于潇 汪晨｜教育决策的艰难运转: 以1932年《小学课程标准》出台为考察中心
于潇，汪晨.教育决策的艰难运转：以1932年《小学课程标准》出台为考察中心[J]. 全球教育展望，2022（7）：62-75.
摘要 教育决策是教育改革能否成功的决定性因素之一，政府对此极为重视，尤其是在重大教育政策出台时更为慎重。
作为我国近代首部官方组织与民间互动编定且通行全国的系统性专项小学课程标准，1932年《小学课程标准》的颁布鲜活地展现了这一图景。通过考察该标准艰难的完成过程，教育决策的基本特征得以展现: 议题是数年综合考量的结果；决策队伍注重专业性，不应频繁更换；决策设计与执行需严谨，进程常受复杂因素影响；运转过程贯穿着各方力量的博弈。这些经验与教训不仅对完善教育决策体系有较大启发，而且也提示我们在课程标准编修时应注意如下几点: 统筹全局谨慎而定；聘任相对稳定的一流专家队伍；组织及实施原则性与灵活性相结合；妥善解决异议。
关键词 教育决策；南京国民政府；1932年《小学课程标准》
作者简介
于潇/宁波大学教师教育学院副教授 （宁波 315211）
汪晨/宁波大学教师教育学院硕士生 （宁波 315211）
教育改革的成功在很大程度上有赖于科学而合理的教育决策，特别是涉及范围广、权益纠葛多、意义重大且紧迫的教育问题，政府在决策时尤须全盘谋划与精心部署。因此，看似不难的教育政策文本背后，其生成过程却十分不易。1932年《小学课程标准》是我国近代首部由官方组织并广泛征求民意制定且通行全国的系统性专项小学课程标准，它的出台鲜活地展现了教育决策的复杂图景。该课标得以审议是时任政府历经数年综合评判的结果，其编制由原定一年延至四年才告完成，在此期间官方与民间等各有想法的多重力量参与其中，整个过程甚是艰辛。纵观已有相关研究，一是对该时期教育决策的关注较少，多在探讨教育主管机构、教育政策文本与某种教育活动等内容时涉及；二是1932年《小学课程标准》的专题研究较为缺乏，相关成果主要聚焦该标准的文本内容与贡献等方面，不少是对各科目标准的文本解读。概言之，已有成果多是对静态政策文本的分析，疏于对其动态生成过程的考察，可见教育政策研究需要丰富研究视域与深化内容，应注重“过程”展现与“结果”分析的有机结合。因此，本文以1932年《小学课程标准》为考察中心，兼顾文本阐释，结合更多呈现研讨细节的新史料，揭示其因何而生、如何而来的实际情况，探究其从无到有的动态演变样貌，进而展示出教育决策的艰难进程及其基本特征，以为当今提供启示。
数年的综合考量: 《小学课程标准》议题的生成
01
（一）民初小学课改的旧新流转与全国统一系统性专项小学课标的缺失
1912年中华民国成立后，政体发生了根本性转变，教育改革随之启动。同年1月9日，教育部正式成立，蔡元培为教育总长。不久，《普通教育暂行办法》与《普通教育暂行课程标准》颁行，这是当时官方首次制定公布的中小学课程标准，具有重要价值，特别是小学废止了读经科。［1］不过，其存在不少问题：未能广泛征集意见;只是“暂行”;并非只针对小学，还有中学;内容主要涉及课程表与学时，没有对小学教育目标、教育通则与方法等众多问题的详细说明。9月，《小学校令》公布，规定初小科目为修身、国文、算术、手工、图画、唱歌、体操，女子加课缝纫；高小科目为修身、国文、算术、本国历史、地理、理科、手工、图画、唱歌、体操，男子加课农业，女子加课缝纫。［2］11月，教育部订定的《小学校教则及课程表》列出了教学内容与要求。［3］至此，小学课改实践有了政策上的指引。
不过，上述文件并非官方深入考察后编制且实施于全国的系统性专项小学课程标准，相关规定较为宏观。同时，新文化运动、国语统一运动等声势浩大，民主与科学理念日渐深入人心。随着这些情况的变化，小学课改的呼声高涨。1919年11月，叶绍钧强调儿童在学校应“知和行合一”“修养和生活合一”，本质是“创造的”与“进化的”，此前的科目分配比之实际生活有“简单、支离的缺憾”。［4］随后，相关改革举措陆续推行。1920年，教育部通令国民学校国文科改为国语科。［5］1922年11月，《学校系统改革案》出台。次年6月，由民间组织编制的《小学课程纲要》（以下简称“1923年《纲要》”）问世，包括课程设置目的、程序、方法及毕业最低限度等内容，小学科目分为国语、算术、卫生、公民、历史、地理、自然、园艺、工用艺术、形象艺术、音乐、体育12科（前四年卫生、公民、历史、地理合为社会）。这份纲要影响力很大，在各地参照使用到南京国民政府初期。
