观察丨院领导占了员额不办案 多地法院检察院领导退出“员额”

记者：程姝雯 商西

来源：南方都市报     2017年06月27日

转自：大案

    开篇语

    把“让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”作为目标的司法体制改革今年进行到了第三年。

    这一年，也被称作司法改革的“决战之年”，大多数改革措施都已在全国范围内铺开：通过员额制对司法人员分类管理，通过司法责任制保障法官检察官独立办案，进而健全司法人员职业保障，推动省以下法院检察院人财物统管……这些改革中基础性、制度性的措施，在全国司法系统逐渐落地生根。

    “决战之年”的改革怎么走？还面临什么样的挑战？改革三年带来了哪些变化？普通公民在改革中有哪些获得感？南都记者奔赴司法体制改革一线，从不同维度记录改革中的人物与故事。

    上个月，在中央政法委专项督察组抵达前，江苏93名入额法官退出了“员额”，其中73人是中基层法院的政治部主任或综合部门的负责人。

    “员额”是这一轮司法改革中新确立的法官检察官编制，只有入员额，才能从事办案并享受相应的津贴，直接涉及“饭碗”。

    但南都记者观察到，院领导退出“员额”，不仅是江苏在行动。

    今年以来已有多地对入了员额的法官检察官调整，其中不乏院领导。而这一行动背后，则是中央直接发文对司法改革进入到“决战之年”显露问题的“纠偏”和“校准”。

    今年3月，中政委发布《关于严格执行法官、检察官遴选标准和程序的通知》，明确员额配置向一线办案部门倾斜，办公室、政工党委、纪检监察、培训教育、司法技术等部门不设员额岗位，还给入了员额的院领导划定办案数量最低“红线”。

    有政法系统人士向南都指出，能不能让真正优秀的法官脱颖而出、真正把办案力量投入到一线，是员额制改革成败的关键，此举有望彻底杜绝院领导“挂名办案”，确保让真正称职的法官检察官入额。

    “退出”：

    员额制改革新动向

    南都记者从江苏省高级人民法院获悉，今年5月以来，江苏法院系统93名进入员额法官短期内退出了“员额”，其中有不少是法院政治部主任等院领导，还有一部分是入员额后交流到办公室等综合岗位的负责人。

    这一情况不仅发生在江苏。

    同样在5月，山西省法官检察官遴选委员会将40名法官、23名检察官清出员额，其中不乏法院庭长。

    青海也“回顾”了员额法官检察官办案情况。“一检查，个别副院长办案数量比较少的，主动要求退出员额。”青海省政法系统相关人士透露。

    退出员额，关系到当事人的切身利益，意味着退出者不再具备法官检察官的办案职权、也不再享有“员额”对应的薪资待遇等方面的保障。

    南都记者了解到，在这一轮司法改革中，重新确定和遴选“员额”法官检察官被作为改革的第一步。此前3年里，全国政法系统围绕“入员额”做了大量工作：划定进入员额法官检察官的标准、设计遴选流程、为员额法官检察官办案匹配相应的待遇和职业保障。

    “退出”，成为今年以来员额制改革的一个新动向。更引人注目的是，这一新动向意味着直接向法院检察院的领导层“动刀”。

    “纠偏”：

    针对占员额不办案

    此前员额制改革方案划定，法官检察官在政法专项编制中的员额比例上限为39%.“饭碗”有限，案件数量又在不断增长，谁进入员额格外受关注。

    试点伊始，中央高层便强调：对领导干部进入员额要有严格规定，进入员额的领导干部必须按照统一标准和程序进行遴选，并亲自办案、对办案质量终身负责。

    在实际操作中，各地对领导入员额采取了不同的做法。有的省份把院领导都选进了员额，有的省份则规定“院领导不能与一线人员争员额”，限定一定比例的领导入员额。在此过程中，“论资排辈”入员额、院领导和综合部门人员入额后没有办案等问题也逐步凸显，备受诟病。

    中央政法委书记孟建柱去年在司法改革推进会上专门“喊话”：从事审判检察工作的领导干部，需按标准和程序参加遴选，并亲自办理一定数量案件，成为“行家里手”，带动全院办案水平提高。

    “纠偏”在今年正式启动。

    南都记者了解到，今年3月，中央政法委发布了《关于严格执行法官、检察官遴选标准和程序的通知》，严厉点出上述问题，并就院领导入额、办案数量划出“底线”和“红线”。

    《通知》规定：员额配置向一线办案部门倾斜，办公室、政工党务、纪检监察、培训教育、司法技术等非办案部门不得设置员额岗位；而院领导层面，政治部主任、纪检组长以及综合行政部门负责人进入员额的，要在3个月内辞去原有党政职务，调整到一线办案岗位，没有按时调整的，也要退出员额。

