【研究】课题组 | 城乡困难家庭：研究发现与政策建议
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BSTRACT
摘要
我们通过对“中国城乡困难家庭社会政策支持系统研究”项目的深入研究，得到了10个研究成果。其中包括：社会救助体系已经实现了政策目标并得到了政策客户的积极评价。城市和农村的困难家庭能够保持积极的心态并维持他们的社交网络。但是，不足之处是城市和农村的困难家庭的收入还不能覆盖支出，而保险福利也支持不足，这就使得他们的医疗、教育和能力变成了短板。为打破“支出＞收入＞标准”的怪圈，必须重新审视低保标准。
EYWORDS
关键词
城乡困难家庭；研究发现；政策建议；低保标准
UTHOR
作者简介
执笔人：赵卫华，北京工业大学学院教授；韩克庆，中国人民大学教授；唐钧，中国社会科学院社会政策研究中心秘书长，研究员。课题组成员还包括赵晰、古君如、刘宝臣、卢菁、任国峰、王燊成、王迪、冯建斌、宋庆港、常静宇、张弯弯。
OUNDATION
基金项目
民政部政策研究中心“中国城乡困难家庭社会政策支持研究”项目
2016年，课题组对北京大学中国社会科学调查中心提供的“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设研究”的数据库进行了深度开发。这个数据库中的调查数据是2015年通过对城乡困难家庭（包括城乡低保户和城乡低保边缘户）样本进行入户访问所采集的。以下，就是对上述数据库中的调查数据进行开发并深入分析后得到的研究成果。
一、关于城乡困难家庭的研究发现
在对城市困难家庭（包括城市低保户和城市低保边缘户）和农村困难家庭（包括农村低保户和农村低保边缘户）的贫困状况分别进行了描述和分析之后，我们将研究过程中重要的研究发现汇聚到一起，分成10点再进行一次“咀嚼”，从而更好地品味其中的“酸甜苦辣”。以下我们分而述之：
（一）社会救助制度施行基本达到预定政策目标
调查数据表明，在调查前一年（2014年），城乡困难家庭的平均收入分别超过了城乡低保的全国平均标准，其中城市低保户的月人均收入超过低保标准159元，城市低保边缘户则超过了595元；农村低保户的年人均收入超过低保标准1225元，农村低保边缘户则超过了1942元。“收入/标准差”占低保标准的比率，城市低保户为38.69%，城市低保边缘户为144.77%，农村低保户为44.11%，农村低保边缘户为69.93%。如果把家庭人均收入达到乃至超过低保标准视为能够满足城乡困难家庭最低生活保障需要的物质条件，就此而言，现行最低生活保障制度已经达到了其既定的政策目标。
同时，调查数据也表明：就收入结构而言，城乡困难家庭最主要的两项收入是劳动收入（包括农村的经营收入）和转移性收入（包括救助金）。其中城市低保户的劳动收入占比37.15%，转移性收入占比57.86%；城市低保边缘户的劳动收入占比59.87%，转移性收入占比33.65%；农村低保户的劳动收入占比49.92%，转移性收入占比46.90%；农村低保边缘户的劳动收入占比79.95%，转移性收入为15.24%。劳动收入的占比四成到八成，说明了中国的最低生活保障制度并没有阻碍城乡困难家庭的工作热情，可以说大部分低保对象仍然在竭尽可能地自食其力。
综上所述，我们第一个研究发现是：中国的社会救助制度基本上达到了预定的政策目标。
（二）社会救助政策过程较好遵循法定行政程序
