谢爱磊 李家新 黄咏欣｜全球药方还是特洛伊木马？ PISA的教育政策效应批判——一份基于教育政策社会学视角的文献报告

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摘要  PISA是经合组织参与全球治理的重要政策工具。它的产生与教育治理领域中的新自由主义、数目化管理及比较转向息息相关，在一定程度上引发了全球教育政策的“趋同”现象，并在不同国家与地区发挥着“教育政策改革指引”或“教育政策或立场背书”的作用，其影响的范围和程度则由各国具体的PISA成绩、文化传统、地缘政治地位、国内政治环境等决定。PISA业已成为全球教育政策领域的基石，其在各国引发的政策回应在超国家层面涉及经合组织的能力与跨国的教育政策趋同压力，在国家层面涉及“外部化压力”和“模范社会”的示范作用，在国家内部则涉及国内行动者网络与信息“转译”的过程。梅耶、布迪厄、福柯等社会学家的经典理论为理解PISA与全球教育治理结构及个体行动者的关系提供了理论资源。针对PISA的研究需注意方法论民族主义和实在论转向，重拾经典议程和知识传统，注意批判。

关键词  PISA；教育政策社会学；全球教育治理

作者简介

谢爱磊/广州大学粤港澳大湾区社会发展与教育政策研究院副教授（广州510006）

李家新/广州大学粤港澳大湾区社会发展与教育政策研究院讲师（广州510006）

黄咏欣/广州大学教育学院硕士研究生（广州510006）

很少有教育信息能如此迅速地变成“灾难”和政治危机……如此迅速地变成“明星”——从籍籍无名到名扬国际。PISA不仅是单纯的教育事件，还是媒体盛宴。因为它，有人不得不彩排解释失败或成功的原因……在某些情况下，政治家和学者甚至都要去解释为什么“失败”不是真正失败，“成功”也不是真正的成功。

——佩雷拉、科托夫和考恩，2011^［1］

一、前言

2019年12月3日，经济发展与合作组织（简称经合组织，OECD）公布了2018年国际学生评估项目（PISA 2018）的测试结果，再度引发各界关注。作为一项循环开展多年的大规模全球评估项目，PISA的影响与意义早已超越单纯的学生测试，成为影响各国教育实践的重要政策工具。例如，早在2001年，德国就因在PISA测试中表现不佳而开启大规模教育改革^［2］；此后，每次PISA结果公布，都会推动一些国家与地区或大或小的政策响应或公共辩论。^［3］

在PISA引发全球多地教育政策变革的同时，对PISA测评内容的科学性、价值倾向性，及其作为政策工具合理性的讨论与质疑也纷至沓来。2014年5月，英国《卫报》刊登了一份80位相关领域专家呼吁停止PISA测试的联名信，指出PISA仅强调教育中少数可测量的方面，难以准确衡量学生真实的学习结果，更忽视了学生全面发展。尤其是，它导致了许多国家将注意力转移到提升短期排名上，忽视了长远教育改革目标，对教育实践与政策产生了负面影响。^［4］国内学者也指出，PISA所建立的素养体系建基于人力资本理论框架，远离了追求人性解放与生命尊严的教育理想^［5］；同时，PISA所强调的科学测评技术试图遵循中立、客观和政治无涉的“技治主义”逻辑，但人们的政策行为却依赖于对PISA结果的主观解读，实际上无法做到脱离价值判断与社会情境的价值无涉^［6］。

实际上，针对PISA早已有大量研究，且主要聚焦三个方面：利用PISA数据开展的二手资料分析，对PISA方法论的直接批判，以及对其政策影响的理论和实证分析。^［7］总体上，国内研究人员对第三方面一直少有关注。在本文中，我们力图结合已有研究进展，以教育政策社会学分析的理路为指引，系统梳理与第三方面相关的研究文献，以回答“究竟应当如何认识PISA及其产生的政策影响？”“PISA的产生及其影响背后的历史背景是什么？”“其政策影响的范围及发生的具体机制又如何？”等问题，并探讨相关发现和论点在理论与方法论层面的具体含义。

在米尔斯（Mills）看来，社会科学研究尤其是社会学研究的重要使命在于揭示更为宏观的社会结构与微观的个人生命历程之间的联系。社会科学家有义务让那些有权塑造社会制度与结构性条件的主体去认识自身决策的社会后果。对于教育社会学而言，这意味着悬置政策研究的既往认识，重新界定被当作理所当然的既有概念，并力避对政策决定的原子化理解，将政策与政策背后的制度与文化安排联系起来。晚近的教育政策社会学研究，其核心目标之一在于破除新自由主义的迷雾。许多被当作“理所当然”的教育政策议程，不过是既有社会状况的可选择应对方案之一，而现在这些议程的核心及前提早已被新自由主义的话语所笼罩，“之一”已然成为“唯一”。

新近针对PISA的教育政策社会学分析，也是破除新自由主义迷雾的尝试之一。在针对诸种文献的综合分析当中，一条基本的线索清晰可辨：以重申PISA与社会结构有机联系的方式重构基本概念，并在此基础之上重新考察其政策影响的实质与趋势。在一个日益兴起的全球教育政策场域，这同时意味着理解包括超国家、国家、区域以及个体等政策主体间的折冲樽俎，及其对PISA政策影响的调解。当然，所有这些认识与理解，都离不开经典社会学理论所给予的理论资源、上述线索正是本文的基本框架。在此之前，我们先简要梳理PISA的内容、发展与变迁。