    对于院领导占了员额又不办案的情况，《通知》做出详细的规定，庭长办案量要达到本部门办案数量的50%-70%，基层法院院长、检察长办案量要达到本院法官、检察官平均办案数量的5%-10%，其他院领导则要达到30%-40%.院领导办案的数量、案件类型、开庭数量都要定期公开通报、接受监督。

    此外，中央政法委还要求各省在6月底前“清退”员额内办案数量、质量不达标的人员。

    这也是这轮司法改革中，中央层面第一份对院领导干部办案做出规范性要求的文件。

    督察：

    翻卷宗调录像查“挂名办案”

    这份措辞严厉的《通知》刚下达各省市区政法机关不久，中央政法委司法体制改革督察组应声而至。

    这是一次中央与省级层面联动进行的督察。公开消息显示，督察组直接奔赴市、县区法院检察院，“摸底”改革一线的实际情况。

    “江苏法院进行督察的一个重点就是院庭长办案情况。”江苏省高级人民法院研究室主任孙辙参与了督察全程。

    江苏全省三级法院第一批共有1000多名院领导入额。自去年入额以来，两个季度共办案30多万件。

    入额院领导中有没有人不办案、有没有人伪办案、“挂名办案”？孙辙告诉南都，江苏把这一问题作为督察重点，把三级法院所有领导班子成员的办案卷宗都查阅了一遍。他所在的督察组检查了南通中院所有入额院领导的办案卷宗，在此基础上又抽查了一家基层法院，并汇总了其他基层法院的情况。

    “督察不是看办案的对错，而是看院庭长有没有实质性审判，翻阅卷宗就是要看看院庭长有没有亲自撰写和签发裁判文书、有没有参与合议庭讨论，发现疑点还要随时调取庭审录像。”孙辙介绍。

    督察发现了一些问题：少数院庭长办的是一些简单案件，这与中央层面提出“院庭长办难案、多担待”的改革要求不相符。

    在孙辙看来，“院庭长必须办疑难复杂案件，件件拿得出手，即使一年办10件，其他法官也会服气，不会觉得院庭长‘象征性办案’。”

    青海省政法委执法督察处处长史国鑫也被中央政法委抽调参加了这次督察。他告诉南都，此次中政委发文、督察组出动，也都是“跟着问题走”。

    督察中也发现，个别地方确实存在入额院领导“挂名办案”的情况，案件让属下操作、自己签个字；还有的院领导“凑数办案”，经办的案件都是减刑假释、调解类的简单案件；甚至还有少数进了员额不办案、依旧做原来的行政工作。

    “现在办案各环节都有音视频记录，调出来一看，就能发现问题。”在史国鑫看来，这些问题直接关系着司法改革的成败———员额制改革要让法官检察官、司法行政人员各司其职，遴选员额是要把最优秀的人选进去，“而不能‘把水和进去’，如果人员队伍选不好，司法的公平正义从何而谈？”

    整改：

    有不达标的主动申请退出

    督察组走过，地方整改随之启动。

    孙辙告诉南都，江苏的实际情况是，案多人少问题突出，在改革之初，考虑到法院政治部主任往往都是资深的院庭长出身，比如由基层法院院长提拔到中院做政治部主任，所以没有硬性规定不得入额，而是以审判委员会委员的要求进行考核，他们也要参与办案工作。接到中央统一要求后，全省已入额的政治部主任一律退出了员额。

    江苏省检察系统则一口气免去全省44名入额的检察院政治部主任、纪检组长、办公室主任原有的行政职务，让他们回到业务部门、办案一线。

    山西省政法系统人士也向南都谈道，改革启动之初，有工作人员将“入员额”简单理解为津贴待遇、政治荣誉，“都争着入”。在中央强调严格把关员额遴选、考核后，山西率先在全国公布了员额退出标准，“大家看到入额就得办案，混不了日子了，也不抢着入额了，甚至有办案数量不达标的主动申请退出”。

    办案成了入额院领导的“硬要求”。

    南都记者了解到，在中央政法委划定的最低“红线”基础上，各地均做出具体规定。

    青海省对院领导办案的要求，取了中央政法委文件中划定标准的“最高值”。

    江苏划线则更高：院庭长要达所在院庭办案平均量的70%.不过这个70%并非简单的案件数量，而是测算工作量，会综合考虑所办案件难易程度等权重值；此外还要求入额院庭长参加审委会的次数不少于年度总次数的2/3.