调查数据表明：在城乡困难家庭中，大多数曾经申请过低保，而且城市困难户和农村困难户申请过低保的比例非常接近，前者是78.55%，后者是78.79%。在申请过低保的城乡困难户中，城市困难户的成功率更高一些，为82.44%；农村困难户得到批准的为74.14%。最终，城乡困难户被分成了三类：其一，申请了并且得到批准的，城市困难户占比64.76%，农村困难户占比58.41%；其二，申请了没有得到批准的，城市困难户占比13.79%，农村困难户占比20.38%；其三，没有申请过低保的，城市困难户占比21.45%，农村困难户占比21.21%。以上数据，与国际上的经验数据非常吻合。尤其是最后这一点，与社会救助理论中有关“不利用”的说法也非常一致。
中国的行政程序中有一个特别的程序，就是公示。在申请过低保的城乡困难户中，大多也都经历了这一程序。其中城市困难户被公示过的占比81.60%，农村困难户被公示过的占比78.60%。这与最后被批准的比例相当接近，这也就意味着，“公示”这一程序基本上被执行了。
在得到低保待遇后，低保家庭还需接受定期的家庭收入和家庭财产的复核审查，城市低保户平均的核查周期是5.78个月，农村低保户是平均6.24个月。平均而言，城市困难户中退出低保的平均次数为0.20次，农村困难户的平均次数为0.21次，这是否可以理解为大约在城乡困难户每5户中有1户曾经有退出低保的经历。
在目前政府大力推行低保金社会化发放的大背景下，城市低保户和农村低保户领取低保金的方式绝大多数选择了“到银行或邮局领取”。在城市低保户中，占比高达97.62%；在农村低保户中，占比达到96.70%。
综上所述，我们的第二个研究发现是：《社会救助暂行办法》中的相关规定基本上得到了贯彻落实。
(三)城乡困难家庭评价社会救助政策倾向积极
调查数据表明：对于城市低保制度，80.18%的城市困难户认为“作用很大”和“作用比较大”，加上认为“作用一般”的13.52%，持正面评价的达93.70%；对于农村低保制度，76.61%的农村困难户认为“作用很大”和“作用比较大”，加上认为“作用一般”的16.68%，持正面评价的达93.29%。
对于医疗救助，有72.98%的城市困难户认为“作用很大”和“作用较大”，加上认为“作用一般”的18.09%，持正面评价的达91.07%；至于农村困难户，也有74.33%认为“作用很大”和“作用比较大”，加上认为“作用一般”的16.75%，持正面评价的达91.08%。
对于教育救助，有77.89%的城市困难户认为“作用很大”和“作用较大”，加上认为“作用一般”的14.74%，持正面评价的达92.63%；至于农村困难户，也有71.64%认为“作用很大”和“作用比较大”，加上认为“作用一般”的19.65%，持正面评价的达91.29%。
对于住房补贴，有82.38%的城市困难户认为“作用很大”和“作用较大”，加上认为“作用一般”的15.99%，持正面评价的达98.37%；至于农村困难户，也有81.38%认为“作用很大”和“作用比较大”，加上认为“作用一般”的11.76%，持正面评价的达93.14%。
对于临时救助，有66.16%的城市困难户认为“作用很大”和“作用较大”，加上认为“作用一般”的23.52%，持正面评价的达89.68%；至于农村困难户，也有64.57%认为“作用很大”和“作用比较大”，加上认为“作用一般”的24.83%，持正面评价的达89.40%。
综上所述，我们的第三个研究发现是：对于城乡社会救助制度，九成及以上政策用户都持正面评价。一项政策能够得到政策用户如此高的评价，实属不易。
(四)城乡困难家庭收入未能完全覆盖必需支出