然而，1923年《纲要》总说明强调: “本纲要之刊行，系供全国教育界之参考。虽编订手续，时经数月，但同人学识有限，且各地方情形不同，决不能强求一律施行。”［6］可见该纲要并未由官方明令各地施行，只作为参考，在实践中也暴露出不少问题。1925年8月，罗廷光指出该纲要“支离破碎”，“无一线贯串”，所以“不能令我们满意”。［7］1927年2月，长沙县教育局小学课程编审委员会列出了若干建议，如注意政治训练及时事研究、算术科加重珠算练习、乡村高小强化农业课等。［8］而此时正值北伐战争，国内格局即将迎来新的变化。
（二）政权更迭后官定系统性专项小学课标的民间呼吁与国民政府“拍板”
1927年4月，南京国民政府成立，时局发生重大转变，国民党推行党化教育。同时，教育主管机构大学院成立，蔡元培为院长。政权更替使得小学课程的改进刻不容缓，许多民间人士献计献策。有人针对某科课程进行探讨，如1927年7月，赵欲仁批评原来小学音乐课程“太外国化”与“太机械化”，改进需要符合国情且注重灵活性。［9］有人着眼于宏观论之，如1927年11月，志仁指出当时小学课程“学不致用”，须强调“培养儿童的本质”“学以致用”的课程目标，并拟具了课程改良的步骤。［10］政府方面，大学院提议禁止春秋祀孔典礼，组织全国教育调查活动。1928年2月，《小学暂行条例》出台，规定了13门小学科目: 三民主义、公民、国语、算术、历史、地理、卫生、自然、乐歌、体育、党童子军、图画、手工，“各科要旨及课程标准另定之”。［11］
1928年5月15日，第一次全国教育会议在南京举行，大学院召集民间与官方代表共商教育发展规划。大会普通教育组收到提案62件，涉及中小学课程标准的提案共15件，其中吴研因的“请规定简则组织委员会编订中小学课程标准案”、陈礼江的“制定课程标准案”及“规定各级学校国民党党义课程标准提案”颇具代表性。吴案指出1923年《纲要》已不合时宜，须重新编制，并从学科科目、各科要旨、课程内容和小学需要等多方面给予意见。陈氏前案认为时代变迁，教育革新，“各级学校课程，久未明定标准”，急需启动该工作，后案指出三民主义教育中党义课程最为重要，各级学校程度不一，课程应不同，须尽快解决。最后，审查委员拟定的《组织中小学课程标准起草委员会案》经大会议决通过。［12］
同年8月，《大学院中小学课程标准起草委员会组织大纲》问世，其中职责、组织架构与人员、编制周期等与教育会议有关成果相仿，并附录列出了委员名单。［13］9月初，各地开始征求编制小学课程标准的意见，例如时任浙江大学校长蒋梦麟指令该大学区所辖私立小学“颁布教课书目，布告办法，并征集中小学课程表之研究，及实验研究，限期造送”［14］。中央大学区向辖区内中小学及县教育局收集课程标准意见，以供大学院中小学课程标准起草委员会讨论之用。［15］9月下旬，中小学课程标准起草委员会综合各方意见会商确定11门小学科目: 党义、国语、算术、历史、地理、卫生、自然、体育、音乐、形象艺术、工艺，各科名称和教授时间整理时需再行决定。［16］
尽管1912年《普通教育暂行课程标准》是官方所定，但为暂行，也不是专项的系统性小学课标。而1923年《纲要》较为完善，然而其并非官方认定推行全国的方案，在实践中又问题不断。加上政权更迭、时局转变，由官方组织编制全国统一的系统性专项小学课标已是大势所趋。
四载的反复编修: 1932年《小学课程标准》的问世
02
