勘验检查笔录等书面证据，另一方面主要来自被调查人员的陈述或供述等言词证据。为了保障监察人员依法履职，切实保障被调查人员的人身权利，以及保证留置期间言词证据的合法性，监察委员会采取留置措施时必须全程录音录像，收集保存证据，接受监督。若在留置期间，监察人员需要对被调查人员进行谈话、讯问、询问等以获取当事人口供，也应进行全程同步录音录像。

      监察委员会享有的留置措施，并非来源于任何国家机关的现有权力，而是一种全新的权力。这项权力刚刚处于起步的阶段，本文对此项留置措施的权力内涵、权力属性、权力构成要件、权力运行程序等基本内容进行了分析，但仍有许多问题尚待进一步研究。这些问题主要有：一是，留置措施适用的行为条件是被调查人员有违纪、职务违法和职务犯罪行为，如何来界定和判断违法和犯罪的范围，尤其是违纪的范围；二是，目前纪检监察证据与刑事证据之间如何转化，及转化后的证据效力问题，尚未形成统一的共识，在监察体制改革后，留置期间所形成的证据效力又如何予以转化、审查和认定；三是，留置场所如何实现规范化建设；四是，如何加强对监察人员的有效监督；五是被调查人员的权利救济等。以上问题，都有待于《国家监察法》及其相关立法作出进一步的规定。

责编：张国战

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