调查数据表明，城乡困难家庭的平均支出又超过了平均收入，其中城市低保户月人均支出1140元，与收入相比，亏空了570元，恰好是平均收入的100.00%；城市低保边缘户月人均1539元，亏空了533元，要占平均收入的52.98%；农村低保户年人均10560元，亏空了6558元，要占平均收入的163.87%；农村低保边缘户年人均13338元，亏空了8619元，要占平均收入的182.64%。如此看来，城乡困难家庭的消费支出的亏空是相当大的，尤其是农村，平均支出远远超过了平均收入。
如此说来，在收不抵支的情况下，城乡困难家庭又是如何生活的呢？调查数据表明，他们最主要的应对措施就是靠借债度日。其中，城市低保户年户均债务为14558元，城市低保边缘户为15678元，农村低保户户均债务为16091元，农村低保边缘户为19281元。分别占其年户均支出的47.34%、42.87%、67.90%和54.56%。将以上四者的户均收入加上户均债务，分别为25776元、29535元、29929元和33605元，基本与四者的户均支出23699元、29492元、30752元和36573元持平。
另外，再看新增债务，城市低保户为4317元，城市低保边缘户为6958元，农村低保户为12770元，而农村低保边缘户为15581元。分别占总的债务的29.65%、44.38%、78.36%和80.81%，是否可以这样认为，举新债、还旧债是城乡困难户应对债务的基本方式，尤其是农村困难户，新债占到总债务的八成左右。
综上所述，我们的第四个研究发现是：在日常生活中，城乡困难户存在“支出＞收入＞标准”的收支倒挂现象。
(五)城乡困难家庭求生存图发展遭遇医疗之痛
如果将城乡困难家庭的人均支出与一般城乡居民家庭的人均支出相比，城市低保户、城市低保边缘户、农村低保户、农村低保边缘户所占的比率分别为61.00%、78.43%、109.09%和135.94%。其中城市的二者占比六成到八成，已属不低；但农村的二者更夸张，居然超过一般居民的支出水平，高出将近一成到三成半。城乡困难家庭的消费支出真有这么高吗？他们的钱究竟是怎么花的？
实际上，如果看城乡困难家庭的支出结构，便可恍然大悟。城市低保户每月1015元的支出中，医药费为551元，占54.29%；城市低保边缘户每月1305元的支出中，医药费为805元，占61.69%；农村低保户每月9145元的支出中，医药费为4859元，占53.13%；农村低保边缘户每年11396元的支出中，医药费为5979元，占52.45%。由此可见，上述四者的消费支出中，竟有五成到六成用于医疗费用了。
医疗费用的高企，与以下的统计数据相关：在城市困难户中，有57.10%的家庭有成员罹患慢性病，有25.58%的家庭有成员罹患大病，有35.27%的家庭有成员生活不能自理；农村困难户中有56.80%的家庭有成员罹患慢性病，有28.80%的家庭有成员罹患大病，有37.49%的家庭有成员生活不能自理。
医疗费用的高企，也与医疗保障制度的不完善相关：就慢性病治疗而言，城市低保户12030元的户均支出中，不能报销的要占69.34%；城市低保边缘户12883元的户均支出中，不能报销的要占65.32%；农村低保户11149元的户均支出中，不能报销的要占63.21%；城市低保边缘户12856元的户均支出中，不能报销的要占72.92%。就大病治疗而言，城市低保户29926元的户均支出中，不能报销的要占61.36%；城市低保边缘户38506元的户均支出中，不能报销的要占57.51%；农村低保户28887元的户均支出中，不能报销的要占63.58%；农村低保边缘户30668元的户均支出中，不能报销的要占68.35%。
综上所述，我们的第五个研究发现是：无论是城市困难家庭还是农村困难家庭，造成经济上匮乏的主要原因之一就是疾病缠身，这是他们无力自拔的泥淖。
(六)城乡困难家庭求生存图发展遭遇教育之痛