1932年《小学课程标准》由国民政府教育部专门组建的专家委员会负责编制，原定一年完成，但最终耗时四年，即1928年10月—1932年11月，具体分为起草、试验、修整与公布四个阶段，每个阶段都“一波三折”，众多共识与歧见交织其中，全程历经“千辛万苦”。
（一）众口难调的起草工作（1928年10月—1929年8月）
1928年10月，国民政府大学院启动了小学课标编制的相关活动。11月，大学院改为教育部，进一步推进该项工作。12月，《教育部中小学课程标准起草委员会规程》公布，规定委员应对国民党党义或中小学教育“有深切研究”，包括教育部普通教育司司长、科长、编审处主任与参事（1名），教育部聘请大中小学教师各3名、各省市教育行政人员3名、教育专家5名、各科专家若干名，周期一年，即6个月制定草案，3个月征集意见，3个月整理完毕。［17］此后，相关工作稳步推进。除党义科由训练部与教育部商办外，其他各科起草大体分为四步: 一是各科分别编制，每科专家多则八九位，少则二三位，最后每科至少有三份草案［18］；二是各科统整一份草案交委员会审核，若有斟酌余地者，请其他专家再审；三是综合各方意见，问题少者略改，问题多者重订，然后交原起草人签注意见；四是委员会召集专家组会审，直到确定试行稿，送教育部部长鉴定。［19］纵观整个过程，各方在遵循三民主义教育宗旨、部分科目（国语、算术、体育与音乐）设置等方面共识颇多，同时也在不少问题上意见相左。
各方主张的草案有别。其一，课程城乡问题。时任教育部部长蒋梦麟指出小学所习甚杂，应视我国社会所需改良，“课程或分为农村、城市二组”。［20］起草委员会决定邀请乡村教育专家黄质夫、陶行知与张宗麟等会同审查。［21］其二，科目设置问题。草案分为11科: 党义、国语、算术、历史、地理、卫生、自然、体育、音乐、形象艺术、工艺，而蒋梦麟认为改良小学“不在使课程增多，转在使课程减少”，［22］庄泽宣也主张不宜分类太细，会过于切碎儿童活动。［23］其三，科目合并问题。有人主张历史、地理、卫生合为社会科，有人表示卫生应单列，有人称党义应并入，亦有合并社会与自然为常识科的观点。在党义科方面，有人赞同并入社会科，但是训练部反对，会商教育部单独办理，并公布了编订党义课程的原则、委员会的职务分配情况和党义课程名称。［24］有关卫生科，除赞成纳入社会科外，有人将其归入体育科（但遭受批判［25］）。然而，卫生部认为卫生科重要，请教育部普通教育司拟定小学卫生课程方案。［26］关于形象艺术与工用艺术，分别有人表示改为美术（或美育）与工作。其四，小学各学年每周教学时间问题。草案以最低限度设置，但有人强调以适中数代之，并规定活动度以提供伸缩空间。［27］
由上可知，官方力量如教育部、训练部、卫生部等相关部门参与其中，从各自立场发声；同时，民间代表各抒己见，也有相当的话语权。1929年7月29日，教育部召集中小学课程标准起草委员会议，除党义科外，小学其他各科课标草案均议决通过。［28］起草委员会从成立到审定，共开大会4次，起草员与整理员的推定、草案整理案的审核都由大会议决。常务委员召集各种小组会议18次，各种草案的审核均由小组会议商办。［29］8月，教育部颁布《小学课程暂行标准》（以下简称“《暂行标准》”）。作为起草委员会常务委员的吴研因曾这样评价:“其以三民主义教育宗旨为指导，加入三民主义化材料，删除违反三民主义的一切；材料富于弹性，教学方法较为具体，略有科学的根据，力求减除不能普遍实行的成分。”［30］统览其全文，在回应前述争议问题的同时，或是因周期过长、时间紧迫（计划6个月，实际10个月），或是由于牵涉范围太大，留下了不少有待解决的问题。