    可以预期的是，未来在法院庭审现场，遇见院庭长的机会将会越来越多。

    声音

    学者建议审判业务扁平化管理

    让院领导从司法行政管理职能中解脱出来

    南都记者在采访中也发现，院领导们也有一些说不出的苦衷。

    据介绍，与改革前相比，院领导承担的事务性工作没减轻，既要负责内部管理、推进司法体制改革，还要带头办案，的确压力很大，尤其是院长和常务副院长办公室，可谓是“各个部门川流不息”。

    针对这种“两难”，北京、四川等地开始尝试“院长开庭周”，每月固定一周，让院长、副院长不受行政事务干扰，跟普通法官一样，专门从事开庭、撰写裁判文书等审判工作，开庭审理重大、疑难、复杂案件。

    从学者的角度，北京大学法学院教授陈瑞华则建议，也可以借鉴一些法院检察院改革内设机构的经验，将审判业务扁平化管理，让院领导从司法行政管理职能中解脱出来，更多投入审判工作。

    对话

    江苏淮安经济技术开放区法院院长薛兵：

    三成时间在开会一成能用于自己办案

    南都：员额制改革中你入额了吗？

    薛兵：我入额了，这里还有个故事呢。我们法院是淮安市也是江苏省案多人少矛盾最突出的法院之一。编制50人，真正到编45人，连院长在内法官一共23人，第一批试点给了15个法官名额，4个院领导一占，还有11个名额。但我们能跟入额法官一样办案吗？不可能，这是事实，你占了这个名额，必然造成其他办案法官的任务更重。后来我和政治部主任说，“第一批我们暂时不入额，我也不入，你也不入”，他说好。

    过几天，高院研究室、政治部都给我打电话问为什么没报名？全省法院院长只有你没报名。我说如果给淮安开发区法院增加1个名额，我肯定入额，我毫不谦虚，水平肯定比其他人高一点，但法官真的人手不够，如果要我入额，除非不占分配的员额数。后来高院统一了意见，“一把手”的编制数由省法院统一考虑。

    南都：你的时间怎么分配，花在办案上的时间有多少？

    薛兵：大概三成开会，三成忙于审判管理，还有三成就是其他不可预料的事情。我的精力多少能用于办自己的案件？一成。如果你问我最愿意干哪样，肯定是最愿意办案。

    南都：作为院长，你一年要办多少案件才能考核达标？

    入额后，我已经在考核了，要求办案量达到5%-10%，人家办300件的话，我要办15件。我们院去年法官人均办案356件，我就要办20件。

    南都：你觉得院长要办哪些案件？

    薛兵：上面的文件很宏观，规定院长要办理重大、疑难、复杂案件，到底是哪些类型？从去年开始，所有上级法院发回重审的案件都不再随机分案，而是交给我来分案，让入额法官办案，包括我在内，概莫能外，“一把手”必须挑起来，担当起来，否则被人说：你入额后轻轻松松。再一个，虽然不一定疑难复杂，但能发现问题的案件院长办几件看看，到底什么情况。第三就是，办一些批量案件，做个示范，这些案件不一定疑难复杂，但涉及类案统一裁判尺度。

    南都：在你看来，院长办案有什么作用？

    薛兵：院长是审判的行家里手，通过办案，可以给年轻法官进行现场教育。去年有一个庭审，我当审判长，是全市十佳庭审之一。今年我准备和所有法官都分别组成一次合议庭、办一个案。

    中央发文

    中央政法委今年3月发布《关于严格执行法官、检察官遴选标准和程序的通知》

    其中规定：

    员额配置向一线办案部门倾斜，办公室、政工党务、纪检监察、培训教育、司法技术等非办案部门不得设置员额岗位

    院领导包括政治部主任、纪检组长以及综合行政部门负责人进入员额的，要在3个月内辞去原有党政职务，调整到一线办案岗位，没有按时调整的，也要退出员额

    庭长办案量要达到本部门办案数量的50%—70%

    基层法院院长、检察长办案量要达到本院法官、检察官平均办案数量的5%—10%

    其他院领导则要达到30%—40%

    此外，中央政法委还要求各省市区在6月底前“清退”员额内办案数量、质量不达标的人员

    督察组

    中央与省级层面联动进行督察。直接奔赴市县区法院检察院，摸底改革一线的实际情况

    翻阅卷宗看院庭长有没有亲自撰写和签发裁判文书、有没有参与合议庭讨论，发现疑点随时调取庭审录像

    督察发现，个别地方确实存在入额院领导“挂名办案”、“凑数办案”、甚至不办案问题

    江苏案例

    江苏93名入额法官退出“员额”，其中73人是中基层法院政治部主任或综合部门负责人。院庭长办案要达所在院庭办案平均量的70%

    江苏省检察系统免去全省44名入额的检察院政治部主任、纪检组长、办公室主任原有的行政职务

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