调查数据表明：城市困难家庭在教育方面的支出是紧接医疗支出和食品支出之后的第三项支出，年平均支出1048元，占家庭生活消费支出的7.47%。
在义务教育、高中教育和大专及以上教育这三个阶段中，城市困难家庭的教育支出分别为1927元、5076元和10383元，费用几乎是翻番地增长。城市困难家庭主要靠家中的积蓄和借钱来支付子女的教育费用。在上述三个阶段，以家中的积蓄支付的教育费用分别为54.20%、43.20%和32.31%。但是，占教育费用比重的减少不等于费用减少，支付的金额分别为1044元、2193元和3355元，反倒是增加了。即便这样，仍然是不敷所需，于是只能借钱。三个阶段以借款支付的教育费用所占的比重是16.16%、20.46%和21.57%，金额为311元、1039元和2240元。总而言之，城市困难家庭是竭尽可能让子女接受更高层次的教育。
调查数据表明：农村困难家庭在教育方面的支出仍然是紧接医疗支出和食品支出之后的第三项支出，但年平均支出已经下降到663元，占家庭生活费用支出的6.33%。
在义务教育、高中教育和大专及以上教育这三个阶段中，农村困难家庭的教育支出分别为1930元、5150元和11494元，实际上与城市困难家庭的教育费用不相上下，同时在三个阶段也是翻番地增长。农村困难家庭也主要靠家中的积蓄和借钱来支付子女的教育费用，在上述三个阶段，以家中的积蓄支付的教育费用分别占比54.84%、39.64%和29.17%，金额为1058元、2041元和3353元。除义务教育阶段外，后两个阶段都低于城市困难家庭。但是，三个阶段以借款支付的教育费用的比重增加了，分别为22.24%、33.41%和30.09%，金额则为429元、1721元和3459元，实际上，农村困难家庭在子女教育方面的借款比城市困难家庭更多。
正因为如此，我们也看到，在高中和大学教育阶段，城市困难家庭户均有0.10人正在上高中，有0.12人正在上大学；而农村困难家庭则减少到户均0.08人和0.07人。
实际上，城市困难家庭和农村困难家庭的被调查者的受教育程度是惨不忍睹的：城市困难户，初中以下程度的占73.65%，其中小学程度占24.92%，文盲占18.67%；农村困难户，初中以下程度的占89.83%，其中小学程度占35.41%，文盲占30.40%。当然，下一代或下下一代的教育程度已经有所提高，但是能够跟上时代的要求吗？
综上所述，我们的第六个研究发现是：受教育的水平低是造成城乡困难家庭贫困的另一个难于逾越的障碍。
(七)城乡困难家庭求生存图发展遭遇能力之痛
调查数据表明：城乡困难家庭之所以困难，是因为他们的能力受限：在城市困难家庭中，认为家中面临的主要困难是“家庭主要成员没有劳动力”的要占51.00%，是“家庭主要劳动力没有工作”的要占50.21%。在农村困难家庭中，认为家中面临的主要困难是“家庭主要成员没有劳动力”的要占62.28%，是“家庭主要劳动力没有工作”的要占49.08%。
具体而言，调查当时，在城市困难家庭的家庭成员中，没有工作的要占62.93%，其中，不在劳动年龄阶段的（包括在校学生）要占28.06%，在劳动年龄阶段但无劳动能力的要占15.21%，在劳动年龄阶段但无工作机会的要占19.66%。在31.34%有工作的家庭成员中，打零工的要占17.07%，务农的要占6.11%，合同制员工和个体户仅占7.10%，编制内员工则占1.06%。
在农村困难家庭的家庭成员中，没有工作的要占52.65%。其中不在劳动年龄阶段的（包括在校学生）要占32.68%，在劳动年龄阶段但无劳动能力的要占12.41%，在劳动年龄阶段但无工作机会的要占7.56%。在45.20%有工作的家庭成员中，在乡务农的要占33.14%，在乡、离乡打零工的要占10.29%，在乡、离乡从事个体经营和离乡做合同工的仅占1.27%，当乡村干部的则为0.59%。这就是说，大部分城乡困难家庭的家庭成员是没有工作的，少部分有工作的就业质量也较差。