其一，虽然教育部部长蒋梦麟等人强调划分城乡两组，但《暂行标准》并未照做，而是采取留有余地的做法。对此，《暂行标准》总说明中称: 多数专家表示反对，因“我国地方广大，城和城、乡和乡、南北东西各自不同，而且有介于城乡之间的半城半乡的区域，定了两种标准，仍然不能通用于各处”，标准并非课程详案，而且富于弹性，各地可依据共同标准拟定区域详案。其二，《暂行标准》将草案的11科整合为9科。党义科事关重大，由训练部与教育部单独会商，余者为国语、算术、体育、音乐、社会、自然、工作（原工用艺术）、美术（原形象艺术），其中社会科由原历史、地理和公共卫生部分合并而来，自然科由原内容加上个人卫生部分组成。卫生科被分解成为后来批评的“众矢之的”。其三，各科课程标准都分为五个部分: 目标、作业类别、各学年作业要项、教学方法要点、最低限度，但不少安排欠妥。例如，国语科三年级才学习注音符号、算术科笔算与珠算教学时间不足、工作科过于庞杂等。［31］凡此种种问题，均在试验过程中显露出来。
（二）延期且异议颇多的试验研究（1929年8月—1931年6月）
《暂行标准》公布后，国民政府教育部训令各地试验，限期1930年6月前递呈实践报告。［32］在此期间，各方在肯定其诸多优点的同时，在有关问题上出现了较大分歧。
其一，课标总则及整体性问题。杜佐周指出其开篇没有论及课程的整体意义、功能和总目标。［33］崔载阳强调其存在偏重传授知识、不能造就三民主义国民、教材编配未由浅入深、各科教学缺乏联络等问题。［34］
其二，课标学科设置问题。《暂行标准》问世之际，训练部已着手拟定党义课程标准，教育部提议小学“党义”可包含旧时公民科，称为“党国民”。［35］不久，训练部公布《小学党义课程标准草案》，强调三民主义博大高深，须长期习得研究，而小学科目不宜繁多，因此前期小学不另立科目，教授内容以前期小学党义教材大纲为依据，每周至少60分钟；后期小学设三民主义浅说科以及在国语、历史和地理三科讲授小学党义补充教材内容，前者每周90分钟，后者每周至少30分钟。［36］对此，上海市教育局表示党义科低年级可与社会、自然合称“常识科”。而裁并卫生科的做法也遭反对: 小学科目不宜太细，但亦不可迁就而不顾实际，社会科含公共卫生，自然科含个人卫生，实际教学“颇多困难”，并且个人卫生与公共卫生联系密切，两者应合并为卫生科。［37］上海市教育局也有类似主张，同时建议低年级音乐与体育合为唱游，低年级工艺与美术合并教学，国语科注音符号从一年级学习，算术科增加笔算与珠算教学时间，工作科范围可适当缩减。［38］
其三，课标试行不力与时限问题。虽然各地着力落实，但有较多不当之处。例如，面对小学国语推行不佳的情况，1930年1月，教育部发出训令: 自以北平语为标准语开始，各小学仍以方言教学，我国人心不齐，“言语隔膜，也是一个最大的原因”。语言统一与否和民族团结“极有关系”，前大学院通令各机关提倡语体文，小学禁用文言文教科书，这是第一步；第二步是各小学不得再用文言文教科书，务必遵照《暂行标准》严厉推行，高中师范科或师范学校也应教学标准国语，养成师资。［39］针对工作科试行中忽视生产劳动的现象，1931年教育部指令各校谨遵国民政府教育实施方针中“养成国民之生活，增进国民之生产能力”的规定，加强劳动生产教育。［40］同时，原定试行10个月，但屡有延期之议［41］，各地当局颇感事关重大且地区有别，亦有推迟的申请，最终教育部同意顺延一年。而在延期试行过程中，亦有不少问题。例如，钱用和认为课标应加强“生计教育”与“道德教育”。［42］再如，课标未能充分考虑已有实践状况，北平市两小学张校长与关校长等人指出，原来各小学使用教材多出自“坊间”，与试行课标要求相去甚远，以至于课标试验研究难以有效落实。［43］
概言之，《暂行标准》的试验受到社会广泛关注，国民政府相关部门、各地当局与民间纷纷发声，尽管需要深入探究的问题依然不少，但期限无法再行推迟，因此各地试验报告于1931年6月陆续呈报教育部。［44］这似乎预示着小学课程标准即将公布。
（三）一再推迟的修改整理（1931年6月—1932年10月）
1. 未能如期的颁发
1931年6月，教育部汇总各方报告后，将起草委员会改为“中小学课程及设备标准编订委员会”，分成中小学两组，重选委员负责整改事务。［45］该工作历经一月有余，集中开会数次，仍争议颇多: (1)党义科遵照训练部主张初小不设，但纳入各科教材需详加研究；(2)公民科是否特设，或并入社会科；(3)卫生科是否单独设立，或并入社会科、自然科；(4)高小社会教材中是否缺乏史地知识；(5)工作科内容庞杂，如何调整与更名；(6)各科目标及教学方法有重复，是否应加总目标及教学的通则。［46］
