魏东：关于多式联运的立法思考

交通运输部法制司司长

多式联运对推动物流业降本增效和交通运输绿色低碳发展，完善现代综合交通运输体系具有积极意义。近年来，我国多式联运取得了较快发展，但整体看发展水平仍然较低，协同衔接不顺畅、市场环境不完善、法规标准不适应等问题较为突出。今天，我们从立法角度研究多式联运，目的是如何为这一具有广阔前景的运输方式在我国更好发展提供更加有利的法律环境。将下来，我将从三个方面谈一下对我国货物多式联运立法的理解。

一、我国交通运输特别是多式联运发展现状

改革开放以来，我国的交通运输事业得到了长足的进步，交通运输状况从“瓶颈制约”“初步缓解”逐步发展到“基本适应”，其成果令国人骄傲，令世人瞩目，已成为世界上的交通大国。这个“大”体现在投资大、规模大。投资上，“十二五”时期，交通运输基础设施累计完成投资13.4万亿元，是“十一五”时期的1.6倍。规模上，截至2015年底，全国铁路营业总里程达12.1万公里（2016年底达12.4万公里），规模居世界第二；其中高速铁路1.9万公里（2016年底达2.2万公里），位居世界第一。全国公路通车总里程达457.73万公里（2016年底达469万公里），高速公路通车里程达12.35万公里（2016年底达13万公里），位居世界第一。全国港口拥有生产性码头泊位3.13万个，其中万吨级及以上泊位2221个，内河航道通航里程达12.7万公里，等级航道占52.2%，高等级航道达标里程1.36万公里。全国民航运输机场达210个（2016年底达218个）。全国邮路总条数达2.5万条，邮路总长度（单程）达637.6万公里。全国陆上油气管道总里程达11.2万公里。2015年全社会完成客运量194.3亿人、旅客周转量30047亿人公里；完成货运量410亿吨、货运周转量173690.6亿吨公里。铁路旅客周转量、货运量居世界第一，货运周转量居世界第二，公路客货运输量及周转量、水路货运量及周转量均居世界第一，民航运输总周转量、旅客周转量、货邮周转量均居世界第二。全国港口完成货物吞吐量和集装箱吞吐量均居世界第一。快递年业务量居世界第一。

但是必须承认，我们是交通大国，但远远不是交通强国。与国外发达国家相比，我国的交通结构不尽合理，各交通运输方式比较优势未能充分发挥，土地、线位等资源缺乏综合利用，发展代价大，多式联运滞后，客货运输衔接不畅；客货运输组织问题突出，交通拥堵加剧，物流效率不高，成本居高不下。具体到多式联运，欧美国家经验表明，多式联运能够提高运输效率30%左右，减少货损货差10%左右。而当前，我国多式联运发展水平仍然较低，运量规模仅占全社会货运量的2.9%，远低于美国的发展水平；海铁集装箱联运比例为2.5%左右，而国际通常在20%左右，发达国家如美国为40%、法国为35%；运行效率不高，货物中转转运所耗费的成本约占全程物流成本的30%。可以说，我国多式联运仍处于发展的初级阶段，优势远未得到充分发挥，与国民经济发展特别是服务国家重大战略的要求相比还有较大差距。

从根本上说，这个差距主要在两方面：第一个方面，我国尚未构建起完善的综合交通运输体系，导致运输效率和运输质量难以大幅提升，可以概括为“硬实力”不足；第二个方面，我国关于综合交通运输的治理体系和治理能力不强，综合交通运输服务能力较国外差距较大，可以概括为“软实力”不足。具体到第一个方面，多式联运发展的客观条件是完善的综合交通运输体系，综合交通运输体系不完善，直接导致多式联运发展的基础支撑不够，在这种情况下谈发展多式联运，无异于“空中楼阁”，根基不稳。国务院今年2月发布了《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》，对“十三五”时期现代综合交通运输体系发展作出了重要部署。相信将来我国的综合交通运输体系将会一步步走向完善。具体到第二个方面，我国目前促进、规范多式联运发展的制度环境还未完全形成或者说还不完善。多式联运实践的不断发展，至少提出了两点法律需求，一是要求法律规范多式联运当事人的行为，维护各主体的合法权益；二是要求法律为多式联运顺利开展提供保障和稳定有序的发展环境。所以说，如何为多式联运发展创造有利的法治环境，也是摆在我们面前的一道重要课题。

二、多式联运的国内外立法情况

第一，国内立法情况

我国目前没有专门针对货物多式联运的立法，相关规定散落于《海商法》和《合同法》，此外还有《民用航空法》第九章“公共航空运输”中规定了1条：“对多式联运方式的运输，本章规定适用于其中的航空运输部分。”