二、PISA简介：内容、发展及变迁

国际学生评估项目（The Program for International Student Assessment，简称PISA）是经合组织开展的一项评估项目，主要评价参测国家和地区15岁学生在阅读、数学、科学等方面的知识与技能。^［8］PISA测评以OECD在1997年开始的“关键能力定义与选择”（Defining and Selecting Key Competencies）跨国研究计划中提出的“素养”（literacy）概念为核心，强调“提出、解决和解释问题时有效分析、推理和交流的能力”^［9］。在测评内容上，PISA并不关注对学科知识掌握程度的考察，而是以成人生活所需要的重要知识和技能为主要依据，即主要面向劳动力市场的需要^［10］，聚焦于应用能力，关注学生在阅读素养、数学素养、科学素养三大核心领域的能力表现。

同时，PISA还包括与测试同时使用的问卷工具，意在探寻影响学生素养的因素，包括学生个人、家庭、学校、政府等多方面，以便深入了解学生测验表现的影响因素，为后续的政策改革提供依据。在对象选择方面，PISA主要以年龄为基准，随机抽取（测试开始时）15岁3个月到16岁2个月的在校学生，并不考虑其就读的教育类型、机构和年级。PISA采取分层取样策略抽取学校样本，要求参测国家和地区抽取的学校样本不少于150所，学生样本不少于4500个。^［11］在测验形式上，PISA素养测试由问答题和选择题组成，问卷工具则由学校问卷和学生问卷组成，以笔试（纸笔测试或计算机测试）为主要形式，每个学生的测试题目组合各不相同，测试时间为每人120分钟（不包括填写问卷的时间）。在评分方面，PISA要求尽量确保准确性和不同国家和地区之间的一致性，评分时先将学生答案分等级并编码，再由经合组织将编码统一转化为标准分，所有参测学生在某个领域的平均分即为其所属国家和地区在该领域的得分（平均分为500，标准差为100）。在结果解读方面，经合组织通常会在PISA测试后的次年发布评估报告，包括各参与国和地区的分数、排名，参测学生的信息、成绩表现及其影响因素分析，历次概览及未来展望等，方便对参与地的教育状况、学生表现等进行描述与国际比较。

作为一项大规模的国际调查，PISA试图提供一种动态、定期的教育评价与监控方案，自2000年开展第一次评价后，每三年进行一次评价。每次PISA均有不同的侧重领域，并将约三分之二的测评内容设置在该领域，作为测评重点：2000年首次PISA测试以阅读素养为主要领域，2003年强调数学素养，2006年强调科学素养，此后依次循环。^［12］同时，每次PISA测试也会因应时代的发展变化，对测评的内容、形式等进行动态调整。具体而言，历次PISA的内容、规模及结果大致如表1所示。

表1PISA历次测评内容、规模及结果

三、概念重构：

从“测试”到“治理工具”

（一）PISA的治理工具本质及其内在特征

1961年，经合组织在欧洲经济合作组织（Organization for European Economic Co-operation,简称OEEC）的基础上改组成立，立志成为国际社会重要的政策行动者，寻求在冷战后的全球化世界中寻求一席之地。但不同于国际货币基金组织、世贸组织和世界银行，经合组织的定位是跨政府网络中的重要节点，没有法律工具，也没有在成员国内部积极推动国家一级决策的财政杠杆。它逐步依据已有的测量、比较和分析项目，将自身重组为专门的政策知识中心和国际比较数据中心。^［13］在教育方面，经合组织则通过教育指标体系、国际测验，以及各类国别专题政策报告获得重要影响力，而PISA正是其主持的国际测验中最有影响力的一个。^［14］通过PISA，经合组织成功地将自身塑造为一个在发展可供比较的教育指标方面技术含量极高的机构，它系统地按照自身的要求收集和分析数据，并对各国的教育政策产生重要影响。而此正符合20世纪中叶以来国际组织的发展趋势——成为“思想提供者”，积极参与各国教育政策内容制定，推进全球治理。^［15］

伍德沃德（Woodward）曾对经合组织的全球治理模式进行韦伯（Weber）“理想型”意义上的类型划分，分别为认知治理（cognitive governance）、规范治理（normative governance）、法律治理（legal governance）和姑息治理（palliative governance）。认知治理即通过组织成员“所持有的神圣不可侵犯的价值观”将组织成员连接成一个社区；规范治理即在成员国内部的工作中“挑战和改变有关人员的观念模式”的行为。伍德沃德指出经合组织最大的“实质性影响仍然是认识性”，对它而言，法律治理最不突出，因为其制定的具有约束力的协议相对较少，在教育方面尤其如此。姑息治理是指为解决在他处无法解决的、需要通过全球治理来解决的问题而推进的一揽子方法，包括利用技术专长和数据库，为世贸组织、8国集团和20国集团财政部长提供支持^［16］。

PISA显然是姑息治理模式的重要组成部分，但也体现了认知和规范治理的特征。它既是经合组织的治理工具，亦与其相互成就。经合组织的成功建立在三个重要基石之上：过去成功的经验、汇集知识的能力、部署其官僚资源的能力。作为一个多数由富裕国家组成的官僚机构，经合组织官员善于利用资源来实现组织目标，其对管理资源的积极部署推动了PISA的成功，并进一步增进了自身的治理能力。

从政策学角度来说，PISA的三个特点是其成功发展的关键：去背景化（de-contextualization）、通约性（commensurability）和政策导向（policy orientation）^［17］。去背景化是指告别“教育具有民族国家和文化边界”的传统概念，强调数字和统计要脱离本土（elide the local）。通约性是指在去背景化的基础上创造地理上可测量的“等价空间”（space of equivalence），唯其存在，比较才有可能，全球治理才有基础。借用布朗（Brown）和其同事的话来说即为： 

新的共识基于这样的理念：20世纪中叶，民族国家为经济树立的围墙已经为全球化让道，其控制经济竞争的权力也已然削弱……国家的竞争力取决于其教育和培训系统的质量，而后者须与国际标准一致。^［18］