最终，教育部组织多次会商后结果如下: (1)遵照国民党中央执委会决定，初小不特设党义科，纳入各科教学；［47］(2)公民科不另设，初小公民教材并入社会科；(3)公共卫生与个人卫生教材合一，与体育科并为健康科，下分为卫生与体育两目；(4)社会科将史地及公民知识混合编制，不分史地公民小目，至五六年级改为具体化;(5)工作科改为劳作科，商情部分删除，商情估价作业纳入算术等科;［48］(6)加总目标与教学通则，根据三民主义实施原则拟定。此外，其他内容也多有修改完善。［49］
1931年7月21日，小学全部课程编订完毕，由常务委员整理并最终决定于8月20日前公布。［50］不过，截至预定期限课标依然在审。
2. 变化颇大的重新审定
1931年10月，教育部还在“修订小学课程标准”。［51］究其原委，既因标准事关重大，教育部尚未审完，“九一八”事变爆发，此项工作被迫中断，也因各方仍有异议。一是国外人士意见。1931年9月，由多国人士组成的国际联盟教育考察团应邀来华考察，“以谋中国教育制度之改进与中外文化之沟通”，“经三月之久”编成报告书《中国教育之改进》。［52］就小学课程及方法而言，其着重指出社会、科学、体育、卫生等内容及教法过于注重理论而忽视实践，导致小学生缺乏活动力、创造力、组织力与公共观念。［53］二是社会人士见解。例如1931年11月，杜亚泉发表观点: 小学课标的“自然”“社会”等名词改为“自然科”“社会科”，卫生科并入自然科，并列出了其他一些不妥之处及其改进办法。［54］三是训练部相关举措。1931年10月，党义课程研究委员会成立，委员9人，训练部和教育部分派3人，余者由训练部聘请，设有小学组，同时《征集中小学党义课程意见要目》问世，分发给各地征求意见。［55］四是教育部诸人主张有别。“在此数月之间，教育部部长、次长屡有变易，各部次长对于课程标准，各有创见，有主张慎重考虑者，甚有主张大加缩编以谋适应中国简单的农村社会之需要者。”［56］
鉴于此，1932年，时任教育部部长朱家骅深感中小学课程标准之重要与不完善，于是重聘委员加以审核。［57］在前期整理稿基础上，从该年6月至10月，教育部多次开会讨论，最终于10月6日商定课标方案。［58］与此前相比，有如下变化: (1)增加“小学课程标准总纲”，分为小学教育总目标、作业范围及教学通则三部分，以为各科课程标准之冠。［59］(2)添设公民训练科，重在锻炼公民品性德行，体现训教合一，列在所有科目之前。［60］(3)删除健康科，卫生科与体育科单设。(4)加强国语科，采用注音符号“以为救助”，解决中国文字难于读音的问题，以推行语言统一。小学课程基本原则在于使儿童了解社会和国家，课标“根据此项原则重新厘定”［61］，并就若干主要内容特意召集文学专家花费两天时间研讨［62］。(5)删去各科毕业最低限度，因为原来限度不具体或太主观。此外，其他内容也有较多修正。
总之，此阶段审查着眼于总纲、各科设置、作业、教材与教法等诸多方面，并且在修订总纲与裁并多个科目上进行了关键调整，这既表现出教育部对颁布全国统一小学课标慎之又慎的态度，也体现了随着时局发展与部门人员调整，对于课标的认识与理解也不尽相同。
（四） 姗姗来迟的公布（1932年11月）
1932年11月2日，国民政府教育部正式公布《小学课程标准》，各地应依据标准弹性地订定，如有意见可随时报告，以备修改之参考材料。自此，这部课标历经“千辛万苦”终于问世。标准编订委员会常务委员曾表示: 该标准“虽然不能说毫无缺点，但是由一百多人起草修订、经过全国各地的试验研究，历时四年之久，又经许多委员的研究讨论才最终完成，可以算是近年来初等教育方面最重大的工作了”。［63］