《海商法》是我国最早规制多式联运的法律，1992年通过，1993年起施行。其第四章“海上货物运输合同”第八节“多式联运合同的特别规定”用5条（第102条至106条）对含有海运区段的多式联运作了相应规定。

《合同法》于1999年3月通过并于当年10月起施行。相比《海商法》，《合同法》是民商法领域关于合同事宜的一般法，其第十七章“运输合同”第四节“多式联运合同”同样用5条（第317条至321条）对多式联运合同作出专门规范。

很明显，从二者法律条文的数量和规定的内容范围看，都过于原则和简单，分别仅用5条简单规定了多式联运中的责任承担，对合同、单证、索赔以及多式联运中其他相关主体的权利义务等缺乏具体规定，在实践中的操作性也难以保证。特别是《海商法》规定的多式联运必须有一段是海运且不适用于中华人民共和国港口之间的海上货物运输，更加呈现出局限性。还有，二者在诸如责任承担原则等方面的规定甚至存在着矛盾和冲突。总的来说，目前国内立法不能完全适应多式联运发展的需要。

第二，国际公约或者规则

多式联运领域的国际立法从20世纪60年代起已露端倪，国际社会也一直期待能够通过国际统一立法来实现对多式联运各方主体的法律责任规制，推动国际货物多式联运这种运输方式的应用和推广。多式联运统一立法的尝试，主要体现在两个方面：一方面，制定国际公约：1980年《联合国国际货物多式联运公约》以及2008年通过的《鹿特丹规则》；另一方面，制定国际多式联运单证统一规则：1973年国际商会《联运单证统一规则》和1991年联合国国际贸易和发展会议/国际商会《多式联运单证规则》。

1980年《联合国国际货物多式联运公约》是关于国际货物多式联运中的管理、经营人的赔偿责任及期间、法律管辖等的国际协议。不过遗憾的是，由于在某些问题上公约未能找到“利益平衡点”等种种原因，至今没有达到法定的30个国家的生效国家数量，仍未生效。但是应当承认，作为世界上第一个专门规定国际货物多式联运的公约，它构建的多式联运相关制度深刻影响了各国的国内立法以及区域协定，发挥了重要的示范作用，对我国也有着重要的参考价值。

《联合国国际货物多式联运公约》迟迟不能得到国际社会的认同，生效无望，为了应对并协调全球范围内多式联运领域的法律问题，在国际海事委员会、联合国贸易法委员会等共同努力下，《全程或者部分海上国际货物运输合同公约》（简称《鹿特丹规则》）于2008年12月11日通过，这在很大程度上反映了国际社会对解决多式联运法律困境的积极应对。《鹿特丹规则》的创新点之一就在于统一“海运+其他”模式的多式联运规则。但严格来说它不是一个多式联运公约，其实是一部以海运为主的多式联运规则。该规则需要至少20个国家批准加入才能生效，所以至今仍未生效。对《鹿特丹规则》，国内学者研究得很多也很深入，可见它对我国多式联运立法也具有很强的借鉴价值。

另外就是刚才说到的两个民间规则，1973年国际商会制定的《联运单证统一规则》和1991年联合国国际贸易和发展会议及国际商会共同制定的《多式联运单证规则》。它们在适用上都不具有强制性，但被国际货物多式联运合同双方当事人经常协议采用。

除了上述国际公约或规则外，国外其他国家关于多式联运的立法可谓五花八门，有的国家制定了单一立法，如印度《多式联运法》；有的国家将多式联运纳入成文法典中用少量篇幅作出规定，如德国《商法典》、荷兰《民法典》；还有国家如美国由“冰茶法案”等系列关于多式联运的国会法案及法院对多式联运合同的判例构成。可以说，各国对多式联运的定位不同、国情不同，也决定了多式联运立法没有统一的模式可以遵循。

三、我国多式联运立法需要考虑的问题

刚开始我提到了，我国是交通大国，但还不是交通强国。就多式联运发展这一点上，从大国到强国，我国仍然还有很长的路要走。那么在立法上，就要研究如何解决多式联运发展中面临的法律障碍和法律问题，完善法律环境，促进我国的多式联运健康发展。我想，我们在研究多式联运立法时，有几个问题是需要考虑的。