政策导向是指PISA支持参与国改进教育系统，经合组织会基于PISA结果，总结最佳实践和实例，并据此给出相应的政策建议。

（二）PISA缘何可能？缘何声誉日隆？

始于20世纪70年代的新自由主义思潮是PISA设计者的指导思想。^{［19］［20］}约在20世纪90年代中期，经合组织接受了新自由主义中关于自由市场的理念，开始致力于推动各国广泛利用市场和准市场，并将其作为解决各种公共政策问题的对策。在孔恩（Kuehn）看来，关于教育，经合组织的一个中心假设是将学生视为“人力资本”。其背后的理念是政府的主要作用在于促进经济增长，并将文化和社会视为经济的从属。^［21］当经济目标成为政策的核心时，教育的价值主要取决于其对经济增长的贡献。按此逻辑，需要强调的便是教育的“产出”而非“投入”。在当前，学校的主要“产出”是人力资本。^［22］因此，PISA的政策设计遵循提高学校效率的原则——这是一种相当经济学的国民教育路径。^［23］它强调的是“以考试为基础的问责制”和“教学标准化”，并致力于推动学校之间的竞争，甚至学校的商业化，促进包括公私伙伴关系在内的私有化策略以提高所谓的“效率”。这样，它便成为新自由主义在教育系统种下的特洛伊木马。^［24］上述思想，借用教育社会学家斯蒂芬﹒鲍尔（Stephen J. Ball）的话来说即是：

社会市场/体制授权=提高（教育绩效的）标准=提高国际竞争力。^［25］

PISA亦是教育政策领域数目化治理（governing by numbers）趋势发展的重要产物。早在20世纪80年代和90年代，欧洲发达经济体便开始在新公共管理主义的指导下重新设计其公共服务和福利供给体系，并在相关政策领域倡导分权（decentralization）、授权（devolution）和放松管制（deregulation）。这意味着在政治上将传统权力中心改造得“不那么规范但更具战略性”，同时增强地方的能力、减少中央的控制。在这种新治理模式下，中央实现“远距离监管”即可。同时，对于了解机构和个体的活动和进展，数据变得日益重要。数据的可得性及其快速流动的特点有助于治理朝向全新形式的转变——从集中和纵向分层的形式转变为分散、横向和网络化的形式。^［26］因此，类似PISA的数据收集机制在教育领域变得更加重要，它有助于经合组织建立一个远距离管制机制。与数目化治理同步发展并推动PISA影响力进一步提升的是现代治理实践中以证据为基础的决策模式（evidencebased policy making）。^［27］科学证据用于教育决策的模式的兴起基于两个共同的信念：首先，知识是抽象和普遍的；其次，经验证据是知识的有效指标。寻求最佳和最有效的教育决策需要特定类型的教育研究——采用经验和定量方法的研究。安迪·格林（Andy Green）进一步指出，在过去150年，教育系统逐步扩大并与现代民族国家的经济、政治和社会地位紧密相连。随着教育风险的增加，要求更多科学证据作为教育决策基础的呼声也不断提高。

同时，在教育治理领域发生的比较转向（Comparative Turn）也是PISA影响力日隆的重要推动力。马汀（Martens）指出，通过长期发展教育统计、报告和研究，经合组织取得了最无可争辩的品牌——“政治决策的科学方法”，而PISA是其中最权威的一个，其核心显然是可以用于比较的数据。^［28］PISA数据生成的全球排名塑造了“成功”或“失败”相关的“国际景观”和“相互问责的政治”，它已经成为当代社会的一种治理模式，成为政治行动合法化的证据。^{［29］［30］}

四、全球教育政策场域的兴起与各国的政策回应

（一）对全球教育政策的影响

PISA与其所代表的全球系列教育比较指标共同构成了全球治理体系的基石，它有助于将全球塑造成一个可测量和可通约的空间，并提供了重要政策杠杆。韦斯曼（Wiseman）指出，广泛可用的国际教育数据创造出一个知识空间，教育决策不再受地理或政治界限的限制，能限制它的只能是支持或否定其的证据。^{［31］［32］}“作为有界系统和国家历史产物的教育系统正在失去其民族特色……在发展中国家尤其如此……新治理模式的倡导者提倡的教育模式是西方模式、新自由主义和经济导向的……民族国家的作用在变小。”^［33］而经合组织似乎有意着手控制这一新的治理体系，在不到20年的时间里，它已经从具有全球权威的智囊团转为政策行动者，并准备好成为全球教育治理的仲裁者，同时充当世界范围内学校系统的诊断学家、法官和政策顾问的角色。

在兴起的全球教育政策领域，各国和国际组织逐步发展出全球思考能力，各国国内的公共决策也转向包括私营部门和民族国家以外组织参与的网络化决策。与教育和学校有关的国际机构影响力日渐成长，在日益多层次和支离破碎的教育治理背景下，它们致力推动教育领域的市场化。^［34］不过，在教育政策领域的尺度得以重新界定的情况下，PISA向各国施压的力度和有效性取决于该国可以调动多少资本来调解全球化的影响，这一说法借用了布迪厄（Bourdieu）关于场域和资本的相关论述。该国的资本总额则取决于其地缘政治地位、人力资本多寡和治理状况。这些资本储量有助于确保特定国家在地缘政治或各种新兴全球领域中的地位，并帮助缓和来自超国家实体或虚体的压力。

（二）政策趋同？各国的回应

经合组织追求PISA的政策影响，在其出版或组织出版的报告文本中热衷于沿用德国语境中发展出的“PISA冲击波”一词。但这一词汇本身显然未能充分反映各国在面对PISA时反应的差异。例如，卡姆西（Gita Steiner-Khamsi）曾指出，在面对TIMSS与PISA这类国际比较数据时，民族国家一般会有三类不同反应：丑闻化（scandalization）——强调比较视野下自身教育系统的弱点，荣誉化（glorification）——强调比较视野下自身教育系统的长处，以及无动于衷（indifference）。^［35］不过卡姆西的分类方法依然偏重民族国家对PISA的观感而非政策反应本身。