该标准分为总纲与各科标准两大部分。总纲包括小学教育总目标、作业范围、教学通则。小学教育总目标是：“小学应根据三民主义，遵照中华民国教育宗旨及其实施方针，发展儿童身心，培养国民道德基础及生活所必需的基本知识和技能，以养成知礼、知义、爱国、爱群的国民。”而1928年2月大学院公布的《小学暂行条例》总纲规定: “小学教育，应根据三民主义，按照儿童心身发展之程序，培养国民之基本知识技能，以适应社会生活。”［64］对比发现，1932年删除了“三民主义”“按照儿童身心发展的程序”等表述，格外强调培养国民，再加上党义课程大量融入各科教学，体现出党化教育的用意。不过，其也强调培养儿童具有较为全面的素养，包括健康的体格、良好的品性、审美的兴趣、生活的知能、劳动的习惯、科学的思想、互助团结的精神与爱国爱群的观念等。作业范围项列出了各科每周教学和活动时间表，并表示此时间为“适中数”，各地可酌情安排。教学通则分为15点，对教材、教法、评价等多方面进行了阐述，如教材应适合社会、区域与儿童的需求；教法要灵活多样、注重“做”；评价需采用“科学的方法”。在各科标准方面，党义课程由训练部拟定并融入到各科教学中，公民训练标准分为目标、纲要、愿词及规律、条目、实施方案，由教师既在各科教学时进行，也应随时随地引导。其他9科为卫生、体育、国语、社会、自然、算术、劳作、美术、音乐，每科含目标、作业类别、各学年作业要项与教学要点四个部分。
1932年《小学课程标准》在当时具有较大的科学性与合理性，其诸多安排总体上迎合了社会与儿童发展的需要，并且在较多地方给予了弹性的操作空间。许多专家也看好该标准的实施，例如吴研因曾言:“该标准内容充实，差不多是教学的精华，对教员有不少帮助，教员如果了解而能应用，小学教育的改进是不成问题的。”［65］
课标生成背后的“秘密”: 教育决策的复杂图景及其当代价值
03
1932年《小学课程标准》(以下简称“1932年标准”)是我国近代首部官方组织与民间互动编定且通行全国的系统性专项小学课程标准，尽管有些地方不尽如人意，但是总体上推动了当时小学教育的发展进程。考察其出台的各个阶段，看似不难的静态文本背后蕴含着艰难的运转过程，这些反映出国家层面教育决策的不易，呈现出一幅复杂的决策图景，留下了许多宝贵的经验与教训，尤其对课程标准编修工作有不少启示。
（一）决策议题是综合考量的结果，课标编修宜统筹全局而定
纵观1932年标准的生成背景，在纷乱的北洋政府时期，官方出台了《普通教育暂行课程标准》等相关法令，小学课程改革经历了旧新流转，但是没有系统性的专项课程标准，直到民间编定的1923年《纲要》问世。尽管该纲要影响颇大，但北洋政府未明令强制推行，同时其实践中的问题不少，加上1927年国民政府建立，时局与教育状况变化很大，官方最终敲定课标的编制工作。民初以来十余年间，小学课改问题频出，民间长期呼吁出台系统性的统一专项课标，但政府一直未予表态，直到民间推出1923年《纲要》，政府虽默认但不明示，在观望状态下持续到新政权成立才最后敲定。因此，编制全国统一系统性专项课标事关重大，并非“一言既是”的简单决定，而要诸多方面的“水到渠成”。这些体现出决策议题是政府充分把握实际情况后深思熟虑的产物。
这些对于当前确定某项重大教育议题是否应被讨论具有借鉴意义，在编修课程标准时更是如此。“国家课程标准是国家对基础教育课程的基本规范和要求”［66］，是一项系统工程，牵一发而动全身。例如，从2012年秋开始，《义务教育语文等学科课程标准（2011年版）》实施已近十年，期间社会状况发生了深刻变化，该课标从理念、架构与内容等诸多方面均有不合时宜的地方，更新课标的呼声越来越高。因此，在充分考虑国内外时局、经济水平、人口素质与教育改革等多种因素基础上，政府启动了课程标准的修订工作。教育部副部长郑富芝指出: “本次义务教育课程修订是在中国特色社会主义进入新时代的背景下开展的修订。这次修订重在解决存在的问题，重在面向未来做好提升，使课标更好，要在更好上做文章、下功夫。”［67］不难发现，这是一项关乎基础教育改革成败的重大决策，是长期实践后审时度势的结果，今后在推动类似课标编制与修订工作时，我们也需要综合研判审慎地作出决定。