第一个问题：对推进多式联运立法必要性和迫切性的认识。

关于这一问题，很早就有人开始研究。特别是习总书记提出“一带一路”重要倡议以来，学者围绕这一背景研究我国推进多式联运立法的紧迫性，形成了很多非常有价值的学术成果。有的提出，需要“快马加鞭”将完善我国多式联运法律体系提升日程；有的同时提出，还要加快多边或双边国际货物运输规则体系构建和参与的步伐。一般来说，判断某一事项立法迫切性时，可以考虑两个因素：立法的现实需求和法律作为调整手段的必要性。具体到多式联运立法上，有些问题大家可以思考：我国的多式联运目前到底是什么水平，它的发展规模、发展程度对立法的需求有多大？我国的多式联运法律关系的复杂程度有多大，是否靠现有的法律体系已无法规范，到了必须通过立新法来规制的程度？长远看，开展多式联运立法非常有必要，在这点上大家的共识度是比较高的。但就目前来看，我国多式联运的发展程度以及所产生的法律关系，是不是到了国家必须为它单独制定一部新法的地步？现阶段还有没有其他方法能满足多式联运发展需要？实际上，交通运输部已经将开展多式联运立法提上了议事日程，去年发布的《交通运输部关于完善综合交通运输法规体系的实施意见》中将制定《多式联运法》列入了跨运输方式法规系统。但就刚才我说的这些问题，在现有立法资源十分紧缺的形势下，如何统筹这部法律在推进完善综合交通运输法规体系中的步骤安排，我们在开展系列研究，也非常需要业界相关人士参与进来，与我们共同研究。

第二个问题，我国推动多式联运立法的模式，修改现有法律还是另立门户？

虽然我刚说了，我们正在研究制定《多式联运法》，但我并不希望将大家的思维束缚住。实际上，多式联运立法有多种路径可供选择，可以是制定《多式联运法》，也可以对现有法律予以修改完善。这两种路径可以同时开展，也可以单独开展。关于制定《多式联运法》，刚才我说过了。这里着重说下修改完善现有法律规定的模式选择。这种模式通过修补现有法律漏洞，针对实践需要，能够更为迅速地做出回应，较之构建新法律制度，对立法条件要求更低，速度更快。但是问题在于，受限于某部法律的适用范围和制度内容，仅仅通过修改完善现有法律（目前来看，主要有《合同法》《海商法》及各单式运输法律等），能否完全达到促进多式联运发展的目的。

除此之外，还有一种模式。我国的民法典正在编纂中（《民法总则》已于3月公布，很快就要施行），仿照荷兰，在民法典中纳入多式联运合同的相关法律规范，也是值得考虑和探讨的一种立法模式。从民法典的体例安排上看，多式联运的规范如果纳入其中，应当规定在合同编的分则部分。但这能否构建起完善而详细的多式联运合同法律制度，还未可知。至少从我最近刚看到全国人大法工委征求意见的《民法合同编（草案）》上，关于多式联运合同的规定还是只有5条。

第三个问题，我国多式联运立法，应当规范哪些内容？

参考《联合国国际货物多式联运公约》及其他国家立法例，多式联运的主要制度至少可以包括：多式联运合同、多式联运单证、多式联运经营人责任、托运人责任、索赔与诉讼。那么，结合我国的国情和实际情况，除了这些，是否还有必要规范其他内容。而且，即使按照上述内容予以规范，在制度取舍上如何抉择。比如，对多式联运经营人的法律责任承担模式，在网状责任制和统一责任制之间的“度”如何把握；多式联运经营人的责任基础，采用过错责任、推定过错责任还是严格责任；多式联运经营人的责任限额如何确定；《鹿特丹规则》创设的海运履约方制度是否有必要借鉴；等等。这一系列问题都需要结合我国的实际情况做好深入妥善研究，绝不可以单纯照搬国外制度。

第四个问题，多式联运立法如何处理好与其他法之间的关系？

研究多式联运立法需要充分考虑现有法律规定对多式联运法律制度构建可能产生的影响。特别是《海商法》《合同法》及各单式运输法在单证制度、责任制度以及时效问题上的规定，多式联运立法在法律制度的设计上都必须加以考量。同时，多式联运立法的研究还应当具有一定的超前性，适当地反映出综合交通运输的发展趋势。因此，在多式联运立法内容的取舍、立法的价值导向和立法技术适用等方面，都要妥善处理，做到与其他立法间的融洽和谐调。

除了与现有法律做好衔接外，还要做好综合交通运输法规体系内部的谐调。目前，交通运输部也在积极推进《综合交通运输促进法》的制定研究。在《多式联运法》与《综合交通运输促进法》的关系上，我们的定位是，《综合交通运输促进法》立足于公法属性，从行政管理的角度，规范综合交通运输发展的总体规划、统筹协调和相互融合等问题，其中对多式联运的关键制度进行总体把握。《多式联运法》立足于私法属性，从调整民商事法律关系的角度，规范多种运输方式衔接和组合过程中的法律行为及法律关系。关于这两部法的定位及具体关系，也希望业内人士研究并向我们提出宝贵意见。

最后，我想说的是，我刚才讲的都是开放式的，抛出问题、抛出疑问，而不敢妄下结论，因为我担心结论性的论断可能会影响大家的判断。所以，我主要是抛砖引玉，请与会专家做开放式研讨，推动我国多式联运立法不断健全，更好服务国民经济发展。

谢谢大家！

来源：中国政法大学海商法研究中心