遗憾的是，被寄予厚望的就业服务也没能改变以上局面：从调查数据看，城市困难户83.28%接受了就业服务，农村困难户90.07%接受了就业服务。就业服务包括免费培训、职业介绍、结对帮扶、小额贴息贷款、技术支持、税收优惠、有偿培训和其他服务。但是，就业服务帮助城乡困难家庭成功就业和创业的占比很小，只有免费培训和职业介绍这两项分别达到6.65%和6.87%。
综上所述，我们的第七个研究发现是：就业质量低是造成城乡困难家庭贫困的又一个难于逾越的障碍。
(八)保险对城乡困难家庭的支持力度不够
调查数据表明：城乡困难家庭却很少能够得到社会保险制度提供的保障。情况最好的是医疗保险（新农合）：在城市困难家庭中，家中至少有1人享有医疗保险的家庭占75.80%；若按人头算，享有医疗保险的人数占城市困难家庭总人数的比重是66.40%。在农村困难家庭中，家中至少有1人享有新农合的家庭占78.22%；若按人头算，享有新农合的人数占城市困难家庭总人数的比重是73.34%。
养老保险（新农保）虽然名列第二，但情况却急转直下：在城市困难家庭中，家中至少有1人享有养老保险的家庭占47.57%；若按人头算，享有养老保险的人数占城市困难家庭总人数的比重是28.27%。在农村困难家庭中，家中至少有1人享有新农保的家庭占49.05%；若按人头算，享有新农保的人数占城市困难家庭总人数的比重是32.04%。总的参保比例若按人头算，在30%上下，这个比例与样本家庭中的老人的比例非常接近，这说明该领养老金的60岁以上的老人大多领取了养老金，但城乡困难家庭中的中青年人，他们参保的保险费应该由财政代缴的规定看来没能得到妥善的贯彻落实。
至于失业保险、工伤保险和生育保险，城乡困难家庭参保的就是凤毛麟角了。家中至少有1人享有上述三险的城市困难家庭，分别为3.88%、3.37%和1.70%；按人头算，参保的比重分别为1.67%、1.39%和0.67%；家中至少有1人享有上述三险的农村困难家庭，分别为0.26%、0.83%和0.36%，按人头算，参保的比重则分别为0.26%、0.11%和0.12%。如果就帮助城乡困难家庭应对现代社会中的失业风险、工伤风险和生育风险而言，以上参保率实在是杯水车薪。
综上所述，我们的第八个研究发现是：社会保险制度，对帮助城乡困难家庭应对现代社会的社会经济风险方面实在是难堪大用。
(九)城乡困难家庭逆境中尽可能保持积极心态
调查数据表明：当问卷中让被调查者对“应该承担更多的责任来养活自己”的说法（亦即“责任观”）表态时，在城市困难家庭中，持正面意见（包括选择“很同意”和“比较同意”的，下同）的占81.76%；在农村困难家庭中，持正面意见的占81.96%。
当问卷中让被调查者对“努力工作通常能够带来好生活”的说法（亦即“奋斗观”）表态时，在城市困难家庭中，持正面意见的占87.88%；在农村困难家庭中，持正面意见的占89.94%。
当问卷中让被调查者对“收入应该尽可能均等”的说法（亦即“公平观”）表态时，在城市困难家庭中，持正面意见的占82.79%；在农村困难家庭中，持正面意见的占79.24%。
当问卷中让被调查者对“自己可以掌握自己的命运”（亦即“命运观”）的说法表态时，在城市困难家庭中，持正面意见的占69.90%；在农村困难家庭中，持正面意见的占70.08%。