民族国家依然是全球场域内重要的政策行动者，在认识应因PISA各国所发生的政策变化时，我们主张使用“政策回应”一词，因为其更强调各国的主观能动性。从既有文献来看，德国和法国代表了两种典型的政策回应模式。2000年，PISA初次结果出炉即对德国社会造成强烈冲击，德国也因此开启了全方位的教育改革，例如，借鉴PISA框架引入国家教育标准，全面改革课程并引入全国性的教育评估体系等。我们可以将这一类政策回应视作将PISA作为“教育政策改革指引”。但在法国，直到第三轮PISA考试结果公布时社会和媒体才对其有更多关注，政界和学界才对其有较为广泛的讨论。与德国不同，法国教育界提及PISA，更多的是仅仅在政策辩论中加以援引以支持已有的政见和改革措施，而不视其为政策改革指引。我们可将这一类反应称为（将PISA视作）“教育政策或立场背书”。

在政策回应层面，将PISA有关的结果和报告作为政策指引，通常意味着：（1）在理念上，接受PISA倡导的“能力”和“素养”等概念；强调学生的学习结果与劳动力市场之间的联系；依据教育系统的经济效益来评估其绩效。^［36］（2）在课程改革上，接受PISA所倡导的能力标准，并在此基础上改革课程（如土耳其）；重视提升阅读能力，促进数学和科学的学习。（3）学制或学校系统的其他变革，包括改革原有的教育系统，调整义务教育年限、统一学制，以有力对标PISA的测试年限（如瑞士）。（4）在评估体系上，对标PISA标准，在原本缺乏全国性评估体系的情况下引入全国性评估（如丹麦），或者按照PISA的设计改革原有评估体系，引入更多的测试（如挪威）。在评估理念上，从以教育投入为导向转向重视效率和输出控制。（5）在改革取向上，引入新公共管理主义的思路，邀请国际机构或者私营合作伙伴参与改革（如德国）（详见表2）。

表2  教育政策改革指引

将PISA结果与相关报告作为政策和立场背书，通常涉及三类情形。（1）借其论证已有教育改革的正当性。其中又可包含两种情况：① 当本国在PISA排行榜上取得较好结果时，用其来证明本国既有政策的合理性（例如英国）；② 当结果不如人意时，证明过去推进改革的合理性（例如澳大利亚）。（2）论证即将开展的教育改革的必要性以推动既定方向的改革议程（例如日本）。（3）论证倡导新的教育政策改革的必要性。需要指出的是，将PISA结果和报告作为政策背书的既可以是政府、政治人物、党派，也可以是各国国内的工会等组织（详见表3）。

表3 教育政策或立场背书

在认识应因PISA各国所发生的政策变化时，我们主张的第二个认识维度为影响范围。在德国，首次PISA引起的震荡波及社会各界，德国观察家们甚至将PISA对德国教育的影响与前苏联的第一个人造卫星带来的冲击相提并论，并将其与法国大革命的影响进行比较，又认为PISA对德国教育的影响类似于《国家处于危险之中》报告对美国的影响。德国学界亦自此逐步接受实证研究。^{［37］［38］［39］}而在美国，PISA并未得到政界、学界和媒体的广泛关注，影响范围较小。

如果以回应模式和影响范围为考量，则可根据已有文献对不同国家和地区的分析，将各国的回应置于两个不同的象限，帮助我们进一步认识各国政策反应的差异（见图1）。需要指出的是，上述划分只是为认识目的而做的韦伯式理想型划分，现实可能远为复杂。例如，第一次PISA结果公布时，日本政界和国民颇为震惊，政府稍后宣布了一系列改革举措。经合组织报告认为这是自身影响力的结果，但日本学者则指出，这些改革本身并非在PISA的指引下开展，而是国内长期政治博弈的结果，自由和保守双方都援引PISA结果以朝着自己倡导的改革方向前进——即便双方的解读完全相反。^［40］此外，认识各国的反应时，还应关注PISA影响的周期性，需具历史眼光，法国的情形即为一例。另外，在匈牙利，直到该国保守政府下台，自由派政府才在教育改革中广泛援引PISA结果，为自身的措施背书。^{［41］ ［42］}

图1 各国对PISA的政策回应

总体来看，当参与国选择以PISA作为本国教育政策改革的指引时，它即会导致大范围的教育政策趋同现象。当参与国选择将PISA为相关政策和立场背书时则未有定论，各国可能朝向既定的政策议程前进，但汹涌的全球化和新自由主义浪潮亦有可能以其他方式给予各国政策趋同压力——只是PISA不是最直接的推动力。

（三）影响政策回应的因素

任何一国因应PISA结果和相关报告做出的政策反应都不是单一因素作用的结果。一般而言，测试成绩不佳，往往是推动各国做出直接政策回应的关键要素——德国是典型案例^［43］，还有土耳其^［44］、丹麦^［45］以及墨西哥^［46］。遇到类似情形的国家，往往会选择基于PISA结果推动教育政策改革，将PISA作为自身教育改革指引。而在PISA测试中表现不错的国家，则往往选择将PISA结果作为自身既有教育政策和立场的背书，例如芬兰和英国。^［47］

