民办教育法律专家，浙江省发展民办教育研究院院长，浙江省民办教育法律事务部部长，中国民办教育西湖论坛创始人和秘书长。曾接受过教育、法律、管理三个学科的专业教育，拥有教师资格证书和律师资格证书，从事民办教育法律政策研究、咨询和服务工作十五年，被同行和媒体称为“民办教育界最懂法律的人，法律界最懂民办教育的人”。
9月7日，教育部在其官网上发布了《中华人民共和国学前教育法（草案）》（征求意见稿）（以下简称《学前教育法（草案）》），向全国公开征求意见。学前教育立法工作久经酝酿，终于掀开了盖头。在我国，学前教育作学校教育的初始阶段，在民办教育体系中有着十分重要的位置。尤其是进入本世纪之后，学前教育得到了快速发展，教育部公布的年度教育事业发展统计公报显示：与2000年相比，2019年幼儿园园所数量增加了60%，在园幼儿数量增加了110%，毛入园率从46.1%提高到83.4%。2019年幼儿园园所数量占比达到各级各类学校总量的53.1%，处于首位；在园幼儿数量占比达到在校生总量的16.7%，仅次于义务教育在校生比例。“办好学前教育，使幼有所育”既是党和国家在教育上的重大部署，也是事关千家万户和社会稳定的民生工程。在当前背景下，推进学前教育立法工作，通过立法来加大党和国家对学前教育的支持和规范力度，促进学前教育健康持续发展，有着极其重要的现实意义。2016年以来，随着民办学校分类管理改革的深入推进，学前教育法制建设似乎也进入到一个高峰期，针对学前教育发展过程中存在的问题，党中央、国务院和相关部委从规范、治理和支持的角度考虑，频频发文。主要文件有：教育部、发展改革委员会、财政部、人力资源和社会保障部四部门联合发布的《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》，国务院办公厅发布的《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》和《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，教育部印发的《新时代幼儿园教师职业行为十项准则》、《幼儿园教师违反职业道德行为处理办法》和《县域学前教育普及普惠督导评估办法》；尤为重要的学前教育政策是中共中央、国务院在2018年11月15日颁布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》。仔细研读《学前教育法（草案）》内容，不难发现，草案的大部分内容在前面的学前教育政策中已有涉及，虽说草案是征求意见稿，笔者预计90%的内容将会保留下来。因此也可以理解成，此次立法不仅是提高了学前教育法制建设的层级，弥补了学前教育立法的空白，也是对以往学前教育政策进行了系统性梳理和汇总。所周知，在学前教育事业中，民办学前教育占有较大的比例。教育部公布的《2019年教育事业统计公报》显示:截止至2019年，民办幼儿园园所数量17.32万所，占全国幼儿园园所数量的61.6%；民办幼儿园在园幼儿2649.44万人，占全国在园幼儿的56.21%。笔者在研读草案时，总能隐约地感觉到“民办幼儿园”被当成了“假想敌”，很多内容直接针对的是民办幼儿园。很显然，这一草案如果通过，对民办学前教育将产生的全局性和革命性的影响。《学前教育法（草案）》对当前的民办学前教育及其未来发展究竟会产生哪些深远影响呢？第一，首次提出我国学前教育的发展原则应以“政府举办为主”。草案第六条提出：“发展学前教育应当坚持政府主导,以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，鼓励、支持和规范社会力量参与。”
这意味着，未来学前教育的发展则以政府举办的“公办园”为主体，强调了“公办园”在学前教育中的地位。这与前期学前教育政策《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020》、《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中所提到的“政府主导、公民办并举”的原则相比，有着重大变化。
第二，在法律层面重新界定了“公办幼儿园”的概念和范围。草案第十八条提出：“政府及其有关部门举办，或者军队、国有企业、人民团体、高等学校等事业单位、街道和村集体等集体经济组织等利用财政经费或者国有资产、集体资产举办的幼儿园为公办幼儿园。”“前款规定以外的幼儿园为民办幼儿园。”