在问卷中，还试图以负面的提问方式对城乡困难家庭的心态再进行测量。调查数据表明：当问卷中让被调查者对“与人交往感觉自卑”的说法（亦即“自卑感”）表态时，在城市困难家庭中，持正面意见（包括选择“从未有过”和“很少有”的，下同）的占60.64%；在农村困难家庭中，持正面意见的也是占60.94%。
当问卷中让被调查者对“自己和家庭的未来没有希望”的说法（亦即“茫然感”）表态时，在城市困难家庭中，持正面意见的占60.27%；在农村困难家庭中，持正面意见的则占58.22%。
当问卷中让被调查者对“感到情绪沮丧、心情焦虑”的说法（亦即“焦虑感”）表态时，在城市困难家庭中，持正面意见的占44.70%；在农村困难家庭中，持正面意见的则占42.96%
从以上的数据进行进一步分析，当问卷中的问题比较“高大上”时，被调查者会尽可能选择积极的态度，但当问卷中的意见更接地气时，被调查者的选择就比较低调了。
综上所述，我们的第九个研究发现是：城乡困难家庭表现出一种很纠结的心态，虽然很想积极向上，但面对现实，又很无奈。
(十)城乡困难家庭重视互动积极维护社会网络
调查数据表明：城乡困难家庭对求助顺序的排列很有意思，既深受传统习俗中的“差序格局”的影响，又为契合当代中国的行政管理体系而进行了微妙的调适。城市困难家庭的选择，用计分的方法进行排序，排在前五的为：亲戚、居委会、朋友、政府和邻居，得分分别为206.30分、142.50分、82.97分、75.42分和25.35分。农村困难家庭的选择，排在前五的为：亲戚、村委会、政府、朋友和邻居，得分分别为205.79分、128.81分、86.44分、71.44分和36.62分。
有意思的是，虽然城市和农村的困难家庭对前五位的选择都一样，但排序略有变化。朋友和政府这两个选项，城市和农村的选择正相反，城市困难家庭是朋友在前、政府在后；农村困难家庭是政府在前、朋友在后。这样的排序恐怕与通常的印象不同，因为农村一般会被看成是传统的熟人社会，而城市则是现代社会。但是，实情是，在中国的城市中，基层政府一般不太介入居民的“家务事”，而农村则不同。因此，在求助顺序中，农村困难家庭把政府放在更为优先的位置，是可以理解的。
调查数据还表明：城乡困难家庭在社区里或村里，都是很愿意与邻居互动来往的。城市困难家庭对与邻居互动持正面态度的达89.19%；在以“歧视”为关键词从相反的方向提问时，持负面态度的仅有4.63%。农村困难家庭对与邻居互动持正面意见的达92.99%；在以“歧视”为关键词从相反的方向提问时，持负面意见的仅有5.66%。
同时，城乡困难家庭参与公共事务的基本态度也是积极的。城市困难家庭对参与公共事务表示积极态度的占比75.43%，参与上一次换届基层选举的占比62.13%。农村困难家庭对参与公共事务表示积极态度的占比70.87%，参与上一次换届基层选举的占比73.17%。
但是一旦落实到具体的社区活动，就出现了一个很有趣的现象，即城乡困难家庭参与社区活动的意愿与行动有时反差较大：在城市困难家庭中，实际参与公共事务监督的，占比27.63%；实际参与社区公益活动的，占比30.54%，等等。在农村困难家庭中，实际参与公共事务监督的，占比17.38%；实际参与社区公益活动的，占比15.64%，等等。
综上所述，我们的第十个研究发现是：城乡困难家庭重视社会互动和维护社会网络，但社会参与的障碍很多。
二、关于城乡困难家庭的研究结论
以上我们列出了本研究的十大研究发现。接下来我们要对这些研究发现进行整合，并对其中一些特别重要的发现进行“概念化”的理论升华。我们的研究结论主要包括以下两个方面：
（一）社会救助制度是“最后的安全网”
本研究的第一个研究结论是：社会救助制度是中国社会不可或缺的“最后的安全网”。
