原创 | 新《土地管理法》及司法实务解读

2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。

众所周知，土地是农村及城市建设的基石，因此对于土地征收、农村集体经营性建设用地制度完善以及宅基地的制度改革方面往往“牵一发、动全身”。此次新修改的《土地管理法》历经三审，十年来的首次审议通过的修正案，确实亮点频出，从法律层面明确了以往司法实务中众多焦点问题，为土地管理法治化铺上了几块厚实的基石。

那么在近几年的诉讼审查中，对争议双方关于《土地管理法》界定的概念和法律适用又是如何处理的呢？此次全新的修订是否会引起司法审查中对于判决认定的重要变更呢？根据笔者以往代理的土地征收补偿类案件经验，以及目前生效判决的认定，广东地区司法实践中对于征地补偿等纠纷中处理经验已经和目前新修改的《土地管理法》的法律规定精神保持一致。接下来，我们从新《土地管理法》的亮点，结合司法实务的认定来作具体分析。

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关于明确界定“公共利益”的概念

根据新《土地管理法》增加的第45条，首次对土地征收的公共利益进行界定，采取列举方式明确：

01军事和外交需要用地的；02由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；
03由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；
04由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；
05在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；
06法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。以上六种情形确需征收的，可以依法实施征收。在征地补偿纠纷中，确有个别案例会出现以征地目的是否为“公共利益”需要作为案件审查的争议焦点。因“因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业”的原因比较容易界定，但关于扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设的需要可能存在争议空间较大，一般会有省、市对棚户区（城中村）集中改造的相关文件予以说明和支持，根据生效判例认定，如是针对棚户区（城中村）中对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要的征收情形，且受益对象具有不特定性、或受益内容为具有公共性，一般会认定为属于公共利益的需要。

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关于集体经营性建设用地入市的法律实务审查

最高人民法院于2018年的生效裁定中就对于集体经营性建设用地入市的行为予以法律上的支持与肯定，详见（2018）最高法行申1995号行政裁定书以及（2018）最高法行再124号再审行政裁定书。最高院阐述了为何集体经营性建设用地入市并不违法，并认为有条件的集体土地转让符合改革方向。“根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十一条规定，涉案协议所转让的土地已经取得建设用地使用权。再次，涉案的建设用地使用权可以依法转让。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。由此可见，我国法律允许集体建设用地在特定的情况下可以依法转移。最后，涉案集体土地转让符合改革方向。参照2010年上海市《关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见》第六条规定，凡符合土地利用总体规划和城乡规划、依法取得的农村集体建设用地使用权，原则上均可流转。第七条规定，依法取得的农村集体建设用地，可以用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目。综合上述法律、地方性法规及规范性文件等规定可知，涉案不动产转让协议以及之后签订的相关协议并不违法，转让协议合法有效。”广东省亦于2005年10月1日生效的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》中明确了“集体建设用地使用权出让、出租用于商业、旅游、娱乐等经营性项目”是有条件允许的。根据该规定第十五条“集体建设用地使用权出让、出租用于商业、旅游、娱乐等经营性项目的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。”可见，广东地区也早已允许集体建设用地在特定的情况下用于经营性项目是可以依法转移。

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关于征地补偿款的计算方式完善问题

本次新《土地管理法》第四十八条明确征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。

易居研究院智库中心研究总监严跃进指出，“以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法”，通俗来说，即征地时不简单以农作物的收成来计算征地费用，而是根据土地周边的城市发展机会来确定地价。“这有助于一些城市边缘地带土地价值的保有，属于让利给村集体和集体成员。”我国原国土资源部于2010年12月3日已发通知强调制订征地统一年产值标准和区片综合地价的必要性。

笔者认为关于征地补偿费标准的完善应结合新《土地管理法》中征地程序的完善一起解读。修订后的土地管理法改革了征地程序，最重要的是将原来的批后公告改为批前公告，让被征人可以充分享有知情权或对补偿方案的申请听证的权利。

因在以往征地补偿类的行政纠纷中，往往存在个别被征地人不服政府基于公共利益推进的征地项目，由于前期未享有充分的知情权和参与权，无法及时反映诉求，在整个征地过程中易被孤立，维权本就不易。而随着征地项目的推进，一旦征地项目已经开始建设中，被征地人要求确认政府征地行为违法的诉讼请求即使最终被法院支持，法院仍然会考虑恢复原状的经济成本、社会效益，从而不一定支持原被征地人的恢复原状的诉求。而由于征地补偿标准早已确定并给付给其他被征地人，异议方更难以有效维护自身权益。因此，本次征地补偿费用标准的完善离不开征地程序的改革和完善。

律师团队介绍彭亚律师

彭亚律师，中共党员，广州律协宣传委工作委员、国家版权贸易基地维权专家委员会委员，硕士研究生毕业后从事法律工作，现为广东环球经纬律师事务所合伙人律师。曾担任行政机关法律事务审核工作，并向建筑、园林、保险等行业的企业提供常年法律服务，办理过多种法律业务，具有丰富的执业经验及严谨的职业道德操守。彭律师一直热心参与公益法律事业，同时担任白云区法律援助律师、华南理工大学法律援助中心理事等多项社会职务。主要业务方向：刑事诉讼案件、经济纠纷、劳资纠纷、债权债务、行政复议诉讼等。

孙兵文律师

孙兵文律师，九三学社广东省综一委委员，广州市律师协会宣传工作委员会委员，广东环球经纬律师事务所高级合伙人，广人民广播电视台新闻频道《律师说》嘉宾。

孙律师1995年大学毕业，从事法律服务工作二十余年。擅长刑事辩护、公司法律顾问、合同纠纷等，特别专注未成年人犯罪研究。曾经为具有影响力广州建业大厦火灾案中涉案公务员辩护，成功为一被告人洗清一项罪名，也曾经为一名未成年人做无罪辩护得到法院支持并获得2014年广州市律师协会业务成果奖。近五年来，办理了几十件未成年人犯罪案件。

蒋昌有律师

蒋昌有律师，广东环球经纬律师事务所合伙人律师，中国国民党革命委员会党员，毕业于西南政法大学法学院。蒋昌有律师长期代理众多复杂民商事诉讼案件、重大刑事案件，涉及建设工程、房地产、公司法、合同法等法律领域，本着诚实信用、勤勉尽责的原则，在法律框架内竭尽全力实现当事人利益最大化。

董颖怡实习律师

董颖怡，广东环球经纬律师事务所实习律师。毕业于广东外语外贸大学国际经济法专业，以优异成绩通过国家司法考试，并获得英语专业八级证书，具有扎实的法学理论基础和良好的中英文双语工作能力。董颖怡实习律师从业以来，主要从事民商事诉讼诉讼业务，熟悉房地产、保险、婚姻家事及劳资纠纷等领域，并服务多家法律顾问单位。

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