但PISA成绩在国际排行榜中的位置和自我认知之间的落差往往是更重要的推动因素。德国决定作出全方位教育改革的历史背景之一在于，其一直自认诗人和哲学家的故乡，教育系统世界一流，但PISA成绩却不如人意。^［48］美国在PISA排行榜上的表现同样不佳，但对美国政府和公众而言，基础教育质量低似乎已成各界共识，就教育质量问题引发的长久教育争论在一定程度上稀释了PISA效应，其并未带来实质上的教育政策变革。^［49］

不过，法、美等国的个案又增加了这一问题的复杂性。两国在PISA测试中的表现都不好，但却都并未因应PISA做出大范围政策回应。这反应出另外两个因素的影响——文化传统和地缘政治地位。至于文化传统，法国个案尤为明显，法国学生虽然在PISA中表现不佳，但在国际上，法国一直主张自身的“文化例外”，对于经合组织的PISA政策常有批判，指其为新自由主义的载体，未做出大范围回应也是情理中事。^［50］美国则由于独特的地缘政治地位，一直强调在国际事务中“美国例外”，仅在中国参与PISA等国际测试并获得卓越成绩后，其媒体和政治界才有零星讨论——他们关心美国的未来竞争力。^［51］

国内政治对于不同类型政策回应的塑造同样重要。一般而言，倡导全球化和亲新自由主义改革议程的执政党往往会对PISA做出更积极的政策回应。例如，在2001年至2004年期间，法国左翼政治领导人、决策者和教师工会对PISA结果不感兴趣，但2005年后，右翼领导人则开始在其演讲中引用PISA测试成绩，并将其作为支持自身改革议程的背书，时任总统萨科齐在2007年发起学校改革，目标即为提高效率，并着手大幅度削减教育经费和教学人员。^［52］匈牙利的情况也基本类似。^［53］影响各国做出反应的另一因素是政治稳定性。如意大利从2006年至2016年接连更换了5名教育部长，这在很大程度上阻碍了其应因PISA做出长期和实质性的教育改革。^［54］

五、政策回应发生的具体机制

就PISA给各国教育政策领域所带来的变化，可因袭既往研究中的两个概念加以概括：“政策趋同”和“政策趋异”。一个颇为重要的问题是两种趋势的发生机制是什么——它有助于我们将各国的政策回应放入全球教育场域内的框架中加以考虑，在一张错综的后国家权威国际图谱中思考PISA的影响。

（一）超国家层面：国际组织的“软治理”、全球认知区与政策趋同

《经合组织公约》中并没有提及教育^［55］，在教育领域内，经合组织对成员国没有具法律约束力的授权，不能使用条例和制裁，但它仍然能够制定被民族国家视为理所当然的教育议程。这推动了各国教育政策随着时间推移逐步朝着共同的目标迈进。^［56］ PISA的影响是“软性”的，经合组织对各国教育政策发生的影响是基于其“软实力”或“软治理”。

“软实力”概念的理论源头来自奈（Nye）^［57］，事实上，大多数政府间组织必须使用“软”权力作为施展其影响力的手段。在新自由主义思潮的影响下，经合组织的教育政策侧重于“执行问责制”“建立监测教育系统”“提高教育质量”。PISA则提供了执行这些所需的可衡量成果。^［58］经合组织声称PISA将注意力集中在一组被各方承认的重要且有限指标上，并探讨如何解释这些指标以使各国决策者对影响教育质量的因素有更广泛的了解，使他们能够探索更广泛的政策选择。它的报告试图量化PISA得分与国民生产总值之间的联系。它通过PISA来评估各国国内教育政策绩效，并致力于推广“最佳模式”。在国际比较中排名靠后或没有遵循推荐模式的国家则面临规范压力。这些都有助于促成各国国内决策者对类似问题作出相似反应。针对具体国家的压力越高，该国就越有可能向公认的国际模式靠拢。

“政治家、决策者以及国际和区域组织成了21世纪教育治理的问责引擎。”^［59］经合组织正在创造新的政策话语体系、并通过开展同行评价，生成比较数据来推动各国教育政策按照自己中意的方向前进。这一软影响的发生离不开在经合组织和各国决策者内部中形成的全球认知社区（global epistemic community）。^［60］哈斯（Haas）将认知社区定义为在特定领域具有公认专业知识和能力的专业人员结成的网络。^［61］尽管他们来自不同学科背景，但（1）共享共同的规范和信念；（2）拥有共同的因果信念，这些信念基于对其领域内一系列核心问题的实践的分析，是阐明可能的政策行动与解释预期结果的基础；（3）共享验证其专业领域知识的标准；（4）拥护共同的政策创新——大概出于对人类福利将因此而得以增进的信念。

这种认知社区是全球教育政策领域构造的核心。围绕PISA而构建的全球认知网络社区，推动了共同的思想、信念和价值观在跨国专家网络中的传播。这进一步催生了民族国家的政策制定者以共同的方式看待和总结经验教训、转向他国寻求问题解决之道、进而在国际组织的参与下推动类似的教育政策。认知社区的发展表明，控制知识和信息是权力的一个重要方面，新思想和信息的传播可以导致新的行为模式，这也是国际政策趋同的一个重要决定性因素。^［62］

然而，国际组织的作用应当被视作是动态的，其影响与民族国家及其内部行动者的影响交互作用。^{［63］［64］}当我们聚焦传统政策行动者（民族国家以及其内部行动者）时，研究的话语体系也相应发生改变。学习外国政策的过程可以被概念化为什么？为何民族国家要求学国外？针对这两个问题第一层面的回答涉及民族国家在全球化语境下对政策合法性的追求，第二层面则涉及民族国家内部多主体的角力。