我们说，社会救助制度是“最后的安全网”，有两层含义：其一，就前文中的研究发现而言，这个概念和理念的重要性，在个人或家庭的层面是显而易见的；其二，对于中国社会来说，最后的安全网的作用，恐怕更加不能低估。但是，在当今中国，这个曾经得到政府和全社会重视的概念或理念，似乎正在或者已经逐渐变成一个被熟视无睹的老生常谈。
从理论上说，我们通常把社会保障比作“社会安全网”。但是，我们必须明白，这张安全网并非只有势单力薄的一个层面，而是由三层安全网——社会福利、社会保险和社会救助重叠复合而成，最下面的这张网是社会救助。这就是说：社会救助这张网直接就覆盖在贫困陷阱之上了（见图1）。上述研究发现告诉我们，对于城乡困难家庭，社会福利和社会保险所能起到的作用非常有限，主要靠社会救助“兜底”。
自1992年从上海开始建立城市低保制度，之后经过不断地“社会磨合”，低保乃至社会救助制度的“最后的安全网”的兜底作用逐渐成为一个社会共识。从上述研究发现看，这项制度的运行总体上可以算是中规中矩，《社会救助暂行办法》规定的行政程序基本上得到贯彻执行，也达到了预期的效果。
然而，历史的经验告诉我们：所有的社会政策都不可能做到尽善尽美，就像所有的治病良药都会有其副作用一样，社会政策的优点和缺点也就像一个硬币的两面，无法拆分。社会救助制度本身也有一些缺憾，主要有二，其一，社会救助制度，尤其是低保制度，其设定的政策目标实际上是保障每一个社会成员最低水平的生活所需。从这个意义上说，社会救助并不承担帮助救助对象“脱贫”的重任。其二，社会救助可能同时遭受来自两种完全相反的立场的抨击，因此，政策制定者和执行者一定要在两面夹攻的形势下把握好自己。就此而言，对于社会救助这张“最后的安全网”，切勿因个人或社会的偏好而奢谈兴废。
因此，我们再次强调社会救助是“最后的安全网”，实际上是说社会救助的作用是无可替代的。打个比方：中国的社会经济发展就像一列高速前进的列车，不但要有动力机制，还需要有稳定机制。在稳定机制中，不但要有强制性的安全机制，还需要有非强制性的蕴含在日常事务和平凡工作中的平衡机制。社会救助就像一种看上去不起眼却时刻不能或缺的平衡机制，对此万万不可掉以轻心。
(二)打破“支出＞收入＞标准”的恶性循环
本研究的第二个研究结论，与之前提出的“支出＞收入＞标准”的倒挂现象有关，这种现象有可能使城乡困难家庭陷入贫困泥淖而无力自拔。
本研究提出的“支出＞收入＞标准”的倒挂现象对城乡困难家庭的“困难”很有解释力。首先，就平均水平而言，城乡困难家庭的收入均高于低保标准。这有两种可能：其一，收入水平确实比较高。其二，低保标准可能定低了。从之前所做的数据分析看，除了少部分地区，大部分地区应该属于后一种情况。其次，城乡困难家庭的消费支出又高于收入，这在全国大部分地区也是普遍现象。这种倒挂现象，是一个可称之为“收支怪圈”的恶性循环。
但是，如同统计数据呈现出来的那样，就平均水平而言，如果除去医疗支出和教育支出，大多数城乡困难家庭的收入尚能与支出基本持平。对于医疗支出和教育支出所造成的“亏空”，城乡困难家庭的“解决之道”实际上就是最传统的无奈之举——借钱，为此他们所背负的债务几乎相当于他们1~2年的收入。同时，他们基本上是靠举新债、还旧债的办法来维持一种尴尬的“动态平衡”。这也就意味着只要他们一旦走入这个怪圈，就进入了一个几乎环环相扣的恶性循环，靠城乡困难家庭自身的努力恐怕难以挣脱贫困的梦魇。
当然，国家的正式的社会保障制度——医疗保险、医疗救助和临时救助等等，对他们会有帮助。但在正式制度之外，城乡困难家庭还得另辟民间互助接济的“蹊径”，即按传统的“差序格局”构筑和维持一个圈子，包括亲戚、朋友、邻居。因此，为了维持收入和支出脆弱的“动态平衡”，他们得努力维持他们尚且可以借力的“生态链”。