如果按照《民办教育促进法》的规定，民办幼儿园是指“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的幼儿园。”反之则可推公办幼儿园应该为“国家机构利用财政性经费举办的幼儿园。”在这两个概念中，是否由国家机构举办，是否利用财政性经费举办是区别公、民办幼儿园的关键要点。在教育部2020年3月2日发布的《县域学前教育普及普惠督导评估办法》中，明确提出“公办园是指由国家机构举办，或者国有企业事业单位、街道、村集体利用财政性经费或者国有资产、集体资产举办的幼儿园。”通过比较，可以看出草案中关于“公办幼儿园”的说法是沿用了《县域学前教育普及普惠督导评估办法》的规定，但其范围达到有史以来的最大值。这一定义有两点需要明确：
一是与之前民办教育法律政策之间的冲突；
- 二是要明确“举办”的内涵，是独立举办，还是可以合作举办？如果是合作举办，能否与民营企业和个人合作举办，公办部分是否有出资比例要求？
第三，在国家层面上统一了“普惠性民办幼儿园”的认识。草案第十八规定：“接受政府支持、执行收费政府指导价的非营利性民办幼儿园为普惠性民办幼儿园。”“公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为普惠性幼儿园，应当提供普惠性学前教育服务。政府可以向民办幼儿园购买普惠性学前教育服务。”
什么是“普惠性民办幼儿园”？在国家层面上并没有统一认识，在一些省级政策中，只是强调了财政资助、收费审批等条件，对于普惠性民办幼儿园应该是营利性幼儿园还是非营利性幼儿园，各地存在着较大的认识差异。在营利性和非营利性幼儿园中都存在着被认定为普惠性民办幼儿园的现象。在民办教育研究界，对于营利性民办幼儿园能否提供普惠性学前教育服务也存在着较大争议。
教育部的《县域学前教育普及普惠督导评估办法》虽然也对“普惠性民办幼儿园”进行了同样的定义，但由于文件的法律层级较低，其法律效力甚至低于一些省人大出台的《学前教育条例》，因此并不能达成统一的认识。草案从法律层面上再次重复此说法，必然有利于在国家层面上对“普惠性民办幼儿园”形成统一认识。
另一方面，草案同时还提出了“政府可以向民办幼儿园购买普惠性学前教育服务”。说明政府同样可以向营利性民办幼儿园购买普惠性学前教育服务，这一说法突破了营利性民办幼儿园不能承担普惠性学前教育服务的认识局限，对于部分地区提高普惠性学前教育覆盖率有着极大的帮助。
第四，制定了我国教育法制史上幼儿园从业人员的最严限制令草案第五十条规定：幼儿园聘用教师、保育员、卫生保健人员或者其他工作人员前，应当进行背景查询，有以下情形之一的，不得聘用：
幼儿园已经聘任前款规定人员的，应当依法予以开除或者解聘；对患有传染性疾病或者其他不适合从事学前教育工作疾病的，应当不予聘用；在岗期间患病的应当立即离岗治疗，治愈后方可上岗工作。有本条第一款规定行为的个人不得举办幼儿园，已经举办的，应当依法变更举办者。
从现行的教育法律政策来看，学校或教育机构的限制人员主要限于举办者、决策机构负责人、法定代表人、校长等人，限制的内容有国籍、诚信和犯罪行为、从业资质等。此次草案对幼儿园从业人员的从业限制规定，所限制的人员范围除教师外还延伸到一般工作人员；所限制内容，除了犯罪行为外还有其他一般违法或违纪的不良行为。这有可能是新中国成立以来在法律层面上对教育从业人员的最严限制令。
二、《学前教育法（草案）》内容对当前民办学前教育的影响
第一，强调了教育行政部门规划权，民办幼儿园举办者的办学选择权受到限制。在草案第十九条中，强调了教育行政部门的规划权利，提出“县级以上地方人民政府应当根据人口变化和城镇化发展趋势，以县级行政区划为单位制定幼儿园布局规划，将普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划。”在这种权利下，民办幼儿园的举办者还有自主选择幼儿园类型的权利吗？按照现行法律法规规定，举办者只要符合办园的要求，可以自由申请举办民办幼儿园，并可以自由选择举办民办幼儿园的类型。但现实情况是，在政府追求“公办园幼儿占比50%，普惠园幼儿占比80%”的目标下，举办者能否举办幼儿园、选择举办什么类型幼儿园的权利已被教育行政部门“规划”掉了。很多时候，教育行政部门的规划只是简单地看一个“比例数字”，并无实际内容和科学依据，一旦发生法律纠纷，这种“规划”未必能得到法律上的支持。第二，新建小区配套设施只能举办公办幼儿园，民办幼儿园的增长空间受到挤压。草案第二十条强调“新建居住社区（居住小区）、老城及棚户区改造、易地扶贫搬迁等应当按照国家和地方的相关标准配套建设幼儿园”“要作为公共服务设施，产权移交地方人民政府，用于举办为公办幼儿园”。在中共中央、国务院印发的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中，则规定的是“配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。”还是为非营利性民办幼儿园保留了机会。从尊重幼儿教育和成长的规律来看，幼儿园一般不适宜开设全寄宿制的。理想的园所地址距幼儿家庭不超过一公里，所以小区配套设施是举办幼儿园最理想的场地。如今小区配套幼儿园只能举办公办园之后，民办幼儿园因为没有合适的场地将失去了增长空间。非配套民办幼儿园也会因为办园的场地成本显著增加会失去发展优势，草案这一规定对于民办幼儿园而言，不亚于釜底抽薪。