（二）民族国家层面：外部化、模范社会与政策借鉴

教育政策从一国向另一国的转移（Policy Transfer）可被称为教育政策借鉴（policy borrowing）。政策借鉴即“在另一种社会条件下有意识地采用别国或地区的政策”。^［65］ 政策借鉴的推动力之一是所谓“外部化”（externalization）压力。教育是人类社会向“现代性”转型的核心工程之一。当代社会关于教育改革的论述主要援引现代主义的普适主义原则（例如“权利”和“发展”），其构成了“内部参照系”的核心。这种自我参照长期以来一直是教育系统制度合法性的源泉，但在反省性现代性的冲刷下，理性、科学和进步的追求受到质疑，现代制度的合法性亦受到严重侵蚀。^{［66］［67］}在这一现代性危机中，改革者转而通过提及“国外的例子”和“国际趋势”，“将改革定性为普遍和不可或缺”，以重新树立自身政治合法性。^{［68］［69］}PISA及其排行榜政治为政策借鉴提供了两种形式的外部化。首先是科学理性，PISA给世界不同地区的决策者提供了利用跨国分析的结果来评估本国教育系统有效性的机会。其次，PISA的跨国研究树立了有效教育制度的样本，并提出了可供选择的政策选择。这为民族国家的决策者在公开证明本国需要“学校改革”时提供了诉诸全球化语义（sematics of globalization）的可能。^［70］

对于政策制定中的“外部化”过程而言，模范社会（reference society）的存在至关重要。也就是说，需要有在其他社会和制度背景下被证明为有效的案例来证明本国改革的正当性^［71］，而在PISA排行榜中的表现正成为模范社会的源泉。芬兰是迄今为止通过PISA产生的一个广被接受的模范社会。由于中国上海、中国香港以及其他亚洲国家和地区的杰出表现，它们也正在被某些西方国家视为新的模范社会，引发这些国家开始更加注重“向东看”。不过，由于文化偏见，这些西方国家仍然习惯于在非东方的环境中寻求学习对象。

（三）内部行动者网络：信息“转译”与政策趋异

行动者网络理论指出，经合组织固然可以被视为全球教育场域的重要政策行动者，但其在一国教育政策制定中的影响却是政策网络中镶嵌的主体在特定社会环境中动态角力的结果。^［72］庞斯（Pons）指出，由于历史和制度原因，法国的中央行政精英所生产的“国家科学”仍然强大，政府和官方学者依然是知识的合法和权威来源。在对PISA的解读上，他们一直强调其新自由主义实质，并提醒人们注意PISA所倡导的原则可能危及教育平等，导致人们对PISA持深深的怀疑态度^［73］ 。这解释了为什么法国人对PISA的接受是渐进的，只将其作为政策背书。在美国，学校教育系统高度分权。从制度上讲，联邦政府在教育领域的发言权不大，这导致其无法就PISA立刻做出迅速响应。

国内行动者网络的主体还有各类协会和媒体，它们往往会利用经合组织报告中提出的问题来捍卫或批判本国已然或即将做出的政策决定。例如，基于芬兰在PISA中的出色表现，该国政府认为既有政策方向相当成功，不需做出大变化。但该国的教师协会则认为芬兰的决策者对教育及其所存在的问题没有给予太多关注，指出政府应当增加对基础教育的投资，提高教师待遇。但中央政府的政策导向显然不在此，并认为芬兰教育当前存在的问题都是地方政府和教师方面的问题，中央政府和教师之间的相互指责像是“成功者的诅咒”。^［74］

布迪厄指出，在当代社会，媒体对于实际政治和政策议程的制定变得十分重要。^［75］在教育政策制定日益“部长化”和“政治化”的背景下尤其如此。^［76］在美国，正是通过新自由主义媒体，教育被塑造成为全球竞争力的引擎、良好公民和消费者的加工厂。在针对PISA的解读中，阶级、种族和性别是媒体报道中反复出现的问题，但问题的解读框架落在国际竞争、国家标准，以及个人责任这套新自由主义话语的框架中，教育问题的责任被归咎于社区和个人，而不是社会不公，这不利于新的公共教育政策的出台。

PISA要对一国的教育政策发生影响，还非常依赖其蕴含的信息如何被转译、如何从国际层面被层层传递到地方。这一过程本身是认知过程，意味着PISA蕴含的政策含义必定被层层再定义。庞斯认为要区分两类知识：（1）学习性知识，即为加深对PISA数据库的分析、增进对其结果的理解而实施的专门知识操作的认知结果；（2）政策性知识，可以定义为一套或多或少稳定、连贯和基于证据的话语，使人们能够对教育政策形成诊断和建议。他指出，当PISA结果出现时，葡萄牙、匈牙利、罗马利亚、苏格兰等国对它的描述都停留在一般层面，研究人员、专家和专业评估人员对其解读较少，只被用来支持特定时期的国内公共政策辩论。^［77］对法国、苏格兰和葡萄牙关于PISA公开辩论的社会学分析也表明，在许多国家，针对学生成绩的评论和对相关表格或图表的解读二者是脱节的。换言之，像PISA这类国际调查，无论多么有用和扎实，都不足以必然引发教育系统内的行动者学习他国的教育政策，带来政策趋同。^［78］

六、PISA的政策社会学分析

——理论进展与范式转变

（一）理论进展：梅耶、布迪厄与福柯的影响

世界政治空间的不断重组令人质疑几个世纪以来在民族国家的基础上设想的教育系统。通过构建全球可比的指标，PISA似乎成功地将全球塑造成一个可测量和可通约的教育空间，并使自身成为全球教育政策的基础设施之一。上述文献无疑有助于我们理解在这一新兴的空间内，有哪些关键政策行动者，他们如何做出决策，其决策又受哪些因素的影响，PISA的政策影响又透过何种机制发生。从理论层面来说，近期大部分研究背后，三位先驱的理论影响清晰可辨——梅耶（John W. Meyer）、布迪厄以及福柯（Michel Foucault）。