（二）决策成员注重专业性，不应频繁更换，课标编修队伍应具有代表性、权威性与相对稳定性
就1932年标准的组织队伍来看，国民政府大学院院长蔡元培与普通教育处处长朱经农、教育部部长蒋梦麟与普通教育司司长朱经农、继任教育部部长朱家骅与普通教育司司长顾树森等分别在不同阶段起到了重要作用。纵览这些人，蔡元培留德，曾任民初教育总长、北京大学校长与教授；朱经农留美，曾任北京大学教授、上海市教育局局长；蒋梦麟留美，曾任北京大学代理校长与教授；朱家骅留德，曾任中央大学校长与教授；顾树森留英，曾任中央大学教授、南京市教育局局长。可见，他们都文化智识出众，教研与行政经验丰富。编审者方面，由全程涉及人数众多，按照学科分成不同组别，四年间多有调整，此处依据教育部编制的《幼稚园小学课程标准》整理出代表性颇强的若干核心成员加以分析，主要涉及两个阶段。［68］一是起草时期，主要有17人，分别是朱经农、吴研因、江景双、沈百英、金海观、周尚志、俞子夷、胡叔异、施仁夫、马客谈、张宗麟、高君珊、曹守逸、孙世庆、雷振清、杨嘉椿与郑晓沧。二是试验后修整时期，主要有19人，分别是顾树森、吴研因、蒋息岑、薛天汉、王晋鑫、李清悚、易克椿、胡颜立、胡叔异、施仁夫、徐苏恩、马客谈、陈鹤琴、周予同、夏丏尊、赵景深、顾均正、王万钟、沈子善。上述人士均在教育理论与实践方面颇有建树，其中初等教育专家最多，亦有陈鹤琴与张宗麟等幼教专家与郑晓沧等教育学专家。并且大家主要负责擅长科目课标的起草与审核，例如施仁夫之于国语、俞子夷之于算数、胡叔异之于社会、马客谈之于自然、王万钟之于公民等等，起草与编订委员会常务委员吴研因等人基本上参加了全部各科编审工作。而无论哪一阶段，编审队伍均由官方与民间代表共同组成。较之起草阶段，在修订颁布阶段，教育部官员明显增多。查阅这些人的经历背景，其中教育理论专家较多，而小学一线专家相对较少，这是导致课标理论性强而操作性有待提高的原因之一，此点曾遭受批评［69］。可见决策队伍的专业性不仅要对某问题精通，还需要注重理论专家与一线实践专家的恰当结合。另外，由于耗时太长，编审队伍常有更替，这在一定程度上有助于汇集各方智慧，但对该标准的编制与审定效率乃至效果有较大影响。
决策成员是关键力量，其专业性与是否经常变动影响着决策的进程与实效，课程标准编修队伍的组建尤需注意此点，要体现出代表性、权威性与相对稳定性。一方面，代表性与权威性非常重要。我们需分学科针对性聘任相应领域的顶级专家从事编修工作，请懂行者做专业事情。总体上每科既要有高校或相关组织机构的理论学者（熟悉实践），也需邀请实践经验丰富的一线教师（通晓理论），这两类专家虽各有侧重，但均兼有理论与实践的双重特质，由此可以为解决课标操作性不强问题提供较大保障，这一点是1932年课标编制队伍所欠缺的。同时，专家的区域分布要广泛，发达、一般发展与欠发达地区人士均要占有适当比例，以回应全国刚性与地方柔性的多种需求。另一方面，尽量保持编修人员的相对稳定性，若是频繁或较大幅度地变更，极易出现继任与前任衔接不畅、主张有别等问题，进而影响相关工作的开展，1932年课标便出现了这样的问题。不过，人员并非完全不可更换或充实，如果确有必要，应避免 “大换血”，可以进行一定程度的针对性调整。
（三）决策设计与执行需严谨，课标编修需注重硬性与弹性结合
1932年标准分为起草、试验、修整与公布四个阶段，环环相扣，颇为缜密。起草阶段，国民政府教育主管机构组建专门委员会，制定相关章程，数次开会商定草案，再经多轮审查，试行稿才得以问世。试验期间，教育部非常重视，适时监督指导。随后修整时期又经多轮磋商后颁布。不过，由于主客观等诸多因素，导致实际进程非常不易。起草阶段，面临教育主管机构的更迭（大学院改为教育部），相关政策与举措出现调整。试验阶段因争议较大且各地情形不同，试验期被迫推迟一年。修整时恰逢“九一八”事变爆发，受教育部人事变动频繁等因素的影响，标准的问世时间延缓一年有余。难能可贵的是，尽管各种因素导致该标准审定时间从一年延长到四年，但是整个程序未见明显省略或糊弄。总之，教育决策需要构建起全局谋划、科学编制、定点试验、精心整理、谨慎推出等一套完备的体系，以保证教育决策取得实效。