第三，民办幼儿园的收费政策整体回收，再次回到限价时代。草案第五十六条是关于幼儿园收费政策的规定，规定要求“省、自治区、直辖市人民政府制定幼儿园收费管理办法，根据办园成本、经济发展水平和群众承受能力等因素，合理确定公办幼儿园收费标准、普惠性民办幼儿园最高收费标准和其他非营利性民办幼儿园的收费政府指导价，并建立定期动态调整机制。营利性民办幼儿园收费标准由幼儿园根据核算的生均成本合理确定。省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际制定具体办法，对举办者获得收益的合理范围作出规定。县级以上地方人民政府及相关部门依法对营利性民办幼儿园实行价格指导和成本审核，加强对公办幼儿园和非营利性幼儿园收费的监管，遏制超成本过高收费。”
关于民办学校的收费政策，在国务院颁布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》中，明确了民办学校实行分类收费政策，“非营利性民办学校收费，通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价，具体政策由省级人民政府根据办学成本以及本地公办教育保障程度、民办学校发展情况等因素确定。营利性民办学校收费实行市场调节价，具体收费标准，民办学校自主确定。”在地方的省级民办学校分类管理改革实施政策中，除个别省份规定非营利性民办幼儿园的收费政策要实行审批外，绝大多数省份也放开了非营利性民办幼儿园的收费政策，由幼儿园自主确定。如果依据国务院和大多数省份颁布的有关民办学校收费政策的规定，结合普惠性民办幼儿园的收费要求可知：营利性民办幼儿园的收费标准完全市场化，由幼儿园自主确定；非营利性民办幼儿园除个别省份外基本市场化，由幼儿园自主确定；普惠性民办幼儿园的收费标准由政府审批。按照草案的规定，实际上无论是普惠性民办幼儿园、非营利性民办幼儿园还是营利性民办幼儿园的收费标准皆受政府管控，区别只是管控的力度和范围大小差异，民办幼儿园一夜间全面又回到了限价时代。
第四，民办幼儿园要求防止过渡逐利，与资本市场完全切断关系关于民办幼儿园尤其是非营利性民办幼儿园上市问题，在社会上一直存在着较大争议。在草案二十七条做出了最严格的限定：“社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园。幼儿园不得直接或者间接作为企业资产上市。上市公司及其控股股东不得通过资本市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或者支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。”
上述规定与中共中央、国务院印发的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》的相关规定基本一致。这一规定不仅严禁了非营利性民办幼儿园利用VIE等各种形式上市问题，同时对于上市公司收购营利性幼儿园进行了严格限制。为了强化这一规定，在草案第七十一条中又特定强调了民办幼儿园违法上市或违法被收购后的法律责任。两条规定彻底切断了民办幼儿园与资本市场的关系。这里有两个问题仍然存疑：
第五，民办园教师工资标准参照公办园，严重忽视了民办园的市场属性。草案第四十八条规定：“民办幼儿园应当参照当地公办幼儿园同类教师工资收入水平合理确定教师薪酬标准，依法保障教师工资待遇，依法缴纳社会保险。”
草案的立足点是为了保障民办幼儿园教师的合法权益，稳定教师队伍，保障幼儿园健康发展，这一点规定本无可厚非。然而，现实问题是公办幼儿园的教师的工资完全来自于地方财政，与所在幼儿园的生源多少、收费高低并没有直接关系，所以公办幼儿园可以不计成本地为教师涨工资、发福利。在农村，经常可以看到教师比学生多、几个教师围着一个学生的学校。民办幼儿园活在市场中，其收入受生源、收费、场地影响较大。在一些中大城市，确实存在着收费奇高的高端幼儿园，他们教师的工资通常远超过同地区其他公办幼儿园教师的薪酬标准。但也存在着许多普惠性的民办幼儿园，在生源不足、收费受限、场地成本渐高的情况下，很难陪跑公办幼儿园的教师薪酬水平。如果把这一条作为对民办幼儿园的一个硬性要求，显然存在着“领导请客，群众买单”的问题。第一，“公进民退”的现象将成为未来学前教育发展的常态根据教育部官网公布的《教育事业发展统计公报》的数据显示（见下图），自2016年起，民办幼儿园在全国幼儿园总量中的占比逐年下降，民办幼儿园在园幼儿在幼儿园在园幼儿总量中的占比自2019年也开始下降，虽然说民办幼儿园和在园幼儿的绝对数量仍然在增长。但公办幼儿园和在园幼儿数量增长更快，这均是受前期小区配套治理和普惠性学前教育政策影响的结果。数据已表明，在学前教育领域“公进民退”的现象已经呈现。