就PISA所引发的政策趋同现象所展开的讨论，梅耶在其新制度主义分析中所指明的方向无疑是近期研究者的探索背后重要的理论资源。梅耶将制度环境纳入组织分析的视野，强调组织结构的变迁不是单纯的技术环境变化的结果。在针对基础教育全球普及现象的研究中，他引入了世界社会（world society）的概念，指出20世纪后半叶民族国家的建设议程为理性主义的世界文化所塑造，强调教育在国家形成和个体发展中的重要角色，重视教育扩张，这一模式日渐成为对现代民族国家的标准理解，并由中心国家逐步拓展至边缘，这是全球基础教育普及背后的基本动力。^［79］在近期针对PISA所引发的政策趋同现象及其基本动力的研究中，研究人员将分析的基本单元由组织转向政策，借用了梅耶及相关学者所提出的诸多基本分析性概念——诸如趋同与同构（isomorphism）、理性化、外部化、国际组织等。

但值得注意的是，尽管梅耶的新制度主义分析指向一系列有意义的研究议程，晚近的研究却尚未涉及或只初步涉及这一理论分析框架。尚未涉及的部分，诸如，虽然不少研究指出PISA导致了不少国家或地区的政策趋同现象，但政策趋同在个别国家和地区的基本发生机制到底是什么？研究者较少谈及。新制度主义视角的内部分化及其对此议题的可能启示，研究人员也较少涉猎。^［80］在对政策变化发生机制的研究中，国内的环境（例如行动者网络）往往是焦点，政策结果——趋同还是趋异——通常语焉不详。另外，初步涉及者，例如，虽然针对PISA作为各国内部政策合法性来源的分析数量颇丰，但对于PISA自身合法性的获得本身则未有深入分析，直至近些年，新进的研究才开始进一步立足梅耶的世界文化分析，犹为关注正在兴起的全球考试文化（global testing culture）如何促成了PISA合法性的获得。例如，研究者指出，全球考试文化包含三部分核心内容：核心假设、价值观和文化模式。其核心假设是实证主义和个体主义。在价值观方面，全球考试文化将教育视为基本人权，强调学术能力，信奉科学，分权以及新自由主义。^［81］全球考试文化的核心影响之一是高利益相关标准考试被看作是教育中的基本政策措施，而参加类似PISA的国际测验对于国家教育系统合法地位的获得至关重要，而此又如何进一步推动了全球考试文化的繁盛。

在梅耶理论体系影响下的研究，民族国家仍然是分析的主体，晚近的研究则深受布迪厄和福柯的影响，研究焦点分别聚焦超国家的全球教育政策场域和这一场域与民族国家场域交叠下的个体。资本、场域和生存心态（habitus）是布迪厄理论中相互关联的三个核心概念工具。概括来说，既有研究常在两个方向上使用它们：（1）以场域概念理解新兴的全球教育政策领域的性质，以资本概念认识其内部不同主体间的关系、权力博弈及其影响；（2）以场域概念理解全球教育场域内外部的折冲关系如何影响场域内部的权力结构。在前一方向上，林加德（Lingard）较早地使用它们来理解“全球教育政策场域”，他指出，在教育政策领域的尺度得以重新界定的情况下，作为一国资本的地缘政治地位、人力资本的多寡和民主治理状况有助于其明确在地缘政治或各种新兴全球领域中的定位，并调解来自国家以上实体或虚体的政策压力。在这种政治背景下，各国具体的教育和经济政策目标是通过加强国家人力资本的质量和数量来增强其国家资本。这一变化导致国家内部在宏观层面教育政策的“经济化”，并进而构成了更广泛范围内的政策趋同现象。在后一方向上，埃里克·曼格兹（Mangezé）和马蒂厄·希尔格斯（Hilgers）新近探索具有一定的理论意义，他们指出PISA的发展是（教育）知识领域均衡转变的一部分——知识资产阶级（艺术家、教授、学者、作家）越来越从属于（事实上，有时是为）经济和政治利益阶级（而工作）。而这导致了对教育的不同理解——主要从对外部利益的贡献的角度来界定教育 ^［82］。他们借用布迪厄的分析指出，任何特定场域的结构都可能受到两种相互竞争的力量的影响——给定场域内力量和外部力量。每个领域都受两个相对的等级化原则的约束：一种是场域外权力领域中普遍存在的等级原则，另一种是场域内部的等级原则。这两种“等级化原则”之间的平衡决定了该领域的自主程度。当内部力量超过外部力量时，该场则具有相对的自主性，因此更有可能实现/追求其（自我分配）目标。当外力占主导地位时，该领域则缺乏自主，而且不太可能按照其自我定义的规则和原则运作。因此，知识领域很可能围绕两个对立的极点展开。一个寻求强调知识的价值，强调为知识而知识（基础研究、理论工作），而另一个更可能认为知识作为手段，其价值取决于其外部效用（应用研究）。PISA的发展表明知识领域结构的变化，其特点是该领域的相对自主性下降，知识生产旨在应对外部需求。

不难看出，林加德等人的分析虽然焦点在全球教育政策场域，但主体仍然落在民族国家上，对于超国家的组织或机构关注不多，对它们可调用的资本类型及影响民族国家政策的能力未有充分的分析——而这值得深入探索。另外，在几乎所有相关分析当中，生存心态概念常被忽视。