在组织操作流程上，课程标准编修可分为拟定草案、互动商讨与审议、呈报审核与公布等若干阶段，必要时应在实践中进行试验，各环节既要有“开门”的广征意见，又应有“关门”的集中磋商。尽管实施程序设计颇为合理，仍会常常受到复杂因素影响。例如，义务教育课程标准修订工作启动于2019年1月，遭遇突发的新冠肺炎疫情，其后两年世界格局发生了重大变革，国内外环境日新月异，如何面应对新形势的要求是课标编制与修订人员必须考虑的问题。因此，修订工作虽要考虑周期长短，但不可急于求成，更要注重质量，切实地评估是否回答与解决了以往不足、当下需求与未来趋势等诸多问题。尽管这项工作充满挑战性，但是其对于推动我国“新课程改革”进程至关重要，其中应该特别注意的是“大凡成功的课程改革离不开两股力量——优良传统与先进理论——的支撑”［70］，这是编修课标过程中需要重点关注的地方。
（四）决策过程伴随着各方博弈，课标编修要妥善解决异议
在1932年标准起草环节中，时任国民政府教育部部长蒋梦麟等人强调分为城乡两组，但由于各地情况迥异、编制操作困难等因素，草案与《暂行标准》并未照办，总体上留下了一定的伸缩余地。同时，有人主张党义科、卫生科并入社会科，但是分别遭到训练部、卫生部等职能部门的反对，不过教育部会商后，卫生科被分解并入社会科与自然科。试验阶段，训练部指出前期小学不设党义科，后期设立三民主义浅说科，每周均应有足够学时。此间，教育部多次督促落实，而各地以事情甚大且地区差异为由申请推迟限期，最终得以延缓一年。此外，各方有关增设总纲、卫生科单列等主张呼声高涨。在修整公布方面，除时局突变外，还在于教育部部长、次长人事变动大，前任与现任观点冲突，因此再次重审，各方围绕制定总纲、裁并或单设卫生科、增设公民训练科与教学最低限度等问题展开了热烈争论，数月后才得以公布。在此期间，民间、国民政府各部门、地方政府等各种力量交织在一起，经常是在求同存异乃至争议未解时无奈达成某种共识。概言之，不同时期各方力量作用有别，但总体上教育主管机构主导全局，训练部、卫生部等部门在各自管辖领域影响甚大，民间专家具有一定的话语权。
课程标准的编修涉及范围广，牵涉问题很多，在中央政府领导下，各部门、各地方当局与社会各界人士等诸多力量或多或少地参与其中，在各抒己见的同时，对于课程理念与目标、科目分类、内容呈现、课时安排、教学方式等各种问题的讨论也会导致摩擦。特别是在当前信息技术迅猛发展、疫情大变局、“双减”新政出台等多种因素交织的复杂背景下，各方力量的参与不可避免地伴有争论。因此，大家应尽可能站位高远，就事论事。一方面讲民主，耐心倾听多方意见，尤其不要忽视亲历的教师与学生的声音，因为“无论是单纯的顶层设计，还是单纯的底层设计，都不是完整的学校课程建设。它们最多是学校课程建设比较理想的部分。更重要的是要把顶层设计和底层设计变成理想的知识的课程，要把它落到教师和学生身上。”［71］另一方面也要有集中，着眼于大局，在集思广益基础上审定完成。
概言之，课程标准编修应该坚持正确立场，充分依据学生身心发展的共性与差异性、不同学科的特点，考虑风云变幻的国际环境，紧密结合国情，传承我国优秀文化教育传统，批判地汲取国外经验，组建专业化编修团队，注重官方与民间的良性互动，完善起草、审议、颁行、修订等各环节的工作，体现出统一性与灵活性的结合、理论与实践的融会贯通。
教育决策是决定教育改革成败的关键之一，尤其是出台重大教育政策更需谨慎，因此这种牵涉诸多复杂因素的决策过程时常充满艰辛。通过深入考察1932年《小学课程标准》的出台全程，呈现其多维立体的生成图景及其基本特征，这不仅有助于我们深入地认识这段丰富的历史景象，也可以为当代更好地编修课程标准与完善教育决策体系提供较大启示。
参考文献：
热门专栏推荐
（点击打开文章合集）
扫码订阅
投稿网址：
http://wgjn.cbpt.cnki.net