当前有关城乡贫困问题的研究中，有“收入性贫困”和“支出性贫困”的说法。但是“支出＞收入＞标准”的倒挂现象则可以给我们新的启示，以低保标准和家庭人均收入来区分“收入性贫困”和“支出性贫困”，可能与现实情况稍有出入。
我们可能要换一个新的角度来思考问题：“收入性贫困”的思路是一个封闭的思路，是把城乡困难家庭的收入和支出限定在一个叫作“标准”的框框之中；而“支出性贫困”的思路是一个开放的思路，是在一个叫作“需要”的开放空间里来充分发挥社会救助的作用。这并不是要取消标准，而是在某种程度上淡化有显见限制性的标准，同时更加重视以需要为目标的开放性的救助方式。
当然，政策目标也必须要调整，不再满足于把救助的目标仅仅放在与一个以绝对金额表示的标准取齐，而是切切实实帮助城乡困难家庭解决他们的实际问题，最终，以城乡困难家庭真正具备自我生存、自我发展的能力为社会救助制度的政策目标。
三、制定更为合适的低保标准
深入探讨以上的研究发现，首先要解决的问题应该是城乡困难家庭“支出＞收入＞标准”的倒挂现象。如今的城乡低保制度，实际上70%左右的经费开支来自中央财政。譬如城镇低保，2013年和2014年，中央财政的“补助资金”占比均为72%。农村低保的情况其实也一样。既然中央财政“拿大头”，那么就应该对制定贫困标准有发言权，至少应该出台一个更为“精准”的指导性意见，以改变地方政府各自为政的局面。
具体以制定城镇低保标准为例，可以参考各地区一般居民的人均可支配收入，如表1：
根据表1中列出的一般城镇居民的收入水平，我们可以把全国31个地区划分为4个类别。A类（3个）：北京、上海、浙江，城镇居民的平均月收入为3515元。B类（8个）：江苏、广东、天津、福建、山东、辽宁、内蒙古、湖南。城镇居民的平均月收入为2315元。C类（11个）：重庆、安徽、广西、湖北、云南、海南、陕西、山西、四川、河北、江西，城镇居民的平均月收入为1893元。D类（9个）：河南、宁夏、吉林、新疆、黑龙江、贵州、西藏、青海、甘肃，城镇居民的平均月收入为1738元。
如果按城镇居民人均可支配收入的20%计算“最低标准”，那么，A类地区是月人均703元，B类地区是月人均463元，C类地区是月人均375元，D类地区是月人均348元。如果按城镇居民人均可支配收入的25%计算参考标准，那么A类地区是月人均879元，B类地区是月人均579元，C类地区是月人均468元，D类地区是月人均434元。
从下表（表2）看，A类地区中，上海和北京都已经超越了最低标准，上海还达到了参考标准，浙江则没有达到最低标准。当然，也可以把浙江划到B类。但那样的话，浙江轻而易举地就可以当老大。如果有点进取心，不如在A类跳一跳，为贫弱群体摘个更甜的果子。
从下表（表3）看，B类地区中，江苏、广东、天津、福建、山东、辽宁和内蒙古等7个省份都已经远远超过了最低标准，江苏和天津还超过了参考标准；只有湖南没有达到最低标准。和把浙江放在A类一样，湖南如果有点进取心，不如在B类跳一跳，为贫弱群体摘个更甜的果子。
从下表（表4）看，C类地区中所有的11个省份。重庆、安徽、广西、湖北、云南、海南、陕西、山西、四川、河北和江西的现行标准都已经超过了最低标准，其中安徽、湖北、河北和江西还超过了参考标准。
从下表（表5）看，D类地区中所有的9个省份。河南、宁夏、吉林、新疆、黑龙江、贵州、西藏、青海和甘肃的现行标准都已经超过了最低标准，其中黑龙江、贵州和西藏还超过了参考标准。
从以上的数据看，以上4类地区，每个省份都争取先达到最低标准，然后再向参考标准努力。
公务员智库
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