如果说布迪厄的理论有助于我们理解的是民族国家“之上”的问题——全球教育政策领域的基本构造、规则和行动者情意。福柯理论的应用帮助我们理解的主要则是“向内”的问题——PISA所昭示的宏观治理结构的新自由主义转向对于个体行动者来说到底意味着什么？在福柯对社会各处规训权力的分析的启发下，PISA被视为“全球眼”（global eye）的一种特殊形式，它是相对民族国家规训权“国家眼”（state eye）的补充。福柯将政府定义为行为，或者更确切地说是“对行为的管束”，它包含着一个从“治理自己”到“治理他人”的连续体。特别是随着16世纪和17世纪“政府国家”的兴起，“治理技术”问题具有其特殊含义。为了控制大众，政府需要一种特定的安全技术。现代政府通过组织个人“自由”的条件来发展安全技术——它“制造”或“生产”自由。自由主义不仅保障个人的法律自由，而且管制自由。“自由理性”的特点是对“自由生产条件”的监视和组织。^［83］但当前，国家和社会已经按照新自由主义的原则重组，市场业已成为国家组织和监管的原则。当代治理比以往任何时候都更关注自我技术（technology of the self）。教育学的基本方法成为权力新技术的一个组成部分，该技术侧重于对可辅导身体（tutorable body）进行差别化处理，以提高其效用和合规性。这种技术默默地与建筑和组织安排结合：在学校有一个特定的空间顺序，它有了福柯所说的“不可抗拒的凝视”（gaze），从固定座位和监督写作的姿势与技术开始对身体进行每一分钟控制。PISA及其所代表的考试则是这一系统重要的组成部分。^［84］

上述观点主要体现在针对PISA政策影响的理论研究中，较少经验验证。在经验研究中得到大量应用的主要是福柯的批判话语分析。批判性话语分析的一个主要组成部分是理解文本与社会/文化之间的联系，这种联系由话语实践所调解。^［85］批判性话语分析者试图使隐含的内容得以明示，并在此过程中揭示话语功能如何使基于意识形态的话语显得中立，并隐藏背后的权力关系。针对PISA相关文本（例如经合组织的报告、媒体）的分析显示，新闻媒体依赖于政府和其他有影响力的政策行动者的叙事框架，但其却塑造了公众对考试和教育意义的理解。统计数据似为媒体提供了一个简单的机制——即仅仅报道现实，通过运用专家引言来讲述真实情况。这样，其关于竞争和平等公正的修辞，即看似自然，却实则不然。它实际上反应的是新自由主义的叙事框架。此外，被压迫的群体偶尔会被赋予“声音”。然而，正如科森（Corson）所言，在后现代社会，人们听到的声音越来越多，但这并不意味着这些声音对权力结构有实质影响。^［86］

（二）范式转变：告别方法论民族国家主义和实在论，迎来批判

在贝克（Beck）看来，当代社会科学理论和方法论都假定社会是民族国家的同义词，这导致了既往研究较多聚焦民族群体。他称这种现象为“方法论民族主义”（methodological nationalism）。^［87］ 维默尔（Wimmer）等人认为其在社会科学研究中有三种体现，即（1）默认现代性的民族框架、（2）将民族分析视为理所当然、（3）社会科学想象力领域化（territorialization）,并将分析的重心置于民族国家的范畴内。^［88］罗杰·戴尔（Roger Dale）与苏珊·罗伯逊（Susan L. Robertson）更进一步指出，在教育领域，尤其是比较教育领域其具体体现为：（1）视民族国家为社会的容器，比较研究实质上是在比较民族国家；（2）将民族国家与比较捆绑到一起，所有数据的收集和分析都围绕民族国家单元展开；（3）视全球化与民族国家主义为零和关系，理论上设置的对话要么是全球化“影响”国家要么是国家“调和”全球化；（4）将民族国家的概念等同于一些规则，将其直接与主权，领土和权力联系起来。^［89］

显然，PISA所展示的是一副后民族国家政治图景^［90］。由于国家政策领域和全球政策领域之间的相互影响，教育政策的尺度得以重新拓展，新兴的全球教育政策场域逐步显现，国际组织、民族国家以及民族国家内部的亚单元都成为这一场域的行动者。对于教育政策以及与之关联的比较研究领域而言，这挑战了“政策的形成受制于民族国家领土约束的假设”，亦对隐含的方法论民族主义提出了挑战。追求新认识，发展新理论，则意味着要克服方法论民族主义——无论是在整个社会科学研究领域还是在专门的教育政策研究领域。这本身意味着要意识到传统理论和方法论背后的民族国家主义假设，寻找新的概念工具，发现新的分析单元。

在针对PISA的教育政策社会学分析中，另一个值得关注的现象是其引领了PISA研究从实在论向建构论的转变。传统上，研究人员习惯于将PISA数据视为客观的结果和对现实世界有效或者准有效测量，这在利用PISA数据开展的二手资料分析以及针对PISA方法论的批判中体现的尤为明显。但在针对PISA的教育政策社会学研究中，PISA数据的生产过程成为问题，看似客观的数据结果既被看作一个建构过程的结果，也被看作一类特殊的社会建构，例如，其指标的选取乃是平衡各方需求的产物，PISA知识的生产本身存在各方博弈。PISA结果的使用同样是一个建构性过程——它受制于不同层次的政策行动者如何解释数据，如何使用数据——正如法国的案例所呈现的。与向建构论的转变一道发生的是研究人员对PISA的批判。PISA及其数据本身一直有无可置疑的正当和合法性，但晚近的研究，正跳出质疑PISA信效度的科学主义话语体系窠臼，转向审查其背后的价值观、专断、对教育系统多样性的危害和对个体的进一步控制。其背后既有对全球化和新自由主义滥觞的反思，亦有梅耶、布迪厄和福柯等理论先驱提供的思想资源。新的研究逐渐抛弃了科学主义的实证技术陷阱，让我们有机会重拾马克思（Karl Marx）、罗莎·卢森堡（Rosa Luxemburg）、沃勒斯坦（Immanuel Wallerstein）未尽的全球化研究议程，将新的思考联结到更为丰富多彩的智识传统，当然，它也同时允诺了更为广阔的研究前景。

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