《学前教育法（草案）》一旦正式通过实施，民办幼儿园及在园幼儿的占比下降的将更加明显：- 首先，公办幼儿园和民办幼儿园的定义改变后统计口径必然发生改变，原来统计为民办幼儿园的数据将变更为公办幼儿园；
- 其次，部分小区配套的民办幼儿园将被收回举办为公办幼儿园；
最后，新建小区配套幼儿园只能举办为公办幼儿园。
这些原因导致未来相当长时间内“公进民退”现象成为学前教育发展的常态。第二，未来幼儿园将逐渐分为两类：公办幼儿园和营利性民办幼儿园如果按照《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中确定的学前教育发展目标，至2020年底，学前教育的格局应该是这样的，各类幼儿园的覆盖率（即在园幼儿占比）如下：
在上图中公办园覆盖率为50%，普惠性民办幼儿园覆盖率为30%，非营利性非普惠性幼儿园和营利性幼儿园的覆盖率总计20%。如果《学前教育法（草案）通过，按照现行规定，非营利性非普惠性民办幼儿园未来几年将向营利性或普惠性幼儿园转化。而普惠性民办幼儿园如果属于小区配套幼儿园，在场地到期后很容易被收回或改制为公办幼儿园，另外在同公办园的竞争中毫无悬念地被家长淘汰。当然还可能存在少量的普惠性幼儿园，基本上类同公办幼儿园由教育行政部门统一管理。如果大胆假设一下，未来学前教育中幼儿园覆盖率的格局可能是这样的：公办幼儿园覆盖率为70%，营利性幼儿园覆盖率为20%，普惠性民办幼儿园覆盖率为10%。公办幼儿园与营利性民办幼儿园将走上两条完全不同的发展之路。第三，低端化、同质化现象将严重制约着普惠性民办幼儿园的生存和发展随着大量公办幼儿园的出现，普惠性民办幼儿园将陷入两难境地，收费过高难以有充足的生源，收费过高，难以维持幼儿园的正常运转。因为是民办幼儿园，虽然是普惠性，但受地方财政影响，大量的幼儿园很难从政府那里拿到较高的经费资助。从节约成本和维持生存的角度考虑，普惠性民办幼儿园只能像公办幼儿园一样实施保公平的底线服务。根据“劣币驱逐良币”的原理，普惠性民办幼儿园最后将被逼走向低端化发展之路，最终呈现恶性循环，要么被公办收编，要么退出学前教育领域。民办幼儿园之所以能够在市场上大量存在，除了因为地方政府学前教育投入不足外，民办幼儿园弥补了公办园学位不足外，更重要的是民办幼儿园满足了部分家长差异化的教育需求，也为一些幼儿提供了个性化和特色化的教育。普惠性民办幼儿园受到收费政策的影响，在经费不足的情况下很难开展丰富多彩的特色课程和个性化课程，最后幼儿园的教育必然趋同。同质化又将进一步制约了普惠性民办幼儿园的生存和发展空间。
第四，民办学前教育未来发展的亮点在营利性民办幼儿园和混合制幼儿园未来营利性民办幼儿园虽然比例不高，但正因为办学自主权相对较大，办学经费相对宽裕，从而可以有更多的文章好做，譬如引进优秀师资和丰富的特色课程，提供更好的生活服务，从而吸引更优质的家长，最终形成良性循环。营利性民办幼儿园将因为优质的教育和服务成为学前教育领域中优质教育资源受到家长的热捧。同时也因为优质教育资源的稀缺性使之成为社会资本追投的热点。
未来民办学前教育的另一个亮点是与政府合作，举办混合制幼儿园。这种幼儿园严格意义上而言不一定算是民办幼儿园，可能会因为合作的比例不同成为公办幼儿园，也可能是公办园按照民办机制运营，也可能是国有全资或控股（出资比例超过50%），由民营教育公司托管，也可能反过来民办幼儿园由公办幼儿园来运营管理的形式，等等。这类幼儿园犹如现在民办中小学领域中的“国有民办学校”，即享有公办的体制优势又享有民办的机制优势，未来必将是学前教育领域中不可忽视的一支力量。
另外，随着学前教育领域办学的限制，为公民办幼儿园及学生提供各类服务的机构也可能面临更多新机会。如家长可能会不满意孩子在公办园和普惠性民办园中所受的教育服务，因而会花更的时间和精力送孩子上各种特长班和特色课程。当然，这种培训千万不要触及草案中提到的半日或全日制培训以及文化课之类的培训。除教育类的服务外，还有各类游戏玩具、学习用品和生活用品等等，随着二孩政策放开，未来市场不何估量。
一切过往，皆为序章。这几年频繁出台的学前教育政策使我们本以为民办学前教育最为严冬的时候到了，其实才发现随着《学前教育法（草案）》的发布，我们认为最艰难的日子有可能是未来最好的日子。风物长宜放眼量，我国的学前教育事业仍然会持续向前发展，民办学前教育事业也不会消亡，但需要我们今天的民办学前教育人勇于壮士断腕，在严酷的办学环